引言：建設(shè)工程規(guī)劃許可證是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法核發(fā)的，是確認有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，是辦理建設(shè)工程施工許可證、進行規(guī)劃驗線和驗收、商品房銷（預）售及房屋產(chǎn)權(quán)登記等的法定條件。建設(shè)工程規(guī)劃許可證（以下簡稱“工程證”）包括經(jīng)審定的建設(shè)工程施工圖設(shè)計文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等附件。本文以經(jīng)營性、公益類及工業(yè)類項目為切入點，闡述工程證的發(fā)展背景，對比分析工程證辦理的流程，對存在的問題進行剖析和探討。

　　一、工程證發(fā)展的背景

　　1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國家所有的土地和征用集體所有的土地上，需要新建、擴建、改建任何建筑物、構(gòu)筑物，敷設(shè)道路和管線的，都必須向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)申請，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門確定其建設(shè)位置，提出地面控制標高、建筑密度、建筑層數(shù)、建筑立面以及與環(huán)境協(xié)調(diào)等設(shè)計要求，并審查有關(guān)設(shè)計文件和圖紙，核發(fā)建設(shè)許可證后方可施工。1989年頒布的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證和其他有關(guān)批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

　　誠然，各地政府對工程證的創(chuàng)新使用也進行過一些嘗試，以江蘇為例，其實早在2002年就推出過工程證的“正副本制度”，副本作為工程開工建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)，不作為房屋產(chǎn)權(quán)辦理的依據(jù)。建設(shè)工程竣工驗收后，符合相應的要求才可以領(lǐng)取工程證的正本用于辦理不動產(chǎn)權(quán)證。這種做法確實提高了前期審批的效率，降低了違法建設(shè)的幾率，但是這種制度也將矛盾遺留到了項目竣工驗收階段，并與驗收合格單作用重復，因此2006年起省內(nèi)已經(jīng)開始逐步取消。

　　二、辦理流程的對比與分析

　　對于經(jīng)營性房建項目，一般指房地產(chǎn)開發(fā)項目。該類項目流程相對完善，從前期建設(shè)工程設(shè)計方案報建、施工圖的審查到工程證核發(fā)，經(jīng)辦人介入時間較早，對項目了解深入。設(shè)計單位技術(shù)實力較強，對規(guī)劃條件或要求的理解比較深刻。建設(shè)單位報建人員一直跟進及推動，各方協(xié)調(diào)較為快速。在工程證核發(fā)前，還需經(jīng)過專家論證會、交通影響評價會、部門論證會及國土空間規(guī)劃評審會的討論與審核，流程標準化、報建材料規(guī)范化程度高。

　　公益類項目一般指政府投資建設(shè)的項目，如：學校、醫(yī)院、社區(qū)服務用房等。根據(jù)項目的建設(shè)規(guī)模及重要程度決定是否召開專家論證會等一系列會議。工業(yè)類項目，為了“放管服”改革及營商環(huán)境的需要，將施工圖審查及工程證合二為一，不同的設(shè)計單位技術(shù)水平參差不齊，對當?shù)氐恼吡私獠煌笍?。報建流程由設(shè)計單位代辦，在辦理工程證時往往出現(xiàn)缺少材料、流程不熟悉等問題。隨著城市進入存量發(fā)展的階段，城市建設(shè)由增量為主向增存并舉轉(zhuǎn)變，新建工業(yè)類項目逐漸減少，工業(yè)類項目的改擴建日益增多，少數(shù)企業(yè)為了自身生產(chǎn)需要存在未批先建的情況，發(fā)證難度較大。

　　對比可知：經(jīng)營性項目標準化、規(guī)范化程度高；公益性及工業(yè)項目靈活性強，現(xiàn)場復雜度高。

　　三、現(xiàn)階段存在的問題

　　第一，工程證明細表建筑面積上的問題。公益類項目和工業(yè)類工程證明細表計算規(guī)范不統(tǒng)一，經(jīng)營性項目在發(fā)證之前會進行建筑面積的預測繪，規(guī)劃核實階段也會對建筑面積進行實測，預測、實測計算規(guī)范統(tǒng)一。而公益類項目和工業(yè)類不需要進行建筑面積的預測繪，發(fā)證面積由設(shè)計單位提供，在審批環(huán)節(jié)只做形式性審查，不對面積進行復核。公益類項目建筑面積執(zhí)行文件會在規(guī)劃條件或要求中明確，而工業(yè)類因為要達到容積率下限的原因，建筑面積執(zhí)行規(guī)范并沒有在規(guī)劃條件中體現(xiàn)，這兩類項目在規(guī)劃核實階段又采用房產(chǎn)面積進行驗收，就存在工程證發(fā)證面積與規(guī)劃核實面積計算依據(jù)規(guī)范不一致的情況，造成后續(xù)驗收困難。

　　第二，關(guān)于落實發(fā)證承諾制的問題。2018年10月，為深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)減審批、強監(jiān)管、優(yōu)服務的目標，常州市人民政府印發(fā)《常州市市區(qū)建設(shè)項目建筑面積管理辦法（試行）》的通知，要求在規(guī)劃許可階段，建設(shè)單位應當按照規(guī)劃條件或規(guī)劃要求的約定，根據(jù)本辦法規(guī)定的相關(guān)規(guī)范自行計算建設(shè)項目建筑面積申報規(guī)劃許可，書面承諾其提供數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性，并承擔相應的法律責任，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門不再計算和復核建筑面積，直接依據(jù)建設(shè)單位申報的建筑面積依法核發(fā)工程證。

　　現(xiàn)階段公益類和工業(yè)項目做到了承諾制發(fā)證，但是經(jīng)營性項目并沒有真正的落實到位，主要由于房地產(chǎn)項目經(jīng)濟利益較高，事中事后監(jiān)管較困難。對建設(shè)項目超建面積超出規(guī)劃條件允許的建筑面積但未超出合理誤差范圍的部分（即地上總建筑面積的的1%，且不超過500平方米），只需要補繳部分費用，違法成本較小，缺少后期的規(guī)劃管理的有力抓手。

　　第三，關(guān)于推行“交地即發(fā)三證”的問題。2021年7月，常州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《關(guān)于開展“交地即發(fā)三證”的實施意見》，要求在土地供應前，由前期單位提出申請，自然資源和規(guī)劃各轄市區(qū)局、分局與各相關(guān)部門通過業(yè)務協(xié)同的方式，對編制完成的設(shè)計方案、施工圖，進行聯(lián)合審查，確認建設(shè)條件清單中，各項建設(shè)條件和管控要求是否實施。在具備各項條件后，土地交付當天，同步頒發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”及“不動產(chǎn)權(quán)證書”三本證書。

　　目前，對于經(jīng)營性、公益類及工業(yè)類項目三類項目而言，最有條件實現(xiàn)的是公益類和工業(yè)類項目，一方面將方案審查、施工圖審查及工程證核發(fā)的準備工作前置于土地供應之前，發(fā)證之前要做好所有準備工作；另一方面，優(yōu)化審批的流程，強化部門之間的溝通。就工程證核發(fā)而言，需要發(fā)改的立項或備案后，建設(shè)單位才可以申請工程證，但是發(fā)改的立項或備案的前置條件又是取得土地出讓合同，或是劃撥類要取得用地預審和項目選址，這樣勢必要求在簽訂土地出讓合同后，發(fā)改必須在當天辦理完立項或備案，建設(shè)單位才能申請工程證的核發(fā)，同時工程證也需要在當天核發(fā)完畢，這就要求部門之間要強化溝通。

　　四、對策與建議

　　第一，統(tǒng)一平臺，簡化審批。從頂層進行設(shè)計電子政務綜合系統(tǒng)，強化部門數(shù)據(jù)庫的銜接，擺脫各自為政的局面，減少紙質(zhì)材料的使用，深化“證照分離”改革成果。以工程證核發(fā)為例，其辦理需要土地使用證明材料、發(fā)改立項備案證、營業(yè)執(zhí)照、人防行政許可決定書、安全防范系統(tǒng)評審合格意見書等材料，對于部門科室內(nèi)的數(shù)據(jù)應可以直接共享，部門間的數(shù)據(jù)應該分權(quán)限的獲取，一旦形成的成果文件不需要報建人員再次提交，經(jīng)辦人可以直接從平臺獲取，簡化材料，縮短辦件時間。完善項目生成機制，強化項目樹管理模式，突出項目樹主干與分支，處理好部門間協(xié)作串聯(lián)和并聯(lián)的關(guān)系，多采用并聯(lián)審批的方式，在合理合法的基礎(chǔ)上，精簡報建前置條件。鼓勵用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，解決部門之間協(xié)調(diào)的問題，不能因為某個崗位人員的缺失，導致部門間協(xié)同作業(yè)的機制就消失，要以網(wǎng)上流轉(zhuǎn)固化協(xié)作流程，確?！叭俗呤虏蛔?，人走事照辦”。

　　第二，統(tǒng)一規(guī)范，整合數(shù)據(jù)。對于工程證明細表面積的計算，不但要統(tǒng)一規(guī)范，還要統(tǒng)一規(guī)范的理解。首先統(tǒng)一公益類、工業(yè)類項目的面積計算規(guī)范，計算規(guī)范及要求可在規(guī)劃條件中予以明確；其次統(tǒng)一規(guī)范的理解，規(guī)范的表述是嚴謹?shù)模怯捎谇闆r復雜多變，規(guī)范不可能涵蓋到所有情況，這時就需要吃透規(guī)范本身的精神，對特殊情況進行拓展定義，統(tǒng)一對規(guī)范的理解，形成規(guī)范的補充說明或會議紀要。建立誠信黑名單機制，對于公益類、工業(yè)類項目提供的面積數(shù)據(jù)產(chǎn)生較大偏差的單位要納入誠信黑名單。整合數(shù)據(jù)，加快“多規(guī)合一”的推進，組織梳理歷史審批數(shù)據(jù)，優(yōu)化數(shù)據(jù)存儲結(jié)構(gòu)，以控規(guī)要素編碼為索引建立城市建設(shè)檔案，方便項目資料的查找，只有對項目的歷史情況掌握到位，才能對項目的審批做到心中有數(shù)。

　　第三，轉(zhuǎn)變思路，落實責任。應充分發(fā)揮人的主觀能動性，轉(zhuǎn)變工作思路，經(jīng)辦人辦件要有責任感，要有所畏懼，要以繡花的功夫?qū)Υ總€案卷，要建樹精品案例。無論是工程證“承諾制”還是“交地即發(fā)證”，人才是實施的主體，再優(yōu)秀的平臺也是基于普世經(jīng)驗總結(jié)出來的，切不可將程式的東西當成束縛人自由發(fā)揮的“繭”，不但要“因人而異”，更要因“人”而異。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)劃管理的重點必將從許可審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管，在工程證“承諾制”、“交地即發(fā)證”的實施過程中，必然會遇到新問題，經(jīng)辦人要處理好部門間的溝通協(xié)調(diào)，不能只考慮本部門的可操作性，忽視后道手續(xù)的辦理。要落實、區(qū)分好審批、事中事后監(jiān)管的主體責任，強化責任心與執(zhí)行力，對項目審批做到“寬進嚴出”，確?！胺诺瞄_、管得住”。（夏志浩）

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