[摘要]大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)對(duì)國(guó)家環(huán)境治理產(chǎn)生重要影響。信息不對(duì)稱情況下，政府對(duì)企業(yè)履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任帶有事前監(jiān)管強(qiáng)、事中監(jiān)管弱和事后處罰輕的特點(diǎn)，易造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)累積并可能最終爆發(fā)環(huán)境污染事件。黨的十八大以來，我國(guó)通過大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和企業(yè)排污監(jiān)測(cè)，創(chuàng)新大數(shù)據(jù)使用規(guī)則，增強(qiáng)污染源過程監(jiān)測(cè)從而建立起常態(tài)化監(jiān)管制度。大數(shù)據(jù)提高環(huán)境治理效果的可持續(xù)性，優(yōu)化縱向政府間環(huán)境治理的職責(zé)分工，提升國(guó)家環(huán)境治理效能。我國(guó)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)和應(yīng)用研究，健全大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理的制度規(guī)則。

　　黨和國(guó)家歷來重視制度建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”做出系統(tǒng)部署。黨的二十大報(bào)告提出未來五年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開局起步的關(guān)鍵時(shí)期，要深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是2035年總體目標(biāo)之一。生態(tài)文明制度是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的重要制度保障。

　　政府是履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的關(guān)鍵主體。國(guó)內(nèi)外研究普遍發(fā)現(xiàn)，政府加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能有效促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行污染治理。生態(tài)文明制度體系的重要功能就是嚴(yán)格落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任。信息是管理的基礎(chǔ)。政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對(duì)稱是制約我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。當(dāng)前，新一代信息技術(shù)通過技術(shù)賦能治理創(chuàng)新，成為降低信息不對(duì)稱從而提升政府治理水平的驅(qū)動(dòng)力。近十年我國(guó)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新一代數(shù)字技術(shù)手段積極推動(dòng)地方環(huán)境監(jiān)測(cè)建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“重視運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”。那么，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府環(huán)境監(jiān)管模式如何演變，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)如何改進(jìn)傳統(tǒng)的政府環(huán)境治理模式？本文以“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”中的專項(xiàng)整治為例，嘗試分析生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)對(duì)于政府環(huán)境治理所產(chǎn)生的復(fù)雜影響。

　　一、大數(shù)據(jù)：提高生態(tài)環(huán)境治理能力的重要技術(shù)支撐

　　大數(shù)據(jù)，望文生義即數(shù)據(jù)多，而其定義尚未有定論。從最早的3V定義，即規(guī)模性(volume)、多樣性(variety)和高速性(velocity)，逐步加上了價(jià)值性(value)和真實(shí)性(veracity)。維基百科對(duì)大數(shù)據(jù)的定義簡(jiǎn)單明了，即大數(shù)據(jù)是指利用常用軟件工具捕獲、管理和處理數(shù)據(jù)所耗時(shí)間超過可容忍時(shí)間的數(shù)據(jù)集。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)按其來源可以分為衛(wèi)星監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和地面監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；按數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)類型分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，后者包括文本、表格、圖像等異構(gòu)數(shù)據(jù)；按照細(xì)分領(lǐng)域可以進(jìn)一步分為生態(tài)大數(shù)據(jù)和環(huán)境大數(shù)據(jù)。生態(tài)大數(shù)據(jù)涉及的內(nèi)容很寬廣，包括氣象以及農(nóng)田、森林、草原、荒漠、湖泊、地下水等各種生態(tài)系統(tǒng)，而環(huán)境大數(shù)據(jù)主要來自環(huán)保系統(tǒng)。目前，我國(guó)相對(duì)成熟的環(huán)境大數(shù)據(jù)主要分為兩類，第一類是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，如空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)報(bào)和地表水水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，這類數(shù)據(jù)主要來自地面監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)衛(wèi)星遙感網(wǎng)絡(luò)也在不斷發(fā)展進(jìn)步；第二類是污染物排放監(jiān)測(cè)，主要是企業(yè)污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(ContinuousEmissionMonitoringSystem,CEMS)，對(duì)重點(diǎn)排污單位排放的大氣或水污染物濃度進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。在上述結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之外，還有與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的能源、交通、健康、輿情等大數(shù)據(jù)，研究潛力較大。

　　常杪等認(rèn)為，環(huán)境大數(shù)據(jù)即把大數(shù)據(jù)的核心理念和關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用到環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)海量環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用等。根據(jù)劉銳等的觀點(diǎn)，狹義的環(huán)境大數(shù)據(jù)是指面向環(huán)境保護(hù)與管理決策的應(yīng)用服務(wù)需要，組織起來的一個(gè)超大、難以用現(xiàn)有常規(guī)數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)和工具處理的數(shù)據(jù)集。廣義的環(huán)境大數(shù)據(jù)指的是面向環(huán)境保護(hù)和管理決策的應(yīng)用服務(wù)需要，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境保護(hù)”信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。廣義涵義強(qiáng)調(diào)的是圍繞“數(shù)據(jù)集”而衍生的數(shù)據(jù)采集、匯聚和應(yīng)用等相關(guān)環(huán)節(jié)組成的體系?？傮w來看，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)指的是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)，既包括數(shù)據(jù)集也包括數(shù)據(jù)集的分析和應(yīng)用。

　　我國(guó)非常重視生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展，將大數(shù)據(jù)作為獲取真實(shí)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量信息從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要技術(shù)工具。2015年，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，“利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況開展全天候監(jiān)測(cè)，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系”。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，提出“數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”，要全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)。2016年，我國(guó)發(fā)布《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，該方案強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的應(yīng)用性。習(xí)近平總書記指出，“要推進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，開展生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)分析”，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧強(qiáng)調(diào)，“大數(shù)據(jù)、‘互聯(lián)網(wǎng)+’等信息技術(shù)已成為推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用和集成分析，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)決策提供有力支撐”。為了提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，避免“地方不當(dāng)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)”“排污單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假”等行為，2017年我國(guó)出臺(tái)的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，提出“建立重點(diǎn)排污單位自行監(jiān)測(cè)與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)原始數(shù)據(jù)全面直傳上報(bào)制度”，“加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測(cè)和質(zhì)量管理中的應(yīng)用”。

　　實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)能夠以分或秒為單位進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，其高頻次和真實(shí)性有利于突破政府、企業(yè)與社會(huì)之間的信息壁壘，為提高政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力從而提高國(guó)家環(huán)境治理能力和治理現(xiàn)代化水平提供了有力的技術(shù)支持。需要注意的是，與商業(yè)平臺(tái)產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)不同，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的功能不在于商業(yè)盈利，而在于其公共管理和公共服務(wù)特征，即提升政府的生態(tài)環(huán)境治理能力，體現(xiàn)在使生態(tài)環(huán)境決策更加科學(xué)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管更加精準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)更加便民。

　　二、信息不對(duì)稱情況下政府環(huán)境治理特點(diǎn)

　?。ㄒ唬┬畔⒉粚?duì)稱與政府環(huán)境監(jiān)管特點(diǎn)

　　在大數(shù)據(jù)出現(xiàn)之前，政府、企業(yè)和公眾對(duì)于環(huán)境質(zhì)量和企業(yè)排污存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在此情況下，政府環(huán)境監(jiān)管表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：第一，對(duì)企業(yè)環(huán)境管理以事前監(jiān)管為主，體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。我國(guó)從20世紀(jì)80年代就要求企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工和同時(shí)投產(chǎn)使用（簡(jiǎn)稱“三同時(shí)”）。2003年我國(guó)頒布環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，要求企業(yè)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。我國(guó)“三同時(shí)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率很高，如，20世紀(jì)90年代縣級(jí)及以上工業(yè)企業(yè)“三同時(shí)”執(zhí)行率已達(dá)95%以上。可以看到，“三同時(shí)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)都是事前監(jiān)管，政府假設(shè)企業(yè)能夠完全按照設(shè)計(jì)而履行污染防控的主體責(zé)任。

　　第二，對(duì)企業(yè)環(huán)保運(yùn)行過程的監(jiān)管能力較弱。“三同時(shí)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能保證企業(yè)在投產(chǎn)運(yùn)行之后按照事前設(shè)計(jì)進(jìn)行污染治理。如果企業(yè)并不運(yùn)行環(huán)保設(shè)施，違法排污，那么監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)取證方式，效率低且效果差。如，企業(yè)在夜間偷排，需要執(zhí)法人員加班蹲點(diǎn)取證；對(duì)于大氣污染物排放來說，由于污染物極易被空氣吹散，取證較難。因此，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管方式效能低下。

　　第三，對(duì)企業(yè)違法排污的事后懲罰較輕。排污收費(fèi)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期擔(dān)當(dāng)著懲罰違法排污行為的主要工具。然而，我國(guó)排污收費(fèi)水平較低，政府收取排污費(fèi)要考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力，往往是象征性的征收。對(duì)于企業(yè)來說，環(huán)保設(shè)施投資屬于沉沒成本，而污染治理如煙氣凈化、污水處理、廢棄物處置必然要投入一定的運(yùn)行成本。如果環(huán)保運(yùn)行成本高出排污費(fèi)，那么企業(yè)寧愿繳納一筆排污費(fèi)將排污行為合法化，而不是運(yùn)行環(huán)保設(shè)施以減少排污。

　　總體來看，這一時(shí)期，政府對(duì)企業(yè)污染防控的過程監(jiān)管能力不強(qiáng)，政府和企業(yè)之間存在環(huán)境信息不對(duì)稱。企業(yè)環(huán)境守法成本高而違法成本低，違法行為較普遍，政府環(huán)境治理效能不高。

　　（二）縱向政府間環(huán)境治理互動(dòng)關(guān)系

　　環(huán)境政策是國(guó)家為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和。國(guó)家制訂的公共政策需要落實(shí)到地方，通過政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局。地方政府的政策執(zhí)行在很大程度上是環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，地方政府對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，也就是說，地方政府是環(huán)境保護(hù)政策的具體執(zhí)行者。然而，由于地方政府環(huán)境治理能力較低，制約了環(huán)境政策的執(zhí)行效果。首先，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，已跟不上工業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)張，地方環(huán)境執(zhí)法任務(wù)較重。其次，我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法手段單一，識(shí)別企業(yè)違法排放行為存在較大難度。比如企業(yè)夜間偷排，日間污染治理設(shè)施則正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此執(zhí)法人員白天到現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，往往發(fā)現(xiàn)污染物排放正常，較難取證。最后，在污染企業(yè)“退城搬遷”大背景下，排污企業(yè)搬遷到城區(qū)以外，大部分工業(yè)集聚區(qū)更是分散在廣大縣域，增加了環(huán)境監(jiān)管的成本，環(huán)保機(jī)構(gòu)“鞭長(zhǎng)莫及”。2012年末和2013年初，我國(guó)爆發(fā)了大范圍持續(xù)性重污染天氣。環(huán)境統(tǒng)計(jì)可能存在低估污染物排放量的現(xiàn)象。這說明在違法排污普遍的情況下，由于地方環(huán)境質(zhì)量難以量化，家底不清造成環(huán)境治理不能有的放矢，治理效果不盡如人意。

　　中央環(huán)境治理主要體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)而非直接干預(yù)企業(yè)排污行為。然而，如果企業(yè)違法排污引發(fā)污染事故，引起公眾強(qiáng)烈不滿和社會(huì)廣泛關(guān)注，中央往往會(huì)自上而下直接介入實(shí)施執(zhí)法，派出督查組到地方開展專項(xiàng)執(zhí)法。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，工業(yè)發(fā)展迅速。但由此產(chǎn)生的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境污染事故進(jìn)入高發(fā)期，因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以兩位數(shù)速度遞增。自2003年起至2014年，針對(duì)企業(yè)違法排污屢禁不止的現(xiàn)象，原國(guó)家環(huán)保總局等多部委組織開展“整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)”，每年都針對(duì)某類環(huán)境污染問題進(jìn)行集中治理。專項(xiàng)行動(dòng)成為集中整治重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)突出環(huán)境問題的有效形式。然而，歷史上中央專項(xiàng)整治雖雷厲風(fēng)行，但有時(shí)效果往往難以持續(xù)。20世紀(jì)90年代淮河多次出現(xiàn)水污染事故。1996年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”計(jì)劃》，要求確保1997年全流域工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放，2000年實(shí)現(xiàn)淮河水體變清。然而，淮河流域水質(zhì)在世紀(jì)之末實(shí)現(xiàn)“零點(diǎn)達(dá)標(biāo)”后不久，企業(yè)偷排現(xiàn)象故態(tài)復(fù)萌，淮河水質(zhì)很快再次惡化。2004年，淮河爆發(fā)有史以來最大的長(zhǎng)達(dá)133千米的污染團(tuán)，再一次震驚全國(guó)，引發(fā)對(duì)中央治污效果的討論。實(shí)際上，長(zhǎng)達(dá)十多年的“整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)”雖然短期內(nèi)取得了明顯效果，但對(duì)于實(shí)質(zhì)性解決問題貢獻(xiàn)依然有限。在治理技術(shù)和資源短缺的約束下，中央環(huán)保執(zhí)法難以建立起常態(tài)化和制度化的治理機(jī)制。

　　總之，在信息不對(duì)稱情況下，政府環(huán)境治理帶有事前監(jiān)管強(qiáng)、事中監(jiān)管弱而事后處罰輕的特點(diǎn)，即倚重于一次性的事前審批，而持續(xù)性的過程控制能力較弱。在此條件下，企業(yè)違法排污行為屢禁不止，地方環(huán)境質(zhì)量狀況底數(shù)不清，政府難以建立起常態(tài)化和制度化的環(huán)境治理體制機(jī)制。因此，加強(qiáng)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)手段并健全大數(shù)據(jù)使用規(guī)則迫在眉睫。

　　三、大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理案例——垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治

　　企業(yè)排污是我國(guó)環(huán)境污染的主要來源，因此企業(yè)污染物排放實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)企業(yè)違法排污具有重要的監(jiān)督作用。事實(shí)上，2008年我國(guó)水污染防治法做出明確規(guī)定：重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。也就是說，我國(guó)在“十一五”期間就已積累起可觀的環(huán)境大數(shù)據(jù)。2017年我國(guó)發(fā)布的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》提出：“自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)”。然而，由于電子數(shù)據(jù)所存在的精準(zhǔn)度不高等技術(shù)問題，以及電子數(shù)據(jù)在合法合規(guī)性、有效性認(rèn)定等方面的爭(zhēng)議，實(shí)際可操作性不高，大數(shù)據(jù)一般不作為環(huán)境執(zhí)法依據(jù)，因此預(yù)想的大數(shù)據(jù)監(jiān)督作用基本沒有發(fā)揮出來。這種情況在黨的十九大之后出現(xiàn)了改變。2018—2020年，我國(guó)開展“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治（簡(jiǎn)稱專項(xiàng)整治）中首次運(yùn)用環(huán)境大數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，成為我國(guó)首個(gè)成功運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的案例。

　　垃圾處理是一個(gè)存在剛性需求而問題又比較集中的民生行業(yè)。近20年來，我國(guó)生活垃圾數(shù)量穩(wěn)步快速增長(zhǎng)，“垃圾圍城”成為“十五”以來民生領(lǐng)域的突出問題，垃圾焚燒發(fā)電因?yàn)槟軌虼蠓鶞p容而成為破解“垃圾圍城”的主要手段。然而，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目易產(chǎn)生“鄰避”效應(yīng)。2006—2017年中國(guó)各地反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目選址的社會(huì)沖突事件頻繁發(fā)生，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)暴力抗議。2014年，國(guó)家頒布了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)（GB18485-2014）》（簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），污染物排放標(biāo)準(zhǔn)比舊標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，其中，二噁英類污染物排放限值下降90%，達(dá)到歐盟水平。然而，《標(biāo)準(zhǔn)》頒布后的一段時(shí)間，地方政府的落實(shí)情況不理想，焚燒廠污染物超標(biāo)排放情況仍然存在，“鄰避”效應(yīng)并沒有得到緩解，圍繞焚燒項(xiàng)目選址的社會(huì)沖突不減。習(xí)近平總書記非常重視垃圾焚燒的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，2018年5月，他在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，要“嚴(yán)密防控垃圾焚燒、對(duì)二甲苯（PX）等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)‘鄰避’問題防范化解，破解涉環(huán)保項(xiàng)目‘鄰避’問題”。2018年6月，垃圾焚燒行業(yè)達(dá)標(biāo)排放專項(xiàng)整治被列為“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的四個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)之一，上升成為國(guó)家層面環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)。

　　為了破解“鄰避”效應(yīng)，必須保證垃圾焚燒產(chǎn)生的污染物排放完全合規(guī)。在專項(xiàng)整治中，大數(shù)據(jù)及其使用規(guī)則的創(chuàng)新對(duì)于實(shí)現(xiàn)企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。2018年6月以來，專項(xiàng)整治行動(dòng)采取了多項(xiàng)執(zhí)法措施，可以總結(jié)為以下四項(xiàng)。第一，持續(xù)推動(dòng)實(shí)施污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)。專項(xiàng)整治行動(dòng)要求企業(yè)須按照《標(biāo)準(zhǔn)》要求，完成“裝、樹、聯(lián)”，即安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備、在廠區(qū)門口豎立電子顯示屏公布數(shù)據(jù)、與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)。第二，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以用作環(huán)境執(zhí)法依據(jù)。為了使自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于執(zhí)法證據(jù)具備可操作性，2019年3月，生態(tài)環(huán)境部向全社會(huì)征求自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于環(huán)境管理的意見稿，在與企業(yè)和社會(huì)公眾溝通后，2019年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》，為自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政處罰提供了依據(jù)。第三，建立企業(yè)環(huán)境信息社會(huì)公開平臺(tái)。生態(tài)環(huán)境部建設(shè)了“生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開平臺(tái)”，焚燒廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)信息向全社會(huì)公開，這為社會(huì)公眾參與環(huán)境治理提供了信息平臺(tái)。第四，通過實(shí)施多部門處罰措施提高企業(yè)的環(huán)境違法成本。垃圾焚燒廠因污染物排放超標(biāo)等違法行為被依法處罰的，將暫停撥付可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金和取消增值稅優(yōu)惠，等等。專項(xiàng)整治取得了良好的環(huán)境治理效果。2020年底，垃圾焚燒爐污染物排放和爐溫工況均達(dá)到了《標(biāo)準(zhǔn)》的要求，社會(huì)投訴量大幅減少。2021年以來，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在規(guī)模擴(kuò)大的情況下，公眾投訴量持續(xù)下降。

　　垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境治理先后經(jīng)歷了地方政府監(jiān)管、行業(yè)整治和國(guó)家整治監(jiān)管等不同階段。在地方政府和行業(yè)整治效果不理想的情況下，國(guó)家整合“條”“塊”力量，創(chuàng)新污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)使用規(guī)則，憑借環(huán)境大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)排污的過程監(jiān)控，建立起常態(tài)化和制度化監(jiān)管機(jī)制，從而較好地推動(dòng)了《標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行。這一案例也說明了大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)手段能夠打破政府、企業(yè)和社會(huì)之間的信息不對(duì)稱，通過增強(qiáng)對(duì)污染源過程的監(jiān)管能力而提高政府環(huán)境治理效能，開創(chuàng)了大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理的先河。

　　“十四五”以來，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，專項(xiàng)整治的大數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)作為成功案例向其他行業(yè)推廣。2021年，生態(tài)環(huán)境部選取火電、水泥和造紙等污染密集型行業(yè)1580家重點(diǎn)排污單位，開展污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)標(biāo)記和電子督辦試點(diǎn)工作。根據(jù)試點(diǎn)期間污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)綜合評(píng)價(jià)，三個(gè)行業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放率明顯提升，達(dá)標(biāo)企業(yè)占比提升26.4%。實(shí)際上，“十四五”時(shí)期我國(guó)污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)呈加速發(fā)展態(tài)勢(shì)。2021年，我國(guó)實(shí)施自動(dòng)監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)排污單位達(dá)4.7萬家，比2020年增長(zhǎng)近50%，增速比“十三五”時(shí)期平均水平高20個(gè)百分點(diǎn)，顯示出“數(shù)字技術(shù)+環(huán)境治理”具備廣泛的應(yīng)用價(jià)值，也反映出政府環(huán)境治理模式向技術(shù)賦能的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

圖1實(shí)施自動(dòng)監(jiān)控的重點(diǎn)排污單位數(shù)

資料來源：中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)2015-2021。

　　四、大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理的內(nèi)在機(jī)制

　　（一）加強(qiáng)過程監(jiān)督：大數(shù)據(jù)提高環(huán)境治理效果的可持續(xù)性

　　從垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治看出，大數(shù)據(jù)執(zhí)法并沒有對(duì)違法排污企業(yè)采取暴風(fēng)驟雨般的“關(guān)停”措施，而是通過大數(shù)據(jù)直接掌握企業(yè)排污信息，將自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用作執(zhí)法證據(jù)，從而盤活了海量環(huán)境大數(shù)據(jù)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職能，有助于提升企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。環(huán)境大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性和持續(xù)性支持了政府隨時(shí)掌握企業(yè)排污信息，從而克服了政府和企業(yè)信息不對(duì)稱的弊端。大數(shù)據(jù)增強(qiáng)了政府對(duì)企業(yè)污染治理的過程監(jiān)控能力，能夠?qū)ζ髽I(yè)違法排污行為實(shí)施常態(tài)化和制度化管理，從根本上提高了環(huán)境治理效果的可持續(xù)性。

　?。ǘ┌l(fā)揮兩個(gè)積極性：大數(shù)據(jù)優(yōu)化縱向政府間環(huán)境治理職能分工

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”，“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。環(huán)境大數(shù)據(jù)有助于優(yōu)化縱向政府間環(huán)境治理的職能分工。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)并不意味著中央要取代地方而對(duì)所有行業(yè)進(jìn)行直接管理。從制度層面看，中央和地方在環(huán)境治理中有不同的職責(zé)和分工。生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)定位是制定規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)以及負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施等，而非直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法。目前生態(tài)環(huán)境部?jī)H對(duì)核電項(xiàng)目與垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理。從技術(shù)層面看，大數(shù)據(jù)的巨大容量對(duì)網(wǎng)站平臺(tái)的管理提出了很高的要求，如果巨量的數(shù)據(jù)集中在一個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，這對(duì)平臺(tái)管理帶來前所未有的考驗(yàn)。因此，未來的環(huán)境大數(shù)據(jù)可能是一個(gè)按地區(qū)或者按行業(yè)進(jìn)行分類的分布式架構(gòu)，中央政府可以獲得地方環(huán)境信息，但是并不直接參與管理。

　　對(duì)于地方政府來說，大數(shù)據(jù)增強(qiáng)了地方政府環(huán)境治理能力。傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法取證方式受空間和時(shí)間的局限，而大數(shù)據(jù)通過突破時(shí)空局限降低執(zhí)法成本，提高了地方政府環(huán)境治理能力。如，污染物在線監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)排污狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，執(zhí)法人員通過分析大數(shù)據(jù)篩選出超標(biāo)排放企業(yè)，從而有針對(duì)性地開展現(xiàn)場(chǎng)精準(zhǔn)執(zhí)法，提高了對(duì)企業(yè)違法排污行為的識(shí)別概率，增強(qiáng)了執(zhí)法能力。因而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任并不會(huì)減輕，隨著履職能力的提高還會(huì)加強(qiáng)。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)“滅火”為“防火”：大數(shù)據(jù)增強(qiáng)國(guó)家環(huán)境治理效能

　　傳統(tǒng)模式下，中央環(huán)保執(zhí)法充當(dāng)著“消防隊(duì)”的角色。有的地方政府有時(shí)缺乏能力或動(dòng)力干預(yù)企業(yè)違法排污行為，導(dǎo)致污染風(fēng)險(xiǎn)累積，而中央政府只能在環(huán)境污染事件爆發(fā)后才掌握地方環(huán)境信息，對(duì)企業(yè)進(jìn)行處理，充當(dāng)事后“滅火”的角色。這種角色較為被動(dòng)，一方面，“消防隊(duì)”只能事后補(bǔ)救，事故已經(jīng)發(fā)生，無論是對(duì)污染事故受害者還是生態(tài)環(huán)境都造成了既定損失，社會(huì)代價(jià)較大；另一方面，“消防隊(duì)”效果難以持續(xù)，治標(biāo)不治本，撲滅了一處，還有另外多處環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管中央政府連續(xù)多年進(jìn)行企業(yè)違法排污行為的專項(xiàng)整治，但是污染事故此起彼落，難以根除。

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代，在中央和地方都掌握了企業(yè)排污信息的情況下，一個(gè)可能的局面就是中央政府不會(huì)直接對(duì)企業(yè)違法行為進(jìn)行干預(yù)，而是通過監(jiān)督地方政府履職情況，督促地方政府加強(qiáng)日常執(zhí)法（見圖2），達(dá)到監(jiān)督企業(yè)服從環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)，將環(huán)境事故消弭于源頭，從事后“滅火”變?yōu)檫^程“防火”。這在多輪次中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中已經(jīng)得到體現(xiàn)。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察借助于地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和公眾投訴舉報(bào)等信息獲取地方政府環(huán)境治理真實(shí)情況，查找地方存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，然后督促地方政府進(jìn)行整改。

　　總體來看，環(huán)境大數(shù)據(jù)通過強(qiáng)化國(guó)家對(duì)地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的管理，增強(qiáng)了中央對(duì)地方環(huán)境治理的監(jiān)管能力。環(huán)境大數(shù)據(jù)不受地方政府干預(yù)，能較為準(zhǔn)確地量化地方環(huán)境質(zhì)量，形成可操作的政績(jī)考核指標(biāo)，建立起清晰的責(zé)任追究機(jī)制，從而對(duì)地方政府履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任形成有效監(jiān)督和激勵(lì)。“督政”治理模式對(duì)地方政府施加壓力，發(fā)揮地方政府環(huán)境監(jiān)管的主體性和主動(dòng)性，對(duì)于從源頭上消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和污染事故，起到了“四兩撥千斤”的效果，整體上提高政府環(huán)境治理效能。

圖2傳統(tǒng)情景和大數(shù)據(jù)情景下政府和企業(yè)間信息流動(dòng)模式

注：圖中虛線代表信息流，實(shí)線為行動(dòng)指令流。

資料來源：作者自制。

　　五、結(jié)論

　　各級(jí)政府在環(huán)境政策的制定與執(zhí)行上存在著職責(zé)分工與合作互動(dòng)。傳統(tǒng)上，囿于政府之間、政企之間的信息不對(duì)稱，地方政府環(huán)境治理能力不足，地方環(huán)境質(zhì)量惡化，污染事故頻發(fā)，而中央政府采取的“消防隊(duì)”式執(zhí)法短期效果明顯，但難以從根本上杜絕企業(yè)違法排污問題。黨的十八大以來，國(guó)家高度重視地方環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量建設(shè)，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展迅速。黨的十九大以來，我國(guó)創(chuàng)新大數(shù)據(jù)搭建環(huán)境治理的規(guī)則框架，污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于環(huán)境執(zhí)法取得顯著效果，實(shí)現(xiàn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放并建立起常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，開創(chuàng)了大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理的先例?！笆奈濉睍r(shí)期，大數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)在試點(diǎn)行業(yè)推廣，顯示出“數(shù)字技術(shù)+環(huán)境治理”具備廣泛的應(yīng)用價(jià)值。

　　大數(shù)據(jù)能夠提高國(guó)家環(huán)境治理效果的可持續(xù)性，優(yōu)化縱向政府間環(huán)境治理職能分工，增強(qiáng)地方政府環(huán)境治理能力，提升國(guó)家環(huán)境治理效能。大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理是我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)于提升國(guó)家環(huán)境治理能力和治理水平現(xiàn)代化具有重要的推動(dòng)作用?？傮w來看，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)將有助于健全源頭防控、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)，進(jìn)一步保障國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全。

　　我國(guó)在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過程中，應(yīng)重視大數(shù)據(jù)在生態(tài)環(huán)境治理中所發(fā)揮的重要作用，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)和應(yīng)用研究。第一，重視發(fā)揮大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)監(jiān)督作用，加強(qiáng)企業(yè)污染源排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面初具規(guī)模但遠(yuǎn)未成熟，今后應(yīng)在更多污染密集型行業(yè)和縣域地區(qū)開展試點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。第二，健全大數(shù)據(jù)在政府間信息共享機(jī)制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，提高地方政府環(huán)境治理能力。第三，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究能力培養(yǎng)，提升國(guó)家環(huán)境治理效能。提高政府機(jī)構(gòu)和科研院所技術(shù)人員的大數(shù)據(jù)研究能力，鼓勵(lì)更多科研機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究，增加大數(shù)據(jù)研究的產(chǎn)出成果。第四，建立健全生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)用于環(huán)境治理的制度規(guī)則。各行業(yè)的污染防控對(duì)象千差萬別，各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)側(cè)重點(diǎn)因地而異，大數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則須結(jié)合具體的應(yīng)用場(chǎng)景特點(diǎn)而定。總之，我國(guó)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的長(zhǎng)期任務(wù)。大數(shù)據(jù)賦能環(huán)境治理是未來的發(fā)展方向，也是未來我國(guó)政府和科研工作者應(yīng)當(dāng)研究的重點(diǎn)。

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