2020年4月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上指出，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張，要逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。當(dāng)前，超大城市（城區(qū)常住人口1000萬以上）仍然是吸引人口集聚、承載發(fā)展要素、支撐經(jīng)濟增長的重要空間載體。但是，超大城市中心城區(qū)普遍人口和功能過密，由此引發(fā)發(fā)展空間不足、增長動能衰減、經(jīng)濟效能低下、治理難度增大、生活品質(zhì)降低等一系列問題，嚴重制約了超大城市中心城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。江漢區(qū)是武漢市中心城區(qū)，人口密度曾高達每平方公里2.58萬人，比北京市二環(huán)內(nèi)還高20%，是人口和功能過密問題集中的典型區(qū)域。近年來，江漢區(qū)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市建設(shè)的重要論述，全面貫徹人民城市重要理念，努力探索超大城市中心城區(qū)“瘦身健體”的江漢新路徑、新經(jīng)驗。

　　1、超大城市中心城區(qū)人口和功能過密帶來五大難題

　　人口和功能向中心城區(qū)集聚，是生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動的客觀過程，是城市化虹吸效應(yīng)的具體表現(xiàn)，有利于經(jīng)濟增長和民生改善。但是，城市功能過度集中，中心城區(qū)人口過度集聚，將固化城市空間格局、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)和運行機制，不利于優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素進一步系統(tǒng)集成，給城市高質(zhì)量發(fā)展帶來五方面挑戰(zhàn)。

　　發(fā)展空間增量小，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入難度大

　　超大城市中心城區(qū)普遍占地面積小，北京、上海、廣州、深圳、武漢、成都等超大城市的中心城區(qū)，均是面積最小的城區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，全國多個超大城市土地開發(fā)強度（建設(shè)用地面積/行政區(qū)域面積）已經(jīng)超過40%，高于國際上城市開發(fā)強度30%的警戒線，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)超載或臨界超載。隨著城市化進程加快推進，中心城市土地增量越來越少，導(dǎo)致土地供不上、拆不動，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入受限制、難度大。

　　老動能持續(xù)衰減，新引擎接續(xù)不暢

　　過去，超大城市中心城區(qū)經(jīng)濟增長動能主要來源于商業(yè)、金融業(yè)等。近年來，金融和商貿(mào)等“傳統(tǒng)引擎”的增速放緩，對經(jīng)濟的帶動作用明顯減弱。同時，中心城區(qū)經(jīng)濟增長新動能尚未形成，城區(qū)之間低水平同質(zhì)化競爭加劇，高端優(yōu)質(zhì)資源有向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移的趨勢。超大城市中心城區(qū)經(jīng)濟動能持續(xù)衰減，現(xiàn)有發(fā)展模式很難持續(xù)形成新的經(jīng)濟增量，有的甚至面臨產(chǎn)業(yè)空心化的風(fēng)險。

　　非核心功能多，單位面積產(chǎn)值少

　　一方面，超大城市中心城區(qū)發(fā)展空間極度有限。另一方面，傳統(tǒng)制造、批發(fā)市場、客運集散、老舊工業(yè)廠房等非核心功能遷出困難，對產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”造成極大阻力。例如，江漢區(qū)是武漢市的消費中心和金融中心，但是在2012年之前，集中了服裝生產(chǎn)加工以及小商品、摩托車、鋼材、圖書、海鮮、水果等多個批發(fā)市場，不僅單位面積產(chǎn)值較低，而且業(yè)態(tài)落后、商居混雜、安全隱患突出，對發(fā)展金融、商貿(mào)、通信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)生了嚴重的“擠出效應(yīng)”。

　　社會治理剛性強，風(fēng)險承載能力弱

　　超大城市中心城區(qū)人口密集、流動頻繁，社會治理多依賴行政、法律等剛性手段。2012年之前，江漢區(qū)漢正街小商品批發(fā)市場及附近區(qū)域的人口密度高達每平方公里10萬人，是北京、上海主城區(qū)人口密度的5倍，帶來交通擁堵、市容臟亂、火災(zāi)隱患多等一系列問題，城市管理支出剛性增長，占政府一般預(yù)算支出一度達到30%左右。同時，中心城區(qū)人口密度大、流動快，面臨巨大應(yīng)急管理壓力，對統(tǒng)籌發(fā)展和安全提出更高要求，特別是一旦暴發(fā)疫情等公共衛(wèi)生突發(fā)事件，極易快速傳播，產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。

　　美好生活期待高，公共服務(wù)品質(zhì)低

　　中心城區(qū)發(fā)展起步早、基礎(chǔ)好，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源相對集中，既服務(wù)常住人口，也輻射周邊人口，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源供不應(yīng)求是一種常態(tài)，特別是中心城區(qū)率先進入老齡化社會，人口老齡化率普遍在25%以上，老有所養(yǎng)問題更加突出。但是由于空間受限，生活和生產(chǎn)區(qū)域缺乏統(tǒng)籌，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源進一步提質(zhì)擴容面臨較大阻礙。

　　2、習(xí)近平總書記關(guān)于人民城市重要理念為破解人口和功能過密問題指明了方向

　　2019年11月，習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，其核心要義是城市發(fā)展為了人民、城市發(fā)展依靠人民、城市發(fā)展成果由人民共享，深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展為了誰、依靠誰的根本問題，深刻回答了建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市的重大命題，對于破解中心城區(qū)人口和功能過密問題指明了正確方向，提供了根本遵循。

　　堅持人民城市為人民

　　習(xí)近平總書記指出，無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。堅持人民城市為人民，是黨的根本宗旨在城市工作中的深入落實，是堅持人民至上在城市工作中的全面體現(xiàn)，其目的就是讓人民群眾成為城市發(fā)展的積極參與者、最大受益者、最終評判者。這要求我們，必須把讓人民宜居安居放在首位，聚焦衣食住行、教育醫(yī)療、安居樂業(yè)等群眾日常需求，把最好的資源留給人民，堅持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位，把老百姓滿不滿意、生活方便不方便，作為城市工作的出發(fā)點和落腳點。

　　實事求是確定城市定位和規(guī)模

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，要將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)，控制城市開發(fā)強度，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。增強城市的經(jīng)濟和人口的承載能力，是符合客觀規(guī)律的。但是，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，要統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。這要求我們，必須樹立“精明增長”“品質(zhì)發(fā)展”“緊湊城市”理念，堅持集約發(fā)展，優(yōu)化城市空間布局，合理控制人口密度，疏解過密功能，推動城市規(guī)模同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，形成符合當(dāng)?shù)貙嶋H、體現(xiàn)資源稟賦、文化特色的城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　江漢區(qū)近年來獲評全國百強區(qū)、創(chuàng)新百強區(qū)、幸福百強區(qū)、投資競爭力百強區(qū)，綜合優(yōu)勢不斷提升。

　　讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力

　　習(xí)近平總書記要求，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。中心城區(qū)發(fā)展的物理空間已經(jīng)十分有限，依靠傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)路徑、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以突破物理空間的“硬約束”，必須運用創(chuàng)新思維、全新路徑、數(shù)字經(jīng)濟對物理空間“硬約束”進行“降維打擊”。讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力，就是要讓創(chuàng)新深度革新城市生產(chǎn)函數(shù)，改變城市發(fā)展的底層邏輯，開拓城市發(fā)展全新空間。這要求我們，必須加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，建設(shè)智慧城市，促進新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，將公共服務(wù)、規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市治理等提升到“細胞級”精細化水平，為要素集聚、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、民生改善再造一個全新的“數(shù)字空間”。

　　探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點和發(fā)展規(guī)律的城市治理路徑。超大城市治理一直是世界級難題。探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子，就是要把城市作為生命體、有機體，實現(xiàn)事前、事中、事后全流程閉環(huán)管理。這要求我們，必須把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，運用繡花般的細心、耐心、巧心解決城市治理的頑癥難題，構(gòu)建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系。

　　著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題

　　習(xí)近平總書記指出，要著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷提高公共服務(wù)均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平。衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療健康、養(yǎng)老托幼、文化體育、生活環(huán)境、社會秩序，既是群眾的“急難愁盼”，也體現(xiàn)著城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量。著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，就是要扭住突出民生難題，把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標，更加注重改善人民生活品質(zhì)。這要求我們，必須統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，聚焦共同富裕，以市民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，以解決“急難愁盼”問題為突破口，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。

　　3、江漢區(qū)為破解人口和功能過密問題努力探索新經(jīng)驗

　　自1861年漢口開埠通商以來，江漢區(qū)就是老漢口商貿(mào)活動的聚集地，被譽為“楚中第一繁盛處”，經(jīng)濟密度、人口密度、單位面積產(chǎn)出一直居武漢市各城區(qū)之首，人口和功能過密帶來的負面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。近年來，江漢區(qū)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的一系列重要論述，全面貫徹人民城市重要理念，努力探索解決中心城區(qū)人口和功能過密問題，取得了階段性成果。

　　堅持集約發(fā)展，優(yōu)化城市空間布局

　　針對中心城區(qū)要素成本優(yōu)勢減弱，發(fā)展空間遭遇“天花板”等共性難題，我們把握“舍”與“得”辯證關(guān)系，堅持框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，建立集約用地機制，開展連片舊城改造，完成批發(fā)市場、服裝廠、長途客運站等向外疏解，利用原工業(yè)廠房建成多個文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，運用空軍王家墩機場置換騰退的4000畝土地建設(shè)武漢中央商務(wù)區(qū)，打造中部地區(qū)首個深交所區(qū)域服務(wù)平臺，建設(shè)全省首個全球商品貿(mào)易港，增強核心功能承載和高端要素配置能力。經(jīng)過努力，江漢區(qū)產(chǎn)業(yè)用地占比由2012年的8.84%上升至2020年的14%，人口密度由最高峰每平方公里2.58萬人降至2020年的2.29萬人，人才總量占常住人口比例提高到38.58%，人口結(jié)構(gòu)更具活力。以金融、現(xiàn)代商貿(mào)、樓宇總部經(jīng)濟為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，服務(wù)業(yè)增加值、金融業(yè)營業(yè)收入在全省率先突破千億元，成為國家服務(wù)業(yè)綜合改革示范典型。江漢區(qū)以占武漢市0.33%的國土面積，貢獻了全市近10%的GDP和財政收入，單位面積GDP在8年間增長115%，經(jīng)濟密度居全省第一，對輻射引領(lǐng)武漢“1+8”城市圈協(xié)同發(fā)展發(fā)揮重要作用，正在成為優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局的重要支點。

　　加強數(shù)字賦能，推動創(chuàng)新要素高效集聚

　　針對產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化步伐慢，服務(wù)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟滲透率低，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)軍企業(yè)不多等共性問題，我們堅持創(chuàng)新在高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)地位，加快建設(shè)高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和“五個新業(yè)態(tài)”（數(shù)字新產(chǎn)業(yè)、智慧金融、智慧商貿(mào)、智能樓宇和數(shù)據(jù)要素市場）融合發(fā)展，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行全方位、全鏈條改造，提高全要素生產(chǎn)率，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展的放大、疊加、倍增作用，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展鍛造新動能。經(jīng)過努力，江漢區(qū)成為武漢市區(qū)塊鏈創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和武漢云數(shù)字經(jīng)濟總部區(qū)，數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)占全區(qū)經(jīng)濟總量超過44%，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，產(chǎn)業(yè)體系升級和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換快速推進。

　　樹立全周期管理意識，推進城市治理現(xiàn)代化

　　針對中心城區(qū)人口更集聚、體系更龐大、矛盾更復(fù)雜、突發(fā)事件傳導(dǎo)更快速的共性特征，我們堅持黨建引領(lǐng)基層社會治理，敬畏城市、善待城市，打造“江漢管家”治理品牌，建設(shè)數(shù)字政府和“城區(qū)大腦”，一體推進營商環(huán)境革命、公共衛(wèi)生、城市管理、平安穩(wěn)定，探索全國首個“街區(qū)+社區(qū)”老舊小區(qū)長效運營模式，建設(shè)精管善治、運轉(zhuǎn)高效、常急兼?zhèn)涞捻g性城區(qū)。系統(tǒng)總結(jié)新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗教訓(xùn)，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命和身體健康筑牢安全底線和制度防線。經(jīng)過努力，江漢區(qū)率先建成以協(xié)和醫(yī)院為中心、市紅十字會醫(yī)院為樞紐、12家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為網(wǎng)底的“1+1+12”緊密型醫(yī)聯(lián)體，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強，群眾對城市管理滿意度穩(wěn)步提高，城市治理逐步實現(xiàn)由人力密集型向人機交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動反饋型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。

　　聚焦群眾“急難愁盼”問題，打造美好生活共同體

　　針對中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源供需矛盾突出，我們以共同富裕為導(dǎo)向切實增進民生福祉，加快補齊社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)短板，增加普惠托育服務(wù)供給。開展歷史建筑活化利用、傳統(tǒng)文化推廣、非遺文化傳承，建設(shè)江漢藝術(shù)中心，打造“江漢會客廳”，提升“煙火氣”、漢口韻、國際范。實施“十年禁漁”和“兩江四岸”生態(tài)修復(fù)工程，建設(shè)武漢百里長江生態(tài)廊道江漢碧道，建立城市高質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)。全面推進健康江漢建設(shè)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，廣泛開展全民健身運動，促進健康關(guān)口前移。經(jīng)過努力，居民收入增長與經(jīng)濟增長基本同步，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，多層次社保體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

　　4、推動超大城市中心城區(qū)“瘦身健體”的經(jīng)驗啟示

　　近年來，武漢市江漢區(qū)堅決貫徹落實習(xí)近平總書記人民城市重要理念，在解決城區(qū)人口和功能過密、探索疫后重振高質(zhì)量發(fā)展之路上不斷取得新突破、新進展、新成效。江漢區(qū)的發(fā)展實踐，充分印證了人民城市重要理念的重大理論價值和實踐意義，也為全國其他城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了有益借鑒。

　　必須深學(xué)篤行習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，立足全局找準定位、謀劃發(fā)展

　　做好城市工作，首先要認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。近年來，我們深切感受到，習(xí)近平總書記掌舵領(lǐng)航，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想科學(xué)指引，是我們戰(zhàn)勝一切艱難險阻、破解一切發(fā)展難題的根本保證。江漢區(qū)的實踐表明，轉(zhuǎn)型越是艱難，越是需要理論指引。在高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新賽道上，只有深學(xué)篤行習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，才能立足全國發(fā)展大格局找準定位、明確使命、贏得發(fā)展，才能提高我們判斷形勢、解決問題、推動工作的實際水平。

　　必須引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局

　　城市空間結(jié)構(gòu)直接關(guān)系城市品質(zhì)，影響房價、交通、生態(tài)等人居環(huán)境和城市競爭力，處理不好就會滋生和助長城市病。引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化城市空間布局，要合理控制人口密度，探索建立大城市人口平均密度控制標準，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快為每個城市特別是超大特大城市劃定開發(fā)邊界，推動城市規(guī)劃由擴張性規(guī)劃逐步向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。江漢區(qū)的實踐表明，在增量擴張轉(zhuǎn)向增量存量提質(zhì)并重的新賽道上，只有引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，才能實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡、交通便利、生態(tài)宜居，才能解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)更多和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。

　　必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變

　　從城市發(fā)展歷史來看，超大城市多興起于商貿(mào)流通、工業(yè)制造等傳統(tǒng)行業(yè)，早期主要由人力、資本、土地等傳統(tǒng)要素驅(qū)動，走的是外延擴張式發(fā)展道路。但是隨著城市發(fā)展的增量空間逐步壓縮，傳統(tǒng)行業(yè)比較優(yōu)勢衰落，傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢喪失，超大城市中心城區(qū)迫切需要創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，尋找一條存量優(yōu)化、內(nèi)涵提升的發(fā)展道路。江漢區(qū)的實踐表明，在要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的新賽道上，只有堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加強數(shù)字賦能，才能突破物理空間、傳統(tǒng)要素資源“硬約束”，才能推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

　　必須把增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的，推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展

　　城市的核心是人。如果我們城市的發(fā)展進步不能滿足人民的期待，不能讓群眾得到實際利益，這樣的發(fā)展就失去意義，也不可能持續(xù)。江漢區(qū)的實踐表明，只有把增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的，才能最大限度調(diào)動群眾的奮斗精神和創(chuàng)造潛能，做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，我們就抓住什么、推進什么，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。只有推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展，才能保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，讓每個人公平獲得發(fā)展自我和奉獻社會的機會，奠定公平正義、和諧穩(wěn)定的基石，使城市充滿生機活力而又長期保持繁榮穩(wěn)定。（李湛，中共武漢市江漢區(qū)委書記。）