第四次工業(yè)革命掀起了地方政府數(shù)字化轉型的浪潮，內核理念更迭和數(shù)字技術升級成為地方政府數(shù)字化轉型面臨的重大難題。基于此，嘗試以“整體智治”為全新理念，以數(shù)字化治理為實踐基礎，借鑒浙江省實踐經(jīng)驗，探索地方政府如何實現(xiàn)數(shù)字化轉型。

　　近年來，地方政府數(shù)字化轉型備受關注，成為學術界研究的熱點問題，不過，在如何理解和推動地方政府數(shù)字化轉型方面，尚未達成共識。在文獻資料中，“政府數(shù)字化”通常被視為“數(shù)字政府”“政府治理數(shù)字化”的同義詞而交互使用。與西方發(fā)達國家比，我國政府數(shù)字化轉型起步較晚，直到20世紀末才真正推動辦公自動化。國內學術界的相關研究更晚，早期研究僅局限于數(shù)字政府治理、數(shù)字政府技術應用、政府數(shù)字化管理等局部領域。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等應用的不斷深入，“數(shù)字化轉型”成為我國政府關注的重點，國內外研究重心也隨之轉移到了“地方政府數(shù)字化轉型”上來。其中，郁建興從公共治理有效性出發(fā)，在學界第一次完整地提出以“整體智治”即公共治理創(chuàng)新與信息技術革命互動融合的方式，推動地方政府數(shù)字化轉型?；诖?，本文嘗試以“整體智治”為研究視閾，以浙江省域為典型代表，展開闡述地方政府數(shù)字化轉型的理論支撐和實踐應用。

　　一、我國地方政府數(shù)字化轉型的發(fā)展歷程

　　地方政府數(shù)字化轉型極大改變了政府以靜態(tài)被動為特質的固定形態(tài)管理模式，將政府打造成為一個動態(tài)發(fā)展為特質的行政結構變革重塑過程。具體而言，地方政府數(shù)字化轉型是政府主動適應數(shù)字化時代背景，對行政管理模式、政府治理方式、數(shù)字技術手段等進行革命性變革和整體性重塑，不斷提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。目前，我國地方政府數(shù)字化轉型牽引和帶動治理體系的數(shù)字化協(xié)同，并撬動數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的全面發(fā)展，成為各級政府實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。

　　1.地方政府數(shù)字化轉型是新時代發(fā)展的必然趨勢

　　近一個世紀以來，伴隨著四次工業(yè)革命，全球政府行政治理經(jīng)歷了四個階段，依次是傳統(tǒng)官僚模式下的辦公電子化階段、韋伯模式下的辦公自動化階段、新公共管理模式下的政務信息化階段和“整體智治”模式下的數(shù)字化治理階段?？梢哉f，每一次工業(yè)革命均會驅動人類社會邁入更高發(fā)展階段，也給政府治理帶來顛覆性影響，促使政府治理與科技信息的融合不斷加深。尤其是當前所處的數(shù)字化治理階段，是在批判并繼承韋伯模式和新公共管理模式基礎上，根據(jù)現(xiàn)代政府整體性資源整合的需求和智能化數(shù)字技術的需求，提出了整體智治這一全新政府治理模式。英國政治學家帕特里克·鄧利維(PatrickDunleavy)表示，數(shù)字時代治理(Digital-EraGovernance)已遠超越新公共管理的范疇，涉及信息技術、政府組織結構、治理成本等多維元素，是一種整體性、立體化的治理變遷。也可以說，“權力正從國家向網(wǎng)絡轉移，憑借信息技術，我們的社會互動正取代等級結構作為社會組織形式的主導地位”?？梢?，數(shù)字化已經(jīng)成為政府治理現(xiàn)代化進程中新的驅動力量，影響著行政組織結構的調整和效率的提升。

　　進行數(shù)字化轉型儼然已經(jīng)成為現(xiàn)階段各國政府的必然選擇。數(shù)字信息技術在政府治理領域的運用，也為各國政府帶來了不菲的價值收益。麥肯錫預測，技術政府的數(shù)字化轉型每年可在全球產生超過1萬億美元的價值。伴隨信息化數(shù)字化發(fā)展，不少發(fā)達國家相繼出臺并實施了以數(shù)字技術為核心的數(shù)字化轉型戰(zhàn)略，譬如，新加坡的《智慧國家2025計劃》、韓國的《電子政務2020總體規(guī)劃》、英國的《政府轉型戰(zhàn)略(2017-2020)》等。對于我國而言，正式發(fā)布的相關文件是2023年出臺的《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，提出了“以數(shù)字化驅動生產生活和治理方式變革”的新要求。與之相呼應的是，我國在2022年頒布的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》中提出了更為具體的要求，即“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)”。這種新型政府形態(tài)能夠推動政府決策科學化、權力運行透明化和公共服務高效化。與此同時，為了全力配合地方政府數(shù)字化轉型，不少國家推行大刀闊斧的機構改革和調整，其中，我國在2023年黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》中公布組建國家數(shù)據(jù)局，負責統(tǒng)籌推進數(shù)字中國等工作。

　　2.地方政府數(shù)字化轉型的轉型過程：以浙江為例

　　近年來，我國不斷深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革，各個地方政府正以數(shù)字技術全方位賦能政府治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)從發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”向數(shù)字化進行轉型進階。尤其是浙江，在全國率先提出高水平推進省域治理現(xiàn)代化的目標，其中，地方政府數(shù)字化轉型正是浙江爭當推進省域治理現(xiàn)代化排頭兵的核心競爭力的體現(xiàn)。在此驅動下，自本世紀初期開始，以政府信息化工程(電子政務)為數(shù)字革命起點，浙江數(shù)字政府建設經(jīng)歷了由部門業(yè)務信息化向電子政務、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、數(shù)字化治理進行轉型的三次轉型階段。具體如下：

　　第一階段為部門業(yè)務信息化向電子政務轉型的階段。早在2003年，習近平總書記在浙江工作期間親自謀劃部署數(shù)字浙江建設，由此開啟了向數(shù)字浙江不斷推進的新征程。在此階段，實現(xiàn)了關鍵部門信息化，不過，秉持著“數(shù)據(jù)是資料”的理念，信息并未公開透明。第二階段為電子政務向“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”轉型的階段。2014年浙江省全面實施“四張清單一張網(wǎng)”，其中，浙江政務服務網(wǎng)被稱為是政務版的淘寶網(wǎng)，它將行政審批、政務公開和便民服務集為一體，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術，實現(xiàn)“足不出戶”的線上辦公辦事模式，這種線上模式充分彌補了線下辦公辦事的不足。浙江政務服務網(wǎng)開創(chuàng)了我國在線政務服務的先河，是浙江對政府流程再造的創(chuàng)新之舉。第三階段為從“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”向數(shù)字化治理轉型的階段。2016年，浙江以“最多跑一次”改革為牽引，徹底打破“條”與“塊”狀的“信息孤島”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。同時，浙江聚焦“掌上辦事之省”和“掌上辦公之省”建設，積極打造“浙里辦”“浙政釘”，成為地方政府數(shù)字化轉型的重要標桿。在此基礎上，浙江于2018年提出“整體智治”的口號，并在2022年8月出臺《關于深化數(shù)字政府建設的實施意見》中提出了階段性目標，即到2035年高水平建成“整體智治、唯實惟先”的現(xiàn)代政府。從浙江地方政府數(shù)字化轉型的轉型過程可以看出，在數(shù)字化理念的引領和支撐下，浙江勇于創(chuàng)新探索實踐，不斷推動浙江政府在數(shù)字浪潮中勇立潮頭。

　　二、“整體智治”理念下浙江政府數(shù)字化轉型的實踐經(jīng)驗

　　“整體智治”中的“整體”和“智治”分別指“整體性治理”和“智慧化治理”，其中，“整體性治理”側重于數(shù)字技術的制度供給，“智慧化治理”則主要是在制度供給基礎上提升數(shù)字治理能力。具體而言，整體智治是整體性治理與智慧化治理的有機結合，它通過將數(shù)字技術應用的嵌入這一“物理變化”，達到數(shù)字政府的流程再造和結構變革“化學反應”的目的?？梢?，整體智治是在“整體+智治”理念指導下，將“制度—技術”雙重驅動作為理論邏輯的治理模式創(chuàng)新。

　　1.運用整體性治理理論，打造“整體性政府”

　　我國地方政府數(shù)字化轉型的目標之一是打造整體性政府，正如英國著名行政學家佩里·?？怂?Perri6)所言：“21世紀政府改革的新議程變得更加明確，其核心理念和目標就是始終的整體性政府”學界關于整體性治理和整體性政府的相關研究，偏重于從數(shù)字政府部門的協(xié)同性視角進行闡述，然而，在現(xiàn)實實踐過程中，還涉及數(shù)字治理主體的協(xié)調性和數(shù)字治理領域的全面性。基于此，本文嘗試從上述三個層面進行系統(tǒng)分析。

　　首先，從數(shù)字政府部門的協(xié)作性來看，整體性治理是政府運用數(shù)字化、智能化手段，借助于大數(shù)據(jù)應用和數(shù)字資源平臺，統(tǒng)籌推進整體性政府建設，實現(xiàn)府際間跨部門、跨領域、跨層級協(xié)作和治理，解決傳統(tǒng)行政條塊分割、各自為政所導致的“信息孤島”“業(yè)務煙囪”問題。政府部門的整體協(xié)同有效克服了行政機構裂化弊端，促使各部門間從競爭關系轉變?yōu)楹献麝P系，極大改變了以前各個部門“單打獨斗”的局面。其次，從數(shù)字治理主體的協(xié)同性來談，在數(shù)字政府治理過程中嵌入不同治理主體，一是能夠突破單一治理主體的局限性，改變以往剛性行政施壓管理模式，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和組織運行空間的變革；二是增強不同主體間的信息交換和共享，降低治理主體間因信息不對等而出現(xiàn)治理危機，真正發(fā)揮治理主體優(yōu)勢，提升協(xié)同治理效果。最后，從數(shù)字政府治理領域的全面性來講，整體性治理在實踐過程中將涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)各個領域的不同治理場景。浙江正是運用系統(tǒng)邏輯思維，推動經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等領域的業(yè)務流程再造和數(shù)據(jù)資源共享，實現(xiàn)全領域數(shù)字化變革。

　　以浙江“最多跑一次”改革為例?！白疃嗯芤淮巍备母锎偈拐块T實現(xiàn)了由碎片化治理向整體性治理的轉變，它不是追求單一流程或領域的最大優(yōu)化，而是以整體視角對政務服務中的整個流程和領域的重構和塑造。具體體現(xiàn)為：首先，“最多跑一次”改革使政府呈現(xiàn)出“一個政府”的整體形態(tài)?！白疃嗯芤淮巍备母锸且哉w性治理理念為指導，重新整合府際間的關系，實行跨部門、跨領域乃至跨層級的治理，以便更好地為企業(yè)和群眾提供一體化、無縫隙的服務。這既徹底打破了政府公共服務碎片化分割管理模式，真正破除了傳統(tǒng)科層制度帶來的行政壁壘，也有效消除了部門審批的“腦梗塞”問題，充分發(fā)揮了政府部門的整合效益。其次，“最多跑一次”改革的服務對象主要為辦事企業(yè)和辦事群眾，參與主體主要為政府、企業(yè)、公民和社會組織?！白疃嗯芤淮巍备母飫t是調解上述不同治理主體之間的矛盾和問題。最后，浙江以“最多跑一次”改革撬動了各個領域的深化改革?！白疃嗯芤淮巍备母镏Υ蛟臁耙淮笆芾怼薄耙痪W(wǎng)通辦”一體化平臺，將浙江政務服務網(wǎng)、“浙里辦”“浙政釘”作為全省“網(wǎng)上辦事”“掌上辦事”的線上基地，從而實現(xiàn)不同領域，尤其是企業(yè)商事登記、生產經(jīng)營、權益保護等經(jīng)濟領域和上學、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會領域的線上一站式辦理。

　　2.深化數(shù)字技術變革與創(chuàng)新，提高智慧化治理水平

　　智慧化治理是將治理理論與大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等第四次信息革命技術相結合的產物，是提升政府履職數(shù)字化、政府決策科學化和公共服務高效化的新型治理形態(tài)，使政府治理更加精準、決策更加科學、服務更加高效。智慧化治理的提出經(jīng)歷了“人工化——數(shù)字化——智能化——智慧化”的演進過程，其內驅動力正是數(shù)字變革與改革創(chuàng)新。其中，

　　數(shù)字變革是撬動政府改革創(chuàng)新的基本途徑和重要手段，其最終目的是為了借助數(shù)字變革推動政府機構的智慧化治理。

　　浙江于2022年基本建成“省——市——縣”三級一體化智能化的公共數(shù)據(jù)平臺，它是在推動數(shù)據(jù)資源“大一統(tǒng)”基礎上增加了智能分析和預測研判等具有“智慧大腦”特性的一些功能。該數(shù)據(jù)平臺的前端為兩個“掌上”，即群眾企業(yè)進行掌上辦事的“浙里辦”和機關工作人員進行掌上辦公的“浙政釘”。兩個“掌上”不斷迭代升級，其中，“浙里辦”推出上線“智能秒辦”“一件事一次辦”“浙江民生關鍵小事”“浙江企業(yè)在線”“浙里公共服務在線”等標志性應用功能，“浙政釘”則是致力打造“數(shù)字化改革專欄”“機關內部‘最多跑一次’”“杭州亞運在線”等一批效果顯著的標桿性應用功能。目前，該公共數(shù)據(jù)平臺在政務服務能力和數(shù)字技術架構等方面位居全國前列，“浙里辦”已集成近500項便民服務、352項民生事“一證通辦”、40個跨部門“一件事”網(wǎng)上聯(lián)辦，截止2022年年底，“‘浙里辦’日活躍用戶260萬，全省依申請政務服務事項‘一網(wǎng)通辦’率達85%”，新建應用統(tǒng)一組建應用率為90%，數(shù)據(jù)共享需求滿足率為99%；“浙政釘”將100余萬名政府工作人員“接入”一個平臺進行工作溝通和辦公協(xié)同，用戶日活躍率在80%以上，黨政機關核心業(yè)務事件組完成率為80%，民生實事項目完成率則高達130.39%，辦公效率得到極大提升。

　　綜上可知，在“整體智治”理念指導下，浙江地方政府數(shù)字化轉型推動了治理結構的重塑和政府職能的優(yōu)化，進一步提升了政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這主要歸結于以下幾點：一是提升制度競爭力。浙江特別注重從制度規(guī)范上先行著手，“出臺《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等一批地方性法規(guī)，實施《數(shù)字化改革術語定義》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范》等一批地方標準”，制定《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》等地方政府規(guī)章，制度競爭力得到大力提升。二是樹立政府主管部門的權威。主要體現(xiàn)為主管部門的級別上。浙江省政府數(shù)據(jù)開放主管部門是浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，為省政府辦公廳管理的省政府機構，有利于數(shù)據(jù)開放工作的開展。該機構職能為推進落實各級各部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，打破信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。三是重視數(shù)字政府的創(chuàng)新改革。首先是進行體系構架的創(chuàng)新，從“數(shù)字浙江”到“四張清單一張網(wǎng)”再到“最多跑一次”改革，最后由“地方政府數(shù)字化轉型”到“全面推進數(shù)字化改革”，浙江不斷優(yōu)化數(shù)字化改革體系構架，在此基礎上，形成了體系化規(guī)范化的治理新格局。值得關注的是，浙江尤其重視理論與制度的創(chuàng)新。在“整體性政府”“智慧性政府”基礎上，浙江開創(chuàng)性提出“整體智治”理念，旨在借助現(xiàn)代數(shù)字技術，整合碎片化政府機構，提升政府公共服務能力，實現(xiàn)精準高效的公共治理。

　　三、地方政府數(shù)字化轉型的愿景與建議

　　如何從碎片化、局部、封閉、傳統(tǒng)的政務信息化向更加一體化、更加開放、更加協(xié)同、更加智慧的數(shù)字政府轉變，構建以大數(shù)據(jù)驅動的政務新理念、新機制、新渠道，是“十四五”期間地方政府數(shù)字化轉型的重要內容。

　　1.雙輪驅動：實現(xiàn)技術創(chuàng)新和理論制度創(chuàng)新“同頻共振”

　　地方政府數(shù)字化轉型也是數(shù)字政府進行數(shù)字技術革新和理論制度創(chuàng)新的過程，是依靠技術創(chuàng)新和理論制度創(chuàng)新雙輪驅動來引領數(shù)字政府進行系統(tǒng)性、重塑性變革。首先，技術創(chuàng)新是地方政府數(shù)字化轉型的重要依托與關鍵動力。在數(shù)字化轉型過程中，數(shù)字技術的迭代更替為地方政府數(shù)字化轉型提供了外在動力。浙江依托“阿里云”數(shù)字技術對政府權力運行進行統(tǒng)一化智慧化運行，為各級政府整體性治理和智慧化治理提供保障。其次，制度創(chuàng)新激活地方政府數(shù)字化轉型的內部創(chuàng)新力。具體而言，實現(xiàn)整體智治，政府需要對府際間的權力配置和職能協(xié)同進行有效治理，形成“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五位一體的整體性數(shù)字化治理格局，完善跨部門業(yè)務協(xié)同一體化的府際治理體系。同時，這需要對“整體智治”進行多學科、系統(tǒng)化的理論框架搭建和理論體系建構，以便有效應對數(shù)字政府建設過程中所面臨的理論前言問題。

　　2.雙重保障：實行頂層設計和基層探索“兩端發(fā)力”

　　依據(jù)制度變遷理論，制度變遷包括“誘致性制度變遷和強制性制度變遷”，其中，誘致性制度變遷是“由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行”，強制性制度變遷”則是“由政府命令和法律引入和實行”。從制度變遷理論進行分析，首先，遵循強制性制度變遷邏輯，重視省級政府的頂層設計。省級政府進一步突破領域和地域限制，積極推動更廣范圍內的統(tǒng)一標準化建設，縮短府際間執(zhí)行偏差，提高府際間事項溝通和數(shù)據(jù)交流的效率。其次，依據(jù)誘致性制度變遷邏輯，鼓勵基層發(fā)揮積極能動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權結構的“最末梢”，也是推行整體智治需要打通的“最后一公里”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應被賦予更多的自主權，擁有一定空間進行探索和創(chuàng)新。

　　3.目標旨趣：成為共同富裕和治理現(xiàn)代化“護航之路”

　　首先，價值目標為運用“整體智治”理念賦能共同富裕建設。對標共同富裕的戰(zhàn)略目標，政府通過數(shù)字技術，構建起精準科學的經(jīng)濟調節(jié)體系和公平公正的市場監(jiān)管體系；同時，通過賦能高質量發(fā)展、高效能治理和高品質生活，不斷推進共同富裕建設。其次，關鍵措施為實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級的高效協(xié)同。數(shù)字協(xié)同治理通過物理技術破解傳統(tǒng)管理模式下的信息屏蔽障礙，通過整合政府內外數(shù)

　　字資源打通數(shù)據(jù)互通關鍵節(jié)點；通過數(shù)據(jù)整合、開放和共享為群眾提供個性化服務，提高政府行政效率和公信力。最后，最終旨歸是建設人民滿意的服務型政府。政府治理現(xiàn)代化要堅持以人民為中心的服務理念，運用數(shù)字化提升基本公共服務均等化質效，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

　　4.結束語

　　我國政府數(shù)字化治理研究處于起步階段，相應的“整體智治”學術研究尚未成體系，相關的實踐工作仍處于實驗階段，鑒于此，本文通過以浙江省域實踐為例，對現(xiàn)代地方政府數(shù)字化轉型進行的研究，以期能為地方政府數(shù)字化轉型提供理論支持和實踐經(jīng)驗。

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