黨的二十大報告提出，在未來5年，“改革開放邁出新步伐，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進，社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，更高水平開放型經(jīng)濟新體制基本形成”是主要目標任務之一，還提出要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。政府采購一般占一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%至15%，在國民經(jīng)濟中的重要性不言而喻。

　　隨著世界各國尤其是發(fā)達國家對自由貿(mào)易區(qū)開放水平及標準的不斷提高，我國政府采購范圍逐漸從國內(nèi)市場擴大至國際市場，政府采購在經(jīng)濟社會發(fā)展中起到的作用也越來越大。政府采購市場背后蘊含的潛力與商機將對國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響，這也是各國和眾多國際組織如此關(guān)注政府采購市場開放的原因。

　　雖然我國政府采購制度建設(shè)起步較晚，但隨著我國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定工作的不斷推進，政府采購市場開放進程也由此不斷加快，對營商環(huán)境提出了更深層次的要求。那么在政府采購市場開放的條件下，我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨哪些挑戰(zhàn)以及如何應對？對此，筆者認為，可以進一步分析政府采購市場開放對營商環(huán)境的影響，以優(yōu)化政府采購營商環(huán)境為牽引，推動實現(xiàn)更高水平的對外開放。

　　我國政府采購市場開放進程

　　政府采購市場的開放，意味著一國的財政支出管理走向世界，也表明一國財政在全球參與權(quán)和話語權(quán)的不斷提升。我國堅持對外開放的基本國策，近年來主動融入政府采購領(lǐng)域全球化，積極加入《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）。

　　——我國加入GPA的進展。

　　2007年，我國啟動加入世界貿(mào)易組織（以下簡稱世貿(mào)組織）GPA的談判，履行了加入世貿(mào)組織時的相關(guān)承諾。2015年，中共中央、國務院出臺的《中共中央 國務院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》提出，要推動我國加入GPA談判，加快自由貿(mào)易區(qū)政府采購議題談判。2018年，國家主席習近平在2018年博鰲亞洲論壇年會開幕式發(fā)表主旨演講，提出要加快加入世貿(mào)組織GPA進程，并將其作為主動擴大進口的四項重大舉措之一。

　　截至目前，我國已經(jīng)提交了7份載明政府采購市場開放范圍的出價清單。在提交的第7份出價清單中，不受GPA約束的情形僅包括：可能損害國家重要政策目標的特殊采購扶持貧困地區(qū)和中小企業(yè)發(fā)展等政策功能，有關(guān)廣播節(jié)目開發(fā)、生產(chǎn)以及播出時段等合同，支持農(nóng)業(yè)和國家戰(zhàn)略儲備的采購項目。從整體上看，目前我國提交的出價清單表明，我國積極推進政府采購市場的開放，在內(nèi)容上逐步擴大開放范圍，采購門檻價有多次大幅度降低，在總備注中的例外規(guī)定也進行了多次調(diào)整，出價清單已經(jīng)和GPA的參加方保持一致。但與此同時，我國始終堅持要求發(fā)展中國家的特殊與差別待遇，這一點在最近一次提交的出價清單中也有所體現(xiàn)。

　　——我國加入CPTPP的進展。

　　CPTPP是當前最重要的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定之一，它起源于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡稱TPP），美國曾計劃將其發(fā)展為“重返亞太”戰(zhàn)略的重要抓手，以主導經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)。CPTPP不僅會直接影響締約國的經(jīng)貿(mào)合作，而且還會從多方面影響亞太經(jīng)濟一體化格局和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。CPTPP的主要內(nèi)容之一是開放政府采購，要求成員方全面開放政府采購市場，對其他締約方的產(chǎn)品和服務給予國民待遇，確保及時發(fā)布政府采購信息，承諾公平和非歧視地對待投標者等。

　　2020年11月，國家主席習近平以視頻方式出席了亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導人非正式會議并發(fā)表講話，首次在國際場合針對CPTPP作出表態(tài)，稱中方“將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”。2021年9月，中國正式提交了申請加入CPTPP的書面信函。2021年11月，國家主席習近平以視頻方式出席了第四屆中國國際進口博覽會開幕式并發(fā)表主旨演講，提出中國將深度參與綠色低碳、數(shù)字經(jīng)濟等國際合作，積極推進加入CPTPP。

　　政府采購市場開放對我國營商環(huán)境建設(shè)的挑戰(zhàn)

　　近年來，我國持續(xù)推進政府采購領(lǐng)域的公平競爭，不斷推進營商環(huán)境建設(shè)。2019年，財政部出臺了《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，重點在于清理突出問題并規(guī)范采購執(zhí)行管理，為優(yōu)化政府采購營商環(huán)境提供了制度保障。與GPA和CPTPP的要求、世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境評估體系以及市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境建設(shè)目標相比，我國營商環(huán)境建設(shè)仍有較大的提升空間。可以說，政府采購市場開放對我國營商環(huán)境建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。

　　——對營商環(huán)境市場化的挑戰(zhàn)。

　　一是公平市場準入規(guī)則需進一步完善。近兩年來，在《國務院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》和《國家發(fā)展改革委關(guān)于建立違背市場準入負面清單案例歸集和通報制度的通知》要求下，違背市場準入負面清單的典型案例及處理情況被予以通報。從通報案例中可以發(fā)現(xiàn)，以供應商所有制形式、組織形式等對供應商實施差別待遇，以入圍方式妨礙供應商公平進入政府采購市場，設(shè)置障礙阻止供應商參與政府采購等現(xiàn)象屢禁不止。從國際規(guī)則來看，現(xiàn)行國際規(guī)則比市場準入規(guī)則更看重公平競爭。在GPA條款中，非歧視原則也貫穿其中。因此，在我國積極推進政府采購市場開放的背景下，盡快建立更加公平的市場準入規(guī)則是我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨的重要挑戰(zhàn)。

　　二是平等市場地位需進一步強化。采購人作為政府采購主體，具有一定的行政優(yōu)益權(quán)。在交易中，采購人可能在采購規(guī)則上處于較為優(yōu)勢的一方，而供應商往往在政府采購市場中充當響應一方的角色，地位相對弱勢。近些年來，隨著供應商的維權(quán)意識逐漸增強，雙方之間的地位逐步趨向平衡，但由于地位不對等導致的采購人和供應商發(fā)生違法違規(guī)的情況仍時常出現(xiàn)。例如，2022年，在安徽省財政廳官網(wǎng)發(fā)布的《安徽省政府采購常見違法違規(guī)事項清單》中，采購人違法違規(guī)事項共23項，包括擅自提高采購標準、妨礙公平競爭、實行歧視待遇等事項；供應商違法違規(guī)事項共8項，包括串通投標、失信、轉(zhuǎn)包及未按規(guī)定分包等。這就對政府采購市場的公開透明、強監(jiān)管提出了更高要求。在國際上的政府采購相關(guān)協(xié)定中都會強調(diào)公開、公平、公正原則，因此，進一步強化采購人、供應商之間平等的市場地位，將是我國優(yōu)化營商環(huán)境有待解決的重要問題。

　　——對營商環(huán)境法治化的挑戰(zhàn)。

　　一是相關(guān)法律法規(guī)的修訂亟須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在我國現(xiàn)行法律體系中，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》兩法并立的情況形成已久。由于兩法在內(nèi)容上有所出入，采購調(diào)整對象、監(jiān)管體制、救濟體制等存在明顯差異，以及加入GPA的現(xiàn)實需要，有必要進一步修訂，確保我國政府采購相關(guān)法律與國際規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但受制于我國政府采購市場的實際情況，在短時間內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一相關(guān)法律體系仍有一定的難度。

　　二是公平競爭審查制度有待深化落實。有些地方在制定的采購規(guī)范性文件中存在排除、限制競爭效果的條款，甚至有異常低價中標的現(xiàn)象。其實，這類現(xiàn)象在國際上也曾出現(xiàn)過。為此，2012年以來的新一輪國際規(guī)則在修訂中都對這類現(xiàn)象作了回應。例如，世貿(mào)組織GPA規(guī)定在合同授予階段，若出現(xiàn)可能的異常低價投標現(xiàn)象，采購實體可以進行審查。隨著我國加入GPA進程不斷推進，政府采購公平競爭審查制度有待細化，公平競爭審查力度有待進一步增強。

　　三是質(zhì)疑投訴及裁決機制需提質(zhì)增效。對于政府采購質(zhì)疑投訴處理，學界有觀點認為屬于行政的權(quán)利救濟制度，即行政裁決。近年來，投訴處理改造為行政裁決被各方接受?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮诽岢?，要優(yōu)化政府采購救濟程序，建立和完善適應法治政府建設(shè)和對外開放要求的政府采購投訴專業(yè)化行政裁決機制。但當下，快速裁決通道仍有待暢通，質(zhì)疑投訴處理效率較低，不利于營商環(huán)境的進一步優(yōu)化，因此，在政府采購市場開放過程中，完善質(zhì)疑投訴及裁決機制對于建設(shè)公平公正的營商環(huán)境尤為重要。

　　——對營商環(huán)境國際化的挑戰(zhàn)。

　　一是采購政策發(fā)揮受限于市場國際化。目前，我國已經(jīng)建立了較為完善的政府采購政策功能支持體系，包括促進節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展、扶持不發(fā)達地區(qū)等。而政府采購市場開放是否會影響既有政策功能的發(fā)揮，尚未可知。那么，如何應對政府采購市場開放對政府采購政策功能發(fā)揮產(chǎn)生的影響，也是我國優(yōu)化營商環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)。

　　二是政府采購發(fā)展水平與發(fā)達國家相比差異較明顯。當前，我國政府采購市場發(fā)展與國際上其他發(fā)達國家相比還存在較大差距。在交易機制方面，政府采購電子化程度有待進一步提高。在采購過程管理方面，采購程序、合同管理、采購需求確定以及采購文件標準化均需進一步完善。在信息公開方面，數(shù)據(jù)共享深度不足，導致信息孤島現(xiàn)象頻發(fā)。這些對我國政府采購市場開放、優(yōu)化政府采購營商環(huán)境是不利的，也是亟待解決的問題。

　　為解決前文所述的挑戰(zhàn)，筆者建議，可以從以下六個方面入手。

　　一是完善政府采購市場準入機制，消除隱性壁壘。

　　采購人應當公平對待所有供應商，不得設(shè)置傾向性條款來限制或排斥供應商，不得實施差別待遇。在“放管服”改革背景下，不斷精簡市場準入審批事項，切實簡化供應商進入政府采購市場的手續(xù)，減輕供應商負擔。采購人和供應商作為交易雙方的權(quán)利與義務應當對等，落實好雙方的“權(quán)”與“責”。在政府采購過程中，政府采購監(jiān)督管理部門一方面要強化監(jiān)督管理的力度，及時查處影響采購公平競爭的非法行為；另一方面要進一步拓寬投訴渠道，不斷完善處理回應機制，保障各類市場主體公平公正地參與競爭。

　　二是協(xié)調(diào)統(tǒng)一相關(guān)法律體系，逐步與國際接軌。

　　建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購法律體系，不僅是國家法治建設(shè)的內(nèi)在要求，而且也是優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實需求。我國必須加快推進政府采購領(lǐng)域法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善配套規(guī)章制度。此外，在法律條例修訂過程中，還要與國際規(guī)則做好銜接，逐步融合國際規(guī)則，為政府采購市場進一步開放奠定法律基礎(chǔ)。

　　三是深化公平競爭審查制度，推進制度落實。

　　一方面，要持續(xù)清理并廢止以往政策中妨礙全國統(tǒng)一大市場和影響公平競爭的有關(guān)政策，著重審查是否存在不合理或歧視性條款來排斥潛在供應商參與政府采購活動；另一方面，對于新出臺的政策在實施前要進行嚴格審查，如在自我審查后引入第三方機構(gòu)進行評估，從根本上提高公平競爭審查制度的實施力度。此外，在法律制度層面，我國需在相關(guān)法律及實施條例中進一步明確公平競爭審查制度，用法律法規(guī)的形式保障公平競爭審查制度的落地落實。

　　四是完善質(zhì)疑投訴和行政裁決機制，提升法治化水平。

　　一方面，要暢通供應商質(zhì)疑投訴渠道。通過引入“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”相適應的快速裁決通道，為供應商提供標準統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務；另一方面，要完善質(zhì)疑答復內(nèi)部控制制度，有條件的采購人和集中采購機構(gòu)最好將答復崗位與操作執(zhí)行崗位相分離。此外，還要依法依規(guī)實施行政處罰，保障當事人的合法權(quán)利。堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，作出的行政處罰應與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。

　　五是發(fā)揮政府采購政策功能，對接國際市場。

　　有觀點認為，一旦政府采購市場完全開放，則可能會對我國本土企業(yè)的發(fā)展造成沖擊，影響現(xiàn)有政府采購政策功能的發(fā)揮。對此，筆者認為，可以在政府采購市場進一步開放前，最大限度地發(fā)揮好現(xiàn)行政府采購政策功能，不斷推進社會公平。在政府采購市場完全開放后，可以遵循對本土企業(yè)進行保護的國際慣例，對于容易受制約、“卡脖子”的領(lǐng)域，可以與其他國家的企業(yè)建立采購伙伴關(guān)系，共同建設(shè)公平競爭、互利共贏的國際公共采購市場。

　　六是對標國際先進水平，提高競爭實力。

　　在加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的背景下，我國政府采購也要對標國際先進水平，參考世界銀行最新發(fā)布的營商環(huán)境評估體系，不斷優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境。同時，要加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進互聯(lián)互通，從而解決“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”等問題。此外，還可以通過借鑒其他國家政府采購的成熟經(jīng)驗，規(guī)避其在發(fā)展過程中的制度缺陷，不斷優(yōu)化我國政府采購制度規(guī)則，推動我國企業(yè)更好地融入世界貿(mào)易體系，從而擴大中國企業(yè)參與國際公共采購市場的份額。

　　（姜愛華系中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授、魏冕系中央財經(jīng)大學財政稅務學院2023級碩士研究生、石菁菁系中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院2020級本科生）

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