大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，正以前所未有的速度、廣度和深度，對(duì)整個(gè)人類社會(huì)的組織形式、運(yùn)作邏輯、價(jià)值觀念等產(chǎn)生系統(tǒng)化沖擊。在這樣的時(shí)代背景下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)在全球范圍內(nèi)成為不可阻擋的歷史潮流。我國(guó)政府高度重視數(shù)字政府建設(shè)，并試圖通過政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府的概念內(nèi)涵

　　從各地的數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐看，中國(guó)儼然成為一個(gè)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的巨型實(shí)驗(yàn)場(chǎng)。愛山東、粵省心、渝快辦、馬上辦、掌上辦、指尖辦、秒批秒辦、一網(wǎng)通辦、接訴即辦等數(shù)字政府創(chuàng)新應(yīng)用層出不窮、花樣繁多，中國(guó)從一個(gè)數(shù)字政府建設(shè)的落后者、追趕者和模仿者，迅速躍升為數(shù)字政府建設(shè)的引領(lǐng)者、創(chuàng)新者和驅(qū)動(dòng)者。2022年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告顯示中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)處于“非常高”的水平，尤其是在線公共服務(wù)等指標(biāo)名列全球第九。

　　數(shù)字政府是一個(gè)隨著信息技術(shù)發(fā)展而不斷豐富、拓展和延伸的概念。20世紀(jì)80年代，計(jì)算機(jī)和數(shù)據(jù)庫(kù)剛剛出現(xiàn)的時(shí)候，數(shù)字政府指的是“辦公自動(dòng)化”。隨后的“三金工程”，以及“一站兩網(wǎng)四庫(kù)十二金”工程的建設(shè)，又使“電子政務(wù)”的概念深入人心。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展部門的定義：“電子政務(wù)是指政府或公共部門借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)向公眾或企業(yè)提供信息或服務(wù)的過程”。這其實(shí)是站在工具論的視角上，按照新公共管理運(yùn)動(dòng)的效率、效益、效能觀念，對(duì)數(shù)字政府概念進(jìn)行的理論建構(gòu)。

　　而到了2010年前后，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的出現(xiàn)，“移動(dòng)政務(wù)”“社交政府”“指尖政府”“維基政府”“自助政府”“簡(jiǎn)潔政府”“平臺(tái)政府”等概念紛紛又被提出。尤其是隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，又使“敏捷政府”“智慧政府”“智能政府”“算法政府”等意涵融入數(shù)字政府的概念內(nèi)核之中。

　　然而，現(xiàn)有對(duì)數(shù)字政府概念的理解依然是“碎片化”“微觀化”“技術(shù)化”的，它并未在國(guó)家治理現(xiàn)代化層面，對(duì)數(shù)字政府的理論意涵進(jìn)行很好的闡釋。筆者認(rèn)為，我們要從政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型賦能國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，對(duì)數(shù)字政府的概念進(jìn)行更具“整體性”“宏觀性”和“結(jié)構(gòu)性”的理論建構(gòu)。從這個(gè)角度來看，伴隨政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型而來的，其實(shí)是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與公眾關(guān)系、黨和群眾關(guān)系的深度重塑或優(yōu)化。

　　具體而言，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型會(huì)通過“技術(shù)賦能”和“技術(shù)賦權(quán)”兩條路徑，在國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾、黨和群眾之間，建構(gòu)起新型的民情民意表達(dá)機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)感知機(jī)制、智能化決策輔助機(jī)制和精準(zhǔn)化民意回應(yīng)機(jī)制，從而建構(gòu)起全新的基于大數(shù)據(jù)的智能化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。而這種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是與農(nóng)業(yè)社會(huì)的“單向控制”和工業(yè)社會(huì)的“分權(quán)制衡”迥然不同的，它是一種基于數(shù)字協(xié)商的全新的社會(huì)治理模式。

　　所謂“技術(shù)賦能”，是指技術(shù)向政府進(jìn)行賦能，包括數(shù)字技術(shù)提升政府的信息汲取能力、監(jiān)督考核能力、市場(chǎng)監(jiān)管能力、精準(zhǔn)決策能力、民意回應(yīng)能力等。而所謂“技術(shù)賦權(quán)”，是指技術(shù)向社會(huì)的賦權(quán)，它通過集體行動(dòng)邏輯的改變、網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)督等對(duì)政府公權(quán)力的運(yùn)行形成有效制約?？梢哉f，在國(guó)家與社會(huì)的框架下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型通過“技術(shù)賦能”和“技術(shù)賦權(quán)”的雙向互動(dòng)，為數(shù)字政府的概念賦予了四方面的理論意涵——

　　一是新型的民情民意表達(dá)機(jī)制。時(shí)下數(shù)字政府的快速發(fā)展已經(jīng)在相當(dāng)程度上發(fā)揮出民情民意表達(dá)的重要功能，并且這是一種跨地域、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的直接民意表達(dá)，也就成為傳統(tǒng)民意表達(dá)渠道的重要補(bǔ)充。二是新型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)感知機(jī)制。大規(guī)模基于民意數(shù)據(jù)匯聚，就可以從整體上分析、診斷、預(yù)測(cè)不同顆粒、不同領(lǐng)域、不同層面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而精準(zhǔn)把控社會(huì)治理中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、矛盾集中點(diǎn)和問題爆發(fā)點(diǎn)。三是智能化決策輔助機(jī)制。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型改變傳統(tǒng)基于社會(huì)調(diào)研或案例分析的政府決策方法，借助民意大數(shù)據(jù)的深度挖掘和精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，大大提升政府決策科學(xué)化和民主化水平的同時(shí)，也使傳統(tǒng)事后應(yīng)急式社會(huì)治理，向事中實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的社會(huì)治理和實(shí)現(xiàn)預(yù)防式社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。四是精準(zhǔn)化民意回應(yīng)機(jī)制。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型恰會(huì)大大提升民意回應(yīng)機(jī)構(gòu)的回應(yīng)質(zhì)量，從傳統(tǒng)的以政府為中心的“粗放式”“被動(dòng)式”“標(biāo)準(zhǔn)化”的民意回應(yīng)變成“精準(zhǔn)式”“主動(dòng)式”“個(gè)性化”的民意回應(yīng)。

　　中國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的深層問題

　　任何事情都有兩面性，中國(guó)數(shù)字政府如火如荼的建設(shè)過程中，也逐漸浮現(xiàn)出一些深層次的矛盾和問題。

　　第一，數(shù)據(jù)整合整體性要求與科層條塊碎片化之間的矛盾。科層條塊部門間由于利益、制度、觀念、編制、標(biāo)準(zhǔn)等原因，往往難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的打通、共享和整合，這相當(dāng)程度上阻礙了數(shù)字政府功能的實(shí)現(xiàn)。例如，我們?cè)诨鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府機(jī)關(guān)本可以一套系統(tǒng)垂直到底的軟件系統(tǒng)，在科層縱向間就會(huì)形成多次重復(fù)性數(shù)據(jù)錄入。與此同時(shí)，從橫向看，公安、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、網(wǎng)格、黨建等部門間的數(shù)據(jù)也難以打通。于是，碎片化的科層條塊部門延伸到基層，就會(huì)形成多套重復(fù)性的軟件系統(tǒng)和多次重復(fù)性數(shù)據(jù)錄入，不但沒有給基層減壓，反而大大加重了基層負(fù)擔(dān)。

　　第二，剛性技術(shù)載體與柔性體制機(jī)制深度融合之間的矛盾。從我們的一線調(diào)研看，數(shù)字政府的技術(shù)載體與國(guó)家治理的體制機(jī)制經(jīng)常出現(xiàn)“兩張皮”的情況，導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)和科層業(yè)務(wù)間相互脫離、相互沖突、相互羈絆等問題，嚴(yán)重制約數(shù)字政府治理效能的發(fā)揮。比如，不少數(shù)字政府建設(shè)案例均是在未進(jìn)行底層權(quán)責(zé)清單梳理和業(yè)務(wù)流程理順的情況下，甚至在組織權(quán)力和政策法規(guī)相互打架的情況下，貿(mào)然引入軟件公司兜售的軟件產(chǎn)品，剛性的技術(shù)載體并不能很好地嵌入柔性的體制機(jī)制內(nèi)部，于是出現(xiàn)部門間借助軟件系統(tǒng)進(jìn)行推諉扯皮、規(guī)避責(zé)任、弄虛作假、形式主義等新問題。換句話說，柔性體制機(jī)制是第一位的，剛性技術(shù)載體是第二位的，前者決定了數(shù)字政府建設(shè)的效能，后者僅僅是前者的“潤(rùn)滑劑”，前者本就存在問題的情況下，貿(mào)然引入后者，只能使問題更嚴(yán)重。

　　第三，數(shù)字政府建設(shè)政府供給與公眾需求之間的矛盾。數(shù)字政府建設(shè)往往是以政府供給為中心的，而不是以公眾需求為中心，少數(shù)官員試圖借助數(shù)字政府創(chuàng)新的形式，創(chuàng)造出、博取到或塑造出其個(gè)人職業(yè)晉升的政績(jī)籌碼，而不是站在公眾需求的視角，或者公共利益最大化的視角，系統(tǒng)提升公眾接觸或使用數(shù)字政府應(yīng)用過程的便利性、易用性、滿意度或信任度等問題。許多耗資巨大的數(shù)字政府工程變成了面子工程、形象工程、政績(jī)工程，包括“僵尸網(wǎng)站”“僵尸微博”“僵尸App”“僵尸熱線”等。同時(shí)，被官員個(gè)人政績(jī)最大化目標(biāo)捕獲的同時(shí)，還可能被軟件公司的利潤(rùn)最大化目標(biāo)捕獲，某些軟件公司，借助技術(shù)、資本等壁壘優(yōu)勢(shì)，大量提供實(shí)用價(jià)值不足、多次重復(fù)建設(shè)、使用效率低下的軟件產(chǎn)品，也會(huì)使數(shù)字政府建設(shè)更多偏向官員政績(jī)，而偏離公眾需求。

　　第四，軟硬件技術(shù)過載與數(shù)據(jù)紅利釋放不足之間的矛盾。時(shí)至今日，中國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)從軟硬件建設(shè)為主的第一階段，整體躍入以數(shù)據(jù)紅利釋放為主的第二階段。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，各地?cái)?shù)字政府建設(shè)依然是重在軟硬件建設(shè)，而不是數(shù)據(jù)紅利的釋放，其原因，一方面是轉(zhuǎn)型的難度。由于技術(shù)壁壘、人員認(rèn)知、市場(chǎng)不足等因素的限制，各地往往很難實(shí)現(xiàn)釋放數(shù)據(jù)紅利賦能國(guó)家治理的要求；另一方面是激勵(lì)的偏向。在官員政績(jī)導(dǎo)向、軟件公司利潤(rùn)導(dǎo)向等的刺激下，許多地方政府更樂意建設(shè)新的數(shù)字政府軟硬件工程，而不是去激活和用好數(shù)據(jù)。

　　中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的未來發(fā)展之路

　　針對(duì)上述問題，中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)需要深度反思自己的發(fā)展路徑，瞄準(zhǔn)自己的發(fā)展定位，根據(jù)我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的特殊歷史階段，探索出適合我國(guó)國(guó)情和各地政府實(shí)際的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之路。

　　第一，要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在面臨科層條塊碎片化、體制機(jī)制難融合、官員激勵(lì)偏向、數(shù)據(jù)紅利釋放不足等深層次矛盾問題的時(shí)候，需要發(fā)揮我黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過“自上而下”的宏觀頂層設(shè)計(jì)和政治戰(zhàn)略規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)條塊間、部門間、層級(jí)間的積極主動(dòng)性，通過“一把手負(fù)責(zé)制”“臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組”“政治動(dòng)員教育”“績(jī)效考核驗(yàn)收”等形式，集中力量破解數(shù)字政府建設(shè)過程中的深層問題。

　　第二，要制定明確戰(zhàn)略規(guī)劃。數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而專業(yè)的工程，首先，這就需要制定長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，做好宏觀頂層設(shè)計(jì)，明確發(fā)展目標(biāo)。其次，需要更加明晰當(dāng)下中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的戰(zhàn)略定位?？傮w上看，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)從軟硬件建設(shè)時(shí)期，過渡到釋放數(shù)據(jù)紅利賦能國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，這就需要從國(guó)家政策層面予以更多扶持，尤其是通過明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、探索數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)等形式，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府的相互助力和互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建構(gòu)起以人民為中心的智能化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

　　第三，要深入推進(jìn)數(shù)字政府法治建設(shè)。一方面，柔性體制機(jī)制是剛性技術(shù)載體介入的依據(jù)，在體制機(jī)制層面的改革或制度創(chuàng)新恰恰是引入軟件系統(tǒng)的依據(jù)，只不過是用“軟件即代碼”的形式，將新產(chǎn)生的制度用軟件系統(tǒng)予以鞏固；另一方面，軟件系統(tǒng)中累積的數(shù)據(jù)，恰恰成為暴露社會(huì)治理問題，尤其是體制機(jī)制漏洞的風(fēng)向標(biāo)或指南針，要通過及時(shí)立法的形式，破解大數(shù)據(jù)分析中暴露出的歷史性、累積性、積壓性治理難題，通過彌補(bǔ)制度漏洞的形式，深度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　【作者系山東大學(xué)法學(xué)院（威海）研究員，清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心兼職研究員】

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