2022年世界銀行推出新?tīng)I(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目（B-READY），取代了運(yùn)行17年的原營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目（DB），政府采購(gòu)首次作為正式指標(biāo)被納入評(píng)價(jià)體系。結(jié)合世界銀行評(píng)價(jià)體系的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化作為一個(gè)較新的領(lǐng)域，目前相關(guān)研究較少。本文基于世界銀行全新評(píng)價(jià)體系，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，從政府采購(gòu)效率指標(biāo)、爭(zhēng)議處理制度（救濟(jì)制度）、可持續(xù)采購(gòu)（綠色采購(gòu)）、電子化采購(gòu)四方面探討我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境存在的不足；通過(guò)梳理總結(jié)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)鏡鑒，以國(guó)際視角助力我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，并為迎接B-READY評(píng)估乃至未來(lái)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件;這些條件不受企業(yè)所控制，但對(duì)企業(yè)整個(gè)生命周期中的商業(yè)行為具有重大影響。國(guó)內(nèi)及國(guó)際社會(huì)均高度關(guān)注營(yíng)商環(huán)境。2019年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，其中包含對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的要求。世界銀行自2003年起每年發(fā)布《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business，簡(jiǎn)稱(chēng)DB），對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)估及排名。2022年，世界銀行推出了新的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目（Business Ready，簡(jiǎn)稱(chēng)B-READY),并于當(dāng)年12月發(fā)布了正式版概念說(shuō)明（Concept Note），2023年5月發(fā)布了《手冊(cè)指南》（Manualand Guide）及《方法手冊(cè)》（Methodology Handbook），政府采購(gòu)首次作為正式指標(biāo)被納入評(píng)價(jià)體系（DB2020中，政府采購(gòu)曾作為觀(guān)察指標(biāo)被引入）。可見(jiàn)，無(wú)論就國(guó)內(nèi)政策還是世行評(píng)價(jià)體系而言，政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化都是較新的課題，目前涉及該領(lǐng)域的研究較少，且多集中在政策解讀或地方層面，鮮有結(jié)合世界銀行評(píng)價(jià)體系的研究。在世界銀行全新評(píng)估體系B-READY視角下，分析我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境存在的不足，研究借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化措施，有助于推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化及暢通與國(guó)際接軌，并為迎接B-READY評(píng)估乃至未來(lái)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　一、B-READY項(xiàng)目及其政府采購(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　（一）B-READY項(xiàng)目對(duì)DB項(xiàng)目的拓展優(yōu)化

　　B-READY項(xiàng)目在保留DB項(xiàng)目核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，在評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估范圍、主題和指標(biāo)體系、評(píng)分等方面作出了進(jìn)一步拓展和優(yōu)化。

　　評(píng)估目標(biāo)方面，B-READY對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體私營(yíng)部門(mén)的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行量化評(píng)估，每年發(fā)布詳細(xì)數(shù)據(jù)和總體報(bào)告，旨在為政策改革提供信息分析、具體政策建議，為政策研究提供數(shù)據(jù)。政策制定者和研究人員可以使用B-READY數(shù)據(jù)來(lái)幫助私營(yíng)部門(mén)設(shè)計(jì)發(fā)展路徑。私營(yíng)部門(mén)的發(fā)展能夠以創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)參與者之間的機(jī)會(huì)平等，確保經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。B-READY通過(guò)聚焦私營(yíng)部門(mén)發(fā)展，有效促進(jìn)世界銀行消除貧困與共同繁榮雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　評(píng)估方法上，B-READY注重方法的平衡性，在四個(gè)層面尋求平衡：首先，B-READY不僅從單個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)便利性角度，同時(shí)更注重從整個(gè)私營(yíng)部門(mén)發(fā)展的角度來(lái)評(píng)估營(yíng)商環(huán)境。其次，B-READY不僅關(guān)注企業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，更關(guān)注監(jiān)管質(zhì)量和相關(guān)公共服務(wù)的提供。第三，B-READY不僅收集法律信息，還收集事實(shí)信息，獲取數(shù)據(jù)信息的方式包括專(zhuān)家咨詢(xún)和公司調(diào)查。DB項(xiàng)目雖然也收集法律和事實(shí)數(shù)據(jù)，但只通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)一種方式，采用公司調(diào)查法是B-READY的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。第四，B-READY努力在不同經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)可比性和某一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的數(shù)據(jù)代表性之間尋求平衡。專(zhuān)家咨詢(xún)使用廣泛參數(shù)而非狹窄的案例研究來(lái)衡量大多數(shù)企業(yè)所面臨的營(yíng)商環(huán)境，公司調(diào)查使用具有全國(guó)代表性的注冊(cè)公司樣本，涵蓋不同規(guī)模、地點(diǎn)以及不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)的內(nèi)資和外資企業(yè)。

　　評(píng)估范圍、主題、指標(biāo)體系方面，B-READY從三個(gè)維度（three pillars）評(píng)估營(yíng)商環(huán)境：監(jiān)管框架（Regulatory Framework）、公共服務(wù)（Public Services）、效率（Efficiency）。B-READY以企業(yè)生命周期和市場(chǎng)參與為線(xiàn)，共設(shè)置10項(xiàng)主題（topics）：企業(yè)準(zhǔn)入（Business Entry）、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)（Business Location）、公用事業(yè)服務(wù)（Utility Services）、勞動(dòng)力（Labor）、金融服務(wù)（Financial Services）、國(guó)際貿(mào)易（International Trade）、稅收（Taxation）、爭(zhēng)議解決（Dispute Resolution）、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（Market Competition）以及企業(yè)破產(chǎn)（Business Insolvency）。1—2兩項(xiàng)對(duì)應(yīng)生命周期中的企業(yè)開(kāi)辦，3—9項(xiàng)對(duì)應(yīng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)或擴(kuò)張，第10項(xiàng)對(duì)應(yīng)企業(yè)關(guān)閉。此外，在每項(xiàng)主題中，B-READY都納入了對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)日益重要的三個(gè)關(guān)鍵主題的數(shù)據(jù)（可視為交叉性主題）：數(shù)字技術(shù)應(yīng)用（Digital Adoption）、環(huán)境可持續(xù)性（Environmental Sustain-ability）及性別（Gender）。10項(xiàng)主題每項(xiàng)均包含3套指標(biāo)（sets of indicators）：監(jiān)管框架、公共服務(wù)、效率（對(duì)應(yīng)評(píng)估范圍中的三個(gè)維度）。監(jiān)管框架指標(biāo)獲取法律信息，采用專(zhuān)家咨詢(xún)方式收集數(shù)據(jù)；公共服務(wù)指標(biāo)獲取事實(shí)信息，也采用專(zhuān)家咨詢(xún)方式收集數(shù)據(jù)；效率指標(biāo)獲取事實(shí)信息，采用專(zhuān)家咨詢(xún)和公司調(diào)查相結(jié)合的方式收集數(shù)據(jù)。

　　評(píng)分方面，基于具體指標(biāo)得分，B-READY給出每個(gè)主題的相應(yīng)分?jǐn)?shù)。每項(xiàng)具體指標(biāo)得分將綜合考慮企業(yè)靈活性（單個(gè)企業(yè)視角）和社會(huì)效益（整體視角）。除了每個(gè)主題的分?jǐn)?shù)外，B-READY還考慮給出更高層級(jí)的分類(lèi)總分。例如，按企業(yè)生命周期將主題組合為開(kāi)業(yè)、經(jīng)營(yíng)、關(guān)閉；或按主題性質(zhì)將其組合為生產(chǎn)投入、市場(chǎng)互動(dòng)、機(jī)構(gòu)互動(dòng)，分類(lèi)匯總分?jǐn)?shù)；或給出包含所有主題得分的總分?jǐn)?shù)。

　　總體上看，與DB項(xiàng)目相比，B-READY項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系更具整體性、平衡性、系統(tǒng)性（對(duì)比情況如表1所示）。

　　表1DB與B-READY關(guān)鍵點(diǎn)對(duì)比

　　（二）B-READY 政府采購(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　2019 年 10 月 24  日，世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告 2020》（Doing Business  2020）將政府采 購(gòu)（Contracting with the Government）作為觀(guān)察主題（不參與正式評(píng)分排名）納入評(píng)價(jià)范圍，測(cè)評(píng)政府 采購(gòu)程序、所需時(shí)間與監(jiān)管框架，覆蓋采購(gòu)需求、預(yù)算制定、招標(biāo)、標(biāo)書(shū)收集、開(kāi)標(biāo)和評(píng)估、合同授予 和簽訂 、合同修訂、開(kāi)票和付款、投訴處理等政府采購(gòu)全流程各環(huán)節(jié)，旨在評(píng)估各國(guó)政府采購(gòu)系統(tǒng) 全生命周期的效率、質(zhì)量、透明度、問(wèn)責(zé)制和完整性，識(shí)別造成效率低下和資源浪費(fèi)的原因。

　　B-READY 評(píng)價(jià)體系中，政府采購(gòu)指標(biāo)被納入新增的正式主題“ 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) ”之下，該主題項(xiàng)下的三套指標(biāo)為：促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)質(zhì)量、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)的充分性、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵服務(wù)的實(shí)施效率。每套指標(biāo)均包含競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)和機(jī)構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新、政府采購(gòu)三個(gè)類(lèi)別，歸納情況如表2所示

　　在上述指標(biāo)體系中，與政府采購(gòu)相關(guān)的指標(biāo)類(lèi)別為公共合同招標(biāo)法規(guī)的質(zhì)量、電子采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量、政府采購(gòu)法規(guī)的效率?！肮埠贤袠?biāo)法規(guī)的質(zhì)量”下轄4個(gè)子類(lèi)別：進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)、物有所值、采購(gòu)過(guò)程的公平性、透明度，共25項(xiàng)具體指標(biāo)；“電子采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量”下轄3個(gè)子類(lèi)別：電子采購(gòu)平臺(tái)的開(kāi)放訪(fǎng)問(wèn)和互動(dòng)性、透明度、采購(gòu)程序的數(shù)字化，共18項(xiàng)具體指標(biāo)；“政府采購(gòu)法規(guī)的效率”下轄5項(xiàng)具體指標(biāo)：政府采購(gòu)合同授予時(shí)間、收到付款時(shí)間和滯納金、政府市場(chǎng)進(jìn)入、政府供應(yīng)商的性別差異、參與投標(biāo)的行政要求中的性別差異（如表3）。

　　二、我國(guó)優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境面臨新挑戰(zhàn)

　　我國(guó)近年來(lái)高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》提出要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。具體到政府采購(gòu)領(lǐng)域，該條例指出政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、公平公正。2019年7月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)），直面政府采購(gòu)中的問(wèn)題與短板，提出構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系，從全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法、嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)行管理、加快推進(jìn)電子化政府采購(gòu)、進(jìn)一步提升政府采購(gòu)?fù)该鞫?、完善政府采?gòu)質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制等6個(gè)方面促進(jìn)政府采購(gòu)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。全國(guó)多地在優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐中亦取得顯著成效。與此同時(shí)，相較于國(guó)際先進(jìn)水平，我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境在多個(gè)方面仍存在不足。本文基于B-READY評(píng)價(jià)體系，從效率指標(biāo)、爭(zhēng)議處理制度、可持續(xù)采購(gòu)、電子化采購(gòu)四個(gè)方面進(jìn)行分析。

　　（一）效率需進(jìn)一步優(yōu)化

　　效率指標(biāo)是B-READY政府采購(gòu)指標(biāo)體系中的一大類(lèi)別。過(guò)長(zhǎng)的合同授予時(shí)間會(huì)阻礙企業(yè)進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)，并鼓勵(lì)串標(biāo)行為。延遲付款則會(huì)給企業(yè)帶來(lái)負(fù)外部性，比如市場(chǎng)活動(dòng)的中斷、員工和供應(yīng)商的延期支付，可能會(huì)耗損企業(yè)的流動(dòng)性。在信貸渠道有限的情況下，延遲付款最終會(huì)迫使企業(yè)退出市場(chǎng)，并對(duì)其供應(yīng)商和客戶(hù)造成額外負(fù)面影響。因此，B-READY政府采購(gòu)效率指標(biāo)類(lèi)別中包含兩項(xiàng)時(shí)間相關(guān)的具體指標(biāo)：政府采購(gòu)合同授予時(shí)間（從開(kāi)標(biāo)到合同簽訂的時(shí)間）、收到付款時(shí)間和滯納金。世界銀行發(fā)布的DB2020政府采購(gòu)評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，全球各經(jīng)濟(jì)體從開(kāi)標(biāo)到公告合同授予的平均時(shí)間為77天，中國(guó)北京和上海均為30天，少于30天的國(guó)家只有多米尼加（20天）和馬紹爾群島（18天）。另外，我國(guó)政府采購(gòu)法律規(guī)定應(yīng)在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)完成合同簽訂,效率較高。全球各經(jīng)濟(jì)體平均付款時(shí)間為101天（從承包商開(kāi)票到付款），北京和上海均為30天，少于30天的經(jīng)濟(jì)體只有芬蘭（21天）、中國(guó)香港（28天）、韓國(guó)（7天）、新西蘭（29天）。北京現(xiàn)行付款周期已從30天縮短至15天?？梢?jiàn)，中國(guó)北京和上海在兩項(xiàng)時(shí)間相關(guān)指標(biāo)上達(dá)到世界先進(jìn)水平。然而，我國(guó)在其他效率指標(biāo)上仍存在優(yōu)化空間。例如，“政府市場(chǎng)進(jìn)入”指標(biāo)衡量參與公開(kāi)招標(biāo)的行政要求的便利性，我國(guó)在與之相關(guān)的諸如資格預(yù)審時(shí)間、等標(biāo)期等方面仍有待優(yōu)化。

　　（二）爭(zhēng)議處理制度需進(jìn)一步完善

　　爭(zhēng)議處理制度也稱(chēng)救濟(jì)制度，是政府采購(gòu)監(jiān)管框架的重要組成部分。DB2020曾提到要重點(diǎn)關(guān)注政府采購(gòu)?fù)对V主體、投訴處理機(jī)構(gòu)、投訴頻率、投訴處理效率、是否暫停采購(gòu)程序等。在B-READY政府采購(gòu)指標(biāo)體系“采購(gòu)過(guò)程的公平性”子類(lèi)別中，救濟(jì)制度亦多有涉及。

　　我國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)救濟(jì)制度短板或與國(guó)際未接軌之處主要表現(xiàn)為：第一，投訴處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足。我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)構(gòu)為縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)。由于財(cái)政部門(mén)與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的交集，其作為投訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性長(zhǎng)期以來(lái)受到學(xué)界質(zhì)疑。第二，投訴渠道的選擇不夠靈活。我國(guó)采用的是“質(zhì)疑—投訴—行政訴訟”逐級(jí)救濟(jì)模式，即供應(yīng)商應(yīng)先向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出書(shū)面質(zhì)疑，對(duì)答復(fù)不滿(mǎn)意或逾期未作出答復(fù)的，才能就質(zhì)疑事項(xiàng)在答復(fù)期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內(nèi)向采購(gòu)人同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴，對(duì)投訴處理決定不服或逾期未作處理的，才可向法院提起行政訴訟，并可在訴訟中請(qǐng)求法院一并解決相關(guān)政府采購(gòu)爭(zhēng)議。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為將“質(zhì)疑”作為“投訴”的必要前置程序難免影響投訴效率。第三，我國(guó)未采用自動(dòng)暫停機(jī)制，即投訴處理期間，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)視具體情況決定是否暫停采購(gòu)活動(dòng)。事實(shí)上，實(shí)踐中真正暫停的情況很少發(fā)生，這雖然保證了政府采購(gòu)活動(dòng)的效率，但不利于保障供應(yīng)商的商業(yè)機(jī)會(huì)。第四，我國(guó)政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理各環(huán)節(jié)效率尚可，但信息披露要求不足。根據(jù)法律規(guī)定，應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)針對(duì)質(zhì)疑給予答復(fù);符合受理?xiàng)l件的投訴，投訴處理部門(mén)在收到投訴后8個(gè)工作日內(nèi)向被投訴人和其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，被投訴人和其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人在收到后5個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向財(cái)政部門(mén)作出說(shuō)明，并提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料;投訴處理決定一般應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)作出。

　　（三）可持續(xù)采購(gòu)仍需加大推行力度

　　可持續(xù)采購(gòu)即綠色采購(gòu)。作為交叉性主題，在B-READY政府采購(gòu)指標(biāo)體系“物有所值”子類(lèi)別以及“電子采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量”類(lèi)別中均有所涉及。我國(guó)綠色采購(gòu)起步較晚，近二十年來(lái)通過(guò)發(fā)布實(shí)施意見(jiàn)、通知等政策文件及產(chǎn)品目錄清單，在節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品優(yōu)先及強(qiáng)制采購(gòu)方面取得了一定成效。但相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)綠色采購(gòu)在諸多方面仍存在明顯不足：綠色采購(gòu)相關(guān)法律內(nèi)容零散、規(guī)定過(guò)于原則化、綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、組織與實(shí)施力度不足、評(píng)價(jià)體系不健全、綠色采購(gòu)意識(shí)薄弱、采購(gòu)范圍窄比重小。在“雙碳”目標(biāo)背景下，近兩年國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策文件中（如《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》），也多次提到要完善綠色采購(gòu)政策、健全綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、加大綠色采購(gòu)力度、擴(kuò)大綠色采購(gòu)范圍。下一步尚需繼續(xù)強(qiáng)化綠色采購(gòu)政策和法規(guī)的執(zhí)行力度。

　　（四）電子化采購(gòu)整體性需進(jìn)一步加強(qiáng)

　　電子采購(gòu)能夠節(jié)省時(shí)間，提高效率，幫助新企業(yè)進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)；能夠通過(guò)環(huán)境標(biāo)簽等功能促進(jìn)可持續(xù)采購(gòu)，并作為識(shí)別采購(gòu)中性別差異的有力工具；能夠提升信息透明度，使所有類(lèi)型企業(yè)平等地獲取信息，提高采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。因此，電子采購(gòu)作為一大指標(biāo)類(lèi)別，在B-READY政府采購(gòu)指標(biāo)體系中占據(jù)重要地位，其具體指標(biāo)涵蓋了電子采購(gòu)全流程的諸多環(huán)節(jié)。

　　一方面，我國(guó)近兩年多地政府采購(gòu)全流程電子化發(fā)展非常迅速。根據(jù)DB2020政府采購(gòu)評(píng)估數(shù)據(jù)，中國(guó)北京和上海電子采購(gòu)平臺(tái)的一體化程度彼時(shí)和國(guó)際先進(jìn)水平存在較大差距，若干功能尚未實(shí)現(xiàn)，如在線(xiàn)投標(biāo)、在線(xiàn)支付投標(biāo)保證金、在線(xiàn)開(kāi)標(biāo)、在線(xiàn)評(píng)標(biāo)、在線(xiàn)投訴、在線(xiàn)開(kāi)票等。而當(dāng)前，北京市電子采購(gòu)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)了從采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)執(zhí)行，到合同支付的全流程閉環(huán)管理，同時(shí)正在著力推動(dòng)系統(tǒng)進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，包括在線(xiàn)投訴、電子證照認(rèn)證、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控等功能，在公開(kāi)招標(biāo)方式全流程電子化的基礎(chǔ)上，推廣競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢(xún)價(jià)等招標(biāo)方式的電子化。國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的電子采購(gòu)平臺(tái)更是實(shí)現(xiàn)了高度一體化。例如，河南平頂山市的電子采購(gòu)平臺(tái)覆蓋信息發(fā)布、在線(xiàn)投標(biāo)、在線(xiàn)評(píng)標(biāo)、異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)、在線(xiàn)開(kāi)標(biāo)、在線(xiàn)簽訂合同、在線(xiàn)支付、在線(xiàn)開(kāi)票、在線(xiàn)信息歸檔、在線(xiàn)投訴及處理、在線(xiàn)信用評(píng)價(jià)等全流程各項(xiàng)環(huán)節(jié)。然而，另一方面，從全國(guó)層面來(lái)看，目前存在的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)為：全國(guó)層面的電子化采購(gòu)統(tǒng)一立法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚需完善，全國(guó)各地政府采購(gòu)電子化水平差異較大，信息共享機(jī)制不暢通，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

　　三、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

　?。ㄒ唬┬手笜?biāo)方面

　　DB2020政府采購(gòu)評(píng)估數(shù)據(jù)中包含了眾多政府采購(gòu)流程中的時(shí)間相關(guān)指標(biāo)，為我們提供了全球各經(jīng)濟(jì)體的直接對(duì)比依據(jù)。在“政府市場(chǎng)進(jìn)入”方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資格預(yù)審環(huán)節(jié)，而中國(guó)北京和上海設(shè)置了政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)資格預(yù)審要求，且資格預(yù)審所需時(shí)間均為45天，效率居中。相對(duì)來(lái)說(shuō)，韓國(guó)的資格預(yù)審時(shí)間僅需20天，效率較高。另外，從招標(biāo)公告發(fā)布到投標(biāo)提交截止日（即等標(biāo)期。與通常時(shí)間指標(biāo)的“短為佳”不同，等標(biāo)期則是“長(zhǎng)為佳”），北京和上海均為38天，低于各經(jīng)濟(jì)體平均時(shí)間45天，最長(zhǎng)的科摩羅高達(dá)104天。

　?。ǘ?zhēng)議處理制度方面

　　美國(guó)具有完善的政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制，可以為我國(guó)提供有益鏡鑒。第一，在合同授予階段，美國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度有如下特點(diǎn)值得關(guān)注。一是擁有獨(dú)立的投訴處理機(jī)構(gòu)—政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO）。GAO隸屬于國(guó)會(huì)，有權(quán)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，并受理投訴。二是采用多渠道任選的救濟(jì)模式。美國(guó)鼓勵(lì)異議者與合同官協(xié)商解決爭(zhēng)議，但異議者可自由選擇直接向采購(gòu)機(jī)構(gòu)或GAO或美國(guó)聯(lián)邦索賠法院提起投訴。三是采用自動(dòng)暫停機(jī)制。無(wú)論是向采購(gòu)機(jī)構(gòu)還是向GAO提起投訴（向法院投訴并無(wú)自動(dòng)暫停機(jī)制），對(duì)于合同授予前或合同授予后10日內(nèi)收到的投訴，合同授予或合同履行即刻暫停，直到投訴解決。但如果采購(gòu)機(jī)構(gòu)能夠以書(shū)面形式說(shuō)明其具有緊急理由或繼續(xù)履行合同符合美國(guó)政府最佳利益，則可免于暫停。四是關(guān)于投訴處理效率及信息披露要求。對(duì)于向采購(gòu)機(jī)構(gòu)提交的投訴，機(jī)構(gòu)應(yīng)在35日內(nèi)答復(fù)。對(duì)于向GAO提交的投訴，在收到GAO通知后，一般情況下采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)在30日內(nèi)向GAO提交報(bào)告（當(dāng)GAO采用快速程序時(shí)，期限為20日）。實(shí)際或潛在投標(biāo)人提出要求時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)在遵守信息保護(hù)規(guī)定的前提下，應(yīng)向他們提供投訴文件獲取渠道。投訴文件包括投訴內(nèi)容、投訴人提交的投標(biāo)、正在考慮授予或拒絕的投標(biāo)、全部相關(guān)評(píng)估文件、與投訴有關(guān)的招標(biāo)規(guī)范、投標(biāo)或相關(guān)部分摘要以及其他相關(guān)文件，包括投訴人特別要求提供的文件。采購(gòu)機(jī)構(gòu)提交的報(bào)告內(nèi)容包括：投訴文件副本，合同官員簽署的相關(guān)事實(shí)聲明，包括合同價(jià)值的最佳估計(jì)和法律備忘錄，聲明應(yīng)列出調(diào)查結(jié)果、行動(dòng)和建議，以及其他在投訴文件中未包括但可能事關(guān)裁決的證據(jù)或信息，以及文件提供對(duì)象名單。在向GAO提交報(bào)告的同時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)向投訴人及其他相關(guān)方提供報(bào)告副本。如果投訴人在知道或應(yīng)當(dāng)知道存在其他相關(guān)文件的2日內(nèi)要求提供這些文件，采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到請(qǐng)求后2日內(nèi)提供。當(dāng)然，GAO會(huì)發(fā)布對(duì)于敏感、機(jī)密等信息的保護(hù)令，使之可以豁免披露。投訴人及其他相關(guān)方應(yīng)在10日內(nèi)（快速程序下為5日）向GAO提交對(duì)報(bào)告的評(píng)論，并將副本提交給合同官和其他相關(guān)方；如果GAO舉行了聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)在聽(tīng)證會(huì)后5日內(nèi)提交。GAO在收到投訴后100日內(nèi)作出裁決（快速程序下為65日）。如果采購(gòu)機(jī)構(gòu)在收到裁決后的60日內(nèi)未完全執(zhí)行GAO的裁決建議，則應(yīng)在60日期限屆滿(mǎn)后的5日內(nèi)向GAO報(bào)告原因。雖然GAO的裁決是建議性質(zhì)，不具備法律強(qiáng)制力，但實(shí)踐中絕大多數(shù)采購(gòu)機(jī)構(gòu)都會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行GAO的建議；若投訴人對(duì)裁決不滿(mǎn)，可請(qǐng)求GAO重新裁決或向聯(lián)邦索賠法院進(jìn)行上訴（Manuel and Schwartz，2016）。五是關(guān)于GAO投訴數(shù)量。2022年，GAO共收到投訴1658起，裁決455起（支持或否決），其中，支持的投訴59起，占比13%；74起案件使用了替代性爭(zhēng)議解決方案（ADR），即雙方自愿采用的解決爭(zhēng)端的各類(lèi)程序，包括但不限于調(diào)解、促進(jìn)、淺議調(diào)解、事實(shí)調(diào)查、微型審判、仲裁、使用巡查員等,ADR成功率為92%。

　　第二，對(duì)于合同履行階段的爭(zhēng)議，承包商首先應(yīng)盡可能與合同官協(xié)商解決爭(zhēng)議，同時(shí)美國(guó)大力鼓勵(lì)采取ADR，無(wú)論合同官或承包商，若拒絕對(duì)方提出的采用ADR的請(qǐng)求，應(yīng)書(shū)面向?qū)Ψ秸f(shuō)明原因。對(duì)于承包商提交的正式索賠要求，合同官一般應(yīng)在60日內(nèi)做出決定。對(duì)合同官?zèng)Q定不滿(mǎn)，可在90日內(nèi)向合同上訴委員會(huì)提起上訴，或在12個(gè)月內(nèi)直接向聯(lián)邦索賠法院提起上訴。

　　（三）可持續(xù)采購(gòu)方面

　　發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視綠色采購(gòu)，其可供借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)可歸納為：第一，制定完備的綠色采購(gòu)法律體系。美國(guó)具有豐富的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并頒布了眾多涉及綠色采購(gòu)的總統(tǒng)行政命令；《聯(lián)邦采購(gòu)條例》第23章則是匯總了可持續(xù)采購(gòu)各方面規(guī)定和要求，覆蓋節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品和服務(wù)、使用可回收材料的產(chǎn)品、生物基產(chǎn)品、環(huán)境友好型產(chǎn)品和服務(wù)（主要是環(huán)境可持續(xù)型電子產(chǎn)品）、含有或使用臭氧層消耗物質(zhì)的產(chǎn)品、含有或使用氫氟碳化物（溫室氣體）的產(chǎn)品等。日本政府也于2000年制定了《綠色采購(gòu)法》。第二，出臺(tái)廣泛的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系。綠色標(biāo)準(zhǔn)體系是科學(xué)有效開(kāi)展綠色采購(gòu)的重要支撐。美國(guó)多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)分類(lèi)制訂綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)品目錄，例如，環(huán)保署實(shí)施的能源之星（ENERGYSTAR）計(jì)劃和能源部實(shí)施的聯(lián)邦能源管理（FEMP）計(jì)劃中各自包含節(jié)能產(chǎn)品目錄；環(huán)保署綜合采購(gòu)指南（CPG）計(jì)劃中包含使用可回收材料的產(chǎn)品目錄；環(huán)保署環(huán)境友好型采購(gòu)（EPP）12&計(jì)劃中包含電子產(chǎn)品環(huán)境評(píng)估工具（EPEAT）注冊(cè)電子產(chǎn)品目錄；環(huán)保署重大新替代政策（SNAP）計(jì)劃中包含臭氧層消耗物質(zhì)替代目錄；農(nóng)業(yè)部生物友好型（BioPreferred）計(jì)劃中包含生物基產(chǎn)品目錄。第三，建立健全綠色采購(gòu)組織管理體系及信息平臺(tái)。美國(guó)預(yù)算管理辦公室（OMB）和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行辦公室（OFEE）對(duì)綠色采購(gòu)進(jìn)行政策指導(dǎo)，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立環(huán)境管理系統(tǒng)，制定綠色采購(gòu)計(jì)劃并每年進(jìn)行匯報(bào)（唐東會(huì)，2007；趙勇，2016）。美國(guó)環(huán)保署建立了綠色產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫(kù)；聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）在政府采購(gòu)系統(tǒng)中整合發(fā)布數(shù)千種綠色產(chǎn)品信息。日本1996年成立了綠色采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)組織（GPN），并于2005年成立了國(guó)際綠色采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)組織（IGPN）。歐洲、韓國(guó)等也紛紛仿效日本成立了各自的綠色采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)組織。GPN采用會(huì)員制，成員包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體；GPN針對(duì)不同產(chǎn)品制定了一系列綠色采購(gòu)綱要，發(fā)布產(chǎn)品環(huán)境信息手冊(cè)及綠色采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，搭建綠色產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫(kù)（程永明，2013）。第四，采用多樣化的綠色采購(gòu)方式。對(duì)于強(qiáng)制性綠色采購(gòu)，美國(guó)合同官在對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制產(chǎn)品目錄內(nèi)開(kāi)展采購(gòu)，使綠色采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)變得相對(duì)簡(jiǎn)單直接。對(duì)于鼓勵(lì)性綠色采購(gòu)，美國(guó)合同官綜合運(yùn)用最低價(jià)格法、最優(yōu)價(jià)值法、全生命周期成本法、價(jià)格優(yōu)惠等多種方式實(shí)現(xiàn)綠色采購(gòu)。使用最低價(jià)格法時(shí)，合同官通常是基于市場(chǎng)調(diào)研或參考環(huán)保署等推薦的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，把環(huán)境要求寫(xiě)入采購(gòu)說(shuō)明書(shū)，在滿(mǎn)足要求的報(bào)價(jià)中選擇價(jià)格最低者。最優(yōu)價(jià)值法綜合考慮環(huán)境、價(jià)格、性能等因素進(jìn)行綜合評(píng)標(biāo)，“環(huán)境+價(jià)格+性能=環(huán)保采購(gòu)”是美國(guó)環(huán)保署制定的重要綠色采購(gòu)指導(dǎo)原則。全生命周期成本法綜合考慮采購(gòu)標(biāo)的購(gòu)買(mǎi)、使用、維護(hù)、處置等各階段的總成本，是一種科學(xué)有效的綠色采購(gòu)評(píng)標(biāo)方法。價(jià)格優(yōu)惠則被美國(guó)一些地方政府所采用，對(duì)綠色產(chǎn)品實(shí)行一定幅度的價(jià)格優(yōu)惠。此外，美國(guó)政府采購(gòu)法律還規(guī)定，在確定中標(biāo)人之前，合同官要對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行履約能力審核，因此合同官還可以因供應(yīng)商在環(huán)境因素上的表現(xiàn)而認(rèn)定其不具有履約能力（唐東會(huì)，2007；趙勇，2016）。第五，高度重視綠色采購(gòu)宣傳。美國(guó)十分重視綠色采購(gòu)培訓(xùn)的全方位開(kāi)展，各聯(lián)邦采購(gòu)機(jī)構(gòu)中的環(huán)境執(zhí)行部門(mén)每年為本機(jī)構(gòu)制定綠色采購(gòu)培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)。聯(lián)邦采購(gòu)政策辦公室（OFPP，OMB下設(shè)）和OFEE對(duì)各機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估；美國(guó)還通過(guò)經(jīng)常舉辦研討會(huì)、發(fā)行綠色采購(gòu)刊物、在大學(xué)開(kāi)設(shè)綠色采購(gòu)專(zhuān)業(yè)課程等多種方式推廣綠色采購(gòu)（唐東會(huì)，2007）。日本GPN采用一系列方式促進(jìn)綠色采購(gòu)的普及，包括組織研討會(huì)、展覽會(huì)、開(kāi)展培訓(xùn)、綠色采購(gòu)評(píng)獎(jiǎng)、匯總綠色采購(gòu)優(yōu)秀案例以及制作宣傳手冊(cè)等（程永明，2013）。

　　（四）電子化采購(gòu)方面

　　韓國(guó)、美國(guó)等電子化采購(gòu)先進(jìn)國(guó)家具有一些普適性經(jīng)驗(yàn)。第一，注重電子化采購(gòu)頂層設(shè)計(jì)。1997年韓國(guó)設(shè)立中央信息化戰(zhàn)略辦公室和信息化促進(jìn)委員會(huì)作為政府信息化改革工作的最高決策和實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)電子化是其中的重要組成部分；同時(shí)，韓國(guó)多個(gè)政府部門(mén)在信息化促進(jìn)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定工作，以配合政府采購(gòu)電子化的整體推進(jìn)（王曉晨，2022）。第二，出臺(tái)或完善配套法規(guī)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的電子化采購(gòu)體系。美國(guó)具有完善的政府采購(gòu)法律體系，并頒布了多項(xiàng)關(guān)于電子商務(wù)、電子政務(wù)、信息安全的法律法規(guī)及行政命令，為政府采購(gòu)電子化奠定了基礎(chǔ)。韓國(guó)不僅在政府信息化、電子交易、電子簽名等方面具有完善的法律法規(guī)，還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《電子化采購(gòu)應(yīng)用和促進(jìn)法》（Electronic Procurement Utilization and Promotion Act）。第三，充分利用先進(jìn)信息技術(shù)。例如，美國(guó)在電子采購(gòu)系統(tǒng)中采用的持續(xù)采辦與壽命周期保障系統(tǒng)（CALS）、認(rèn)知決策工具和EDI系統(tǒng)、基于仿真的政府采購(gòu)模式（SBA）等（季自力和王文華，2017）。在韓國(guó)電子采購(gòu)系統(tǒng)（KONEPS）的建設(shè)完善過(guò)程中，系統(tǒng)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)改革發(fā)揮了重要作用，包括電子目錄標(biāo)準(zhǔn)化，采用了聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品與服務(wù)分類(lèi)代碼；電子文件標(biāo)準(zhǔn)化，使文件開(kāi)發(fā)以可擴(kuò)展標(biāo)記語(yǔ)言（XML）為基礎(chǔ)，信息傳遞采用微軟簡(jiǎn)單對(duì)象訪(fǎng)問(wèn)協(xié)議（SOAP）和信息服務(wù)規(guī)范（MSS）；安全保證標(biāo)準(zhǔn)化，采用公鑰基礎(chǔ)設(shè)施（PKI），以數(shù)字簽名和入侵檢測(cè)系統(tǒng)（IDS）作為安全標(biāo)準(zhǔn)（王曉晨，2022）。

　　四、對(duì)提升我國(guó)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的啟示

　　第一，進(jìn)一步優(yōu)化效率指標(biāo)。提高資格預(yù)審效率，提升響應(yīng)速度；適當(dāng)延長(zhǎng)等標(biāo)期。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，政府采購(gòu)等標(biāo)期一般不得少于20日,而GPA規(guī)定一般不得少于40日,因此，我們需要調(diào)整等標(biāo)期，使之與GPA的要求保持一致。

　　第二，繼續(xù)完善救濟(jì)制度。一是進(jìn)一步提高投訴處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。GPA明確要求成員方設(shè)立或指定至少一家獨(dú)立于采購(gòu)實(shí)體的行政或司法機(jī)構(gòu)，以處理供應(yīng)商提出的投訴。二是探索多機(jī)構(gòu)任選的救濟(jì)模式，取消將質(zhì)疑作為投訴的必要前置程序，提高投訴人救濟(jì)渠道選擇的靈活性。三是探索引入自動(dòng)暫停機(jī)制。GPA雖未強(qiáng)制要求采用自動(dòng)暫停機(jī)制，但出于保護(hù)供應(yīng)商參與機(jī)會(huì)的目的，自動(dòng)暫停無(wú)疑是一種行之有效的舉措，當(dāng)然同時(shí)也要考慮對(duì)公共利益可能造成的影響。聯(lián)合國(guó)公共采購(gòu)示范法也提到，投訴處理機(jī)構(gòu)可決定是否暫停采購(gòu)活動(dòng)并告知各方。若選擇不暫停，則應(yīng)說(shuō)明理由。四是在保持高效率的前提下，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)充信息披露方面的法律要求。五是完善調(diào)解、仲裁等替代性爭(zhēng)議解決制度。

　　第三，大力推行綠色采購(gòu)。一是需盡快完善綠色采購(gòu)法律法規(guī)，提高綠色采購(gòu)法規(guī)的法律位階，擴(kuò)大法律規(guī)制范疇，充實(shí)操作細(xì)則，比如出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的、針對(duì)性強(qiáng)的綠色采購(gòu)上位法（如《綠色采購(gòu)法》），對(duì)綠色采購(gòu)基本原則、范圍、主體、組織體系、實(shí)施方式、評(píng)價(jià)監(jiān)督等加以規(guī)定和細(xì)化；二是在必要時(shí)通過(guò)經(jīng)常組織研討會(huì)、開(kāi)展培訓(xùn)、發(fā)行出版物等方式，自上而下、多措并舉地全面提高綠色采購(gòu)意識(shí)。

　　第四，整體推進(jìn)電子化采購(gòu)。一是推動(dòng)全國(guó)電子化采購(gòu)平臺(tái)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，應(yīng)著重強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法律法規(guī)，在法律及釋義中對(duì)電子化采購(gòu)中的難點(diǎn)和爭(zhēng)議點(diǎn)加以明確和詳細(xì)說(shuō)明。二是健全全國(guó)電子化采購(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全，推動(dòng)數(shù)據(jù)銜接共享。

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