大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代網(wǎng)絡信息技術，正以前所未有的速度、廣度和深度，對整個人類社會的組織形式、運作邏輯、價值觀念等產(chǎn)生系統(tǒng)化沖擊。在這樣的時代背景下，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)在全球范圍內(nèi)成為不可阻擋的歷史潮流。我國政府高度重視數(shù)字政府建設，并試圖通過政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府的概念內(nèi)涵

　　從各地的數(shù)字政府建設實踐看，中國儼然成為一個政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的巨型實驗場。愛山東、粵省心、渝快辦、馬上辦、掌上辦、指尖辦、秒批秒辦、一網(wǎng)通辦、接訴即辦等數(shù)字政府創(chuàng)新應用層出不窮、花樣繁多，中國從一個數(shù)字政府建設的落后者、追趕者和模仿者，迅速躍升為數(shù)字政府建設的引領者、創(chuàng)新者和驅(qū)動者。2022年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告顯示中國數(shù)字政府建設已經(jīng)在全球范圍內(nèi)處于“非常高”的水平，尤其是在線公共服務等指標名列全球第九。

　　數(shù)字政府是一個隨著信息技術發(fā)展而不斷豐富、拓展和延伸的概念。20世紀80年代，計算機和數(shù)據(jù)庫剛剛出現(xiàn)的時候，數(shù)字政府指的是“辦公自動化”。隨后的“三金工程”，以及“一站兩網(wǎng)四庫十二金”工程的建設，又使“電子政務”的概念深入人心。根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會發(fā)展部門的定義：“電子政務是指政府或公共部門借助網(wǎng)絡信息技術向公眾或企業(yè)提供信息或服務的過程”。這其實是站在工具論的視角上，按照新公共管理運動的效率、效益、效能觀念，對數(shù)字政府概念進行的理論建構(gòu)。

　　而到了2010年前后，移動互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的出現(xiàn)，“移動政務”“社交政府”“指尖政府”“維基政府”“自助政府”“簡潔政府”“平臺政府”等概念紛紛又被提出。尤其是隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，又使“敏捷政府”“智慧政府”“智能政府”“算法政府”等意涵融入數(shù)字政府的概念內(nèi)核之中。

　　然而，現(xiàn)有對數(shù)字政府概念的理解依然是“碎片化”“微觀化”“技術化”的，它并未在國家治理現(xiàn)代化層面，對數(shù)字政府的理論意涵進行很好的闡釋。筆者認為，我們要從政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，對數(shù)字政府的概念進行更具“整體性”“宏觀性”和“結(jié)構(gòu)性”的理論建構(gòu)。從這個角度來看，伴隨政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型而來的，其實是國家與社會關系、政府與公眾關系、黨和群眾關系的深度重塑或優(yōu)化。

　　具體而言，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型會通過“技術賦能”和“技術賦權”兩條路徑，在國家與社會、政府與公眾、黨和群眾之間，建構(gòu)起新型的民情民意表達機制、社會風險感知機制、智能化決策輔助機制和精準化民意回應機制，從而建構(gòu)起全新的基于大數(shù)據(jù)的智能化社會治理結(jié)構(gòu)。而這種社會治理結(jié)構(gòu)是與農(nóng)業(yè)社會的“單向控制”和工業(yè)社會的“分權制衡”迥然不同的，它是一種基于數(shù)字協(xié)商的全新的社會治理模式。

　　所謂“技術賦能”，是指技術向政府進行賦能，包括數(shù)字技術提升政府的信息汲取能力、監(jiān)督考核能力、市場監(jiān)管能力、精準決策能力、民意回應能力等。而所謂“技術賦權”，是指技術向社會的賦權，它通過集體行動邏輯的改變、網(wǎng)絡輿情的監(jiān)督等對政府公權力的運行形成有效制約?？梢哉f，在國家與社會的框架下，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過“技術賦能”和“技術賦權”的雙向互動，為數(shù)字政府的概念賦予了四方面的理論意涵——

　　一是新型的民情民意表達機制。時下數(shù)字政府的快速發(fā)展已經(jīng)在相當程度上發(fā)揮出民情民意表達的重要功能，并且這是一種跨地域、跨層級、跨領域的直接民意表達，也就成為傳統(tǒng)民意表達渠道的重要補充。二是新型的社會風險感知機制。大規(guī)?；诿褚鈹?shù)據(jù)匯聚，就可以從整體上分析、診斷、預測不同顆粒、不同領域、不同層面的社會風險，從而精準把控社會治理中的關鍵風險點、矛盾集中點和問題爆發(fā)點。三是智能化決策輔助機制。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變傳統(tǒng)基于社會調(diào)研或案例分析的政府決策方法，借助民意大數(shù)據(jù)的深度挖掘和精準預測，大大提升政府決策科學化和民主化水平的同時，也使傳統(tǒng)事后應急式社會治理，向事中實時動態(tài)的社會治理和實現(xiàn)預防式社會治理轉(zhuǎn)變。四是精準化民意回應機制。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型恰會大大提升民意回應機構(gòu)的回應質(zhì)量，從傳統(tǒng)的以政府為中心的“粗放式”“被動式”“標準化”的民意回應變成“精準式”“主動式”“個性化”的民意回應。

　　中國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的深層問題

　　任何事情都有兩面性，中國數(shù)字政府如火如荼的建設過程中，也逐漸浮現(xiàn)出一些深層次的矛盾和問題。

　　第一，數(shù)據(jù)整合整體性要求與科層條塊碎片化之間的矛盾?？茖訔l塊部門間由于利益、制度、觀念、編制、標準等原因，往往難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的打通、共享和整合，這相當程度上阻礙了數(shù)字政府功能的實現(xiàn)。例如，我們在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府機關本可以一套系統(tǒng)垂直到底的軟件系統(tǒng)，在科層縱向間就會形成多次重復性數(shù)據(jù)錄入。與此同時，從橫向看，公安、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、網(wǎng)格、黨建等部門間的數(shù)據(jù)也難以打通。于是，碎片化的科層條塊部門延伸到基層，就會形成多套重復性的軟件系統(tǒng)和多次重復性數(shù)據(jù)錄入，不但沒有給基層減壓，反而大大加重了基層負擔。

　　第二，剛性技術載體與柔性體制機制深度融合之間的矛盾。從我們的一線調(diào)研看，數(shù)字政府的技術載體與國家治理的體制機制經(jīng)常出現(xiàn)“兩張皮”的情況，導致數(shù)字技術和科層業(yè)務間相互脫離、相互沖突、相互羈絆等問題，嚴重制約數(shù)字政府治理效能的發(fā)揮。比如，不少數(shù)字政府建設案例均是在未進行底層權責清單梳理和業(yè)務流程理順的情況下，甚至在組織權力和政策法規(guī)相互打架的情況下，貿(mào)然引入軟件公司兜售的軟件產(chǎn)品，剛性的技術載體并不能很好地嵌入柔性的體制機制內(nèi)部，于是出現(xiàn)部門間借助軟件系統(tǒng)進行推諉扯皮、規(guī)避責任、弄虛作假、形式主義等新問題。換句話說，柔性體制機制是第一位的，剛性技術載體是第二位的，前者決定了數(shù)字政府建設的效能，后者僅僅是前者的“潤滑劑”，前者本就存在問題的情況下，貿(mào)然引入后者，只能使問題更嚴重。

　　第三，數(shù)字政府建設政府供給與公眾需求之間的矛盾。數(shù)字政府建設往往是以政府供給為中心的，而不是以公眾需求為中心，少數(shù)官員試圖借助數(shù)字政府創(chuàng)新的形式，創(chuàng)造出、博取到或塑造出其個人職業(yè)晉升的政績籌碼，而不是站在公眾需求的視角，或者公共利益最大化的視角，系統(tǒng)提升公眾接觸或使用數(shù)字政府應用過程的便利性、易用性、滿意度或信任度等問題。許多耗資巨大的數(shù)字政府工程變成了面子工程、形象工程、政績工程，包括“僵尸網(wǎng)站”“僵尸微博”“僵尸App”“僵尸熱線”等。同時，被官員個人政績最大化目標捕獲的同時，還可能被軟件公司的利潤最大化目標捕獲，某些軟件公司，借助技術、資本等壁壘優(yōu)勢，大量提供實用價值不足、多次重復建設、使用效率低下的軟件產(chǎn)品，也會使數(shù)字政府建設更多偏向官員政績，而偏離公眾需求。

　　第四，軟硬件技術過載與數(shù)據(jù)紅利釋放不足之間的矛盾。時至今日，中國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)從軟硬件建設為主的第一階段，整體躍入以數(shù)據(jù)紅利釋放為主的第二階段。然而，現(xiàn)實情況卻是，各地數(shù)字政府建設依然是重在軟硬件建設，而不是數(shù)據(jù)紅利的釋放，其原因，一方面是轉(zhuǎn)型的難度。由于技術壁壘、人員認知、市場不足等因素的限制，各地往往很難實現(xiàn)釋放數(shù)據(jù)紅利賦能國家治理的要求；另一方面是激勵的偏向。在官員政績導向、軟件公司利潤導向等的刺激下，許多地方政府更樂意建設新的數(shù)字政府軟硬件工程，而不是去激活和用好數(shù)據(jù)。

　　中國數(shù)字政府建設的未來發(fā)展之路

　　針對上述問題，中國數(shù)字政府建設需要深度反思自己的發(fā)展路徑，瞄準自己的發(fā)展定位，根據(jù)我國數(shù)字政府發(fā)展的特殊歷史階段，探索出適合我國國情和各地政府實際的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路。

　　第一，要堅持中國共產(chǎn)黨的領導。在面臨科層條塊碎片化、體制機制難融合、官員激勵偏向、數(shù)據(jù)紅利釋放不足等深層次矛盾問題的時候，需要發(fā)揮我黨的領導作用，通過“自上而下”的宏觀頂層設計和政治戰(zhàn)略規(guī)劃，充分調(diào)動條塊間、部門間、層級間的積極主動性，通過“一把手負責制”“臨時領導小組”“政治動員教育”“績效考核驗收”等形式，集中力量破解數(shù)字政府建設過程中的深層問題。

　　第二，要制定明確戰(zhàn)略規(guī)劃。數(shù)字政府建設是一項系統(tǒng)而專業(yè)的工程，首先，這就需要制定長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，做好宏觀頂層設計，明確發(fā)展目標。其次，需要更加明晰當下中國數(shù)字政府發(fā)展的戰(zhàn)略定位?？傮w上看，我國數(shù)字政府建設已經(jīng)從軟硬件建設時期，過渡到釋放數(shù)據(jù)紅利賦能國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵時期，這就需要從國家政策層面予以更多扶持，尤其是通過明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權、健全數(shù)據(jù)要素市場、探索數(shù)據(jù)授權運營等形式，推動數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字政府的相互助力和互動協(xié)調(diào)發(fā)展，建構(gòu)起以人民為中心的智能化社會治理結(jié)構(gòu)。

　　第三，要深入推進數(shù)字政府法治建設。一方面，柔性體制機制是剛性技術載體介入的依據(jù)，在體制機制層面的改革或制度創(chuàng)新恰恰是引入軟件系統(tǒng)的依據(jù)，只不過是用“軟件即代碼”的形式，將新產(chǎn)生的制度用軟件系統(tǒng)予以鞏固；另一方面，軟件系統(tǒng)中累積的數(shù)據(jù)，恰恰成為暴露社會治理問題，尤其是體制機制漏洞的風向標或指南針，要通過及時立法的形式，破解大數(shù)據(jù)分析中暴露出的歷史性、累積性、積壓性治理難題，通過彌補制度漏洞的形式，深度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　【作者系山東大學法學院（威海）研究員，清華大學數(shù)據(jù)治理研究中心兼職研究員】

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