政府信息公開(kāi)制度的出臺(tái)，是我國(guó)民主法治進(jìn)程中一件具有深遠(yuǎn)意義的大事。它標(biāo)志著社會(huì)公眾的“知情權(quán)”，在中國(guó)的法制土壤上第一次落地生根。
剛剛誕生便通過(guò)“汶川大地震”考核的政府信息公開(kāi)條例，讓社會(huì)公眾對(duì)政府的透明度有了更高的期待。然而，政府信息公開(kāi)條例實(shí)施的現(xiàn)狀表明，條例的公布只是一個(gè)起點(diǎn)，如果沒(méi)有公民社會(huì)——包括個(gè)人、NGO和媒體的積極參與，政府公開(kāi)信息制度難免停留在紙面上。
公眾的“申請(qǐng)井噴”與政府的“太極拳”
2008年6月16日，商務(wù)部退休職工陳育華收到了來(lái)自北京市公安局的一份“非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)”，告知其于5月4日提交的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)“不屬于本機(jī)關(guān)的掌握范圍”，建議其向市或區(qū)縣財(cái)政機(jī)關(guān)咨詢(xún)。手中捏著“非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)”，陳育華看了又看，“我對(duì)這個(gè)答復(fù)感到很困惑。”
“我申請(qǐng)北京市公安局公開(kāi)的內(nèi)容是，從2003年至今北京市公安部門(mén)收取的養(yǎng)犬管理費(fèi)用使用情況。”陳育華輕輕地?fù)崦膼?ài)犬，有些愛(ài)不釋手。他告訴記者，這條狗是法國(guó)的品種——巴基都，非常名貴，已經(jīng)陪伴他6年了。
陳育華說(shuō)，自己作為養(yǎng)犬繳費(fèi)人，自然關(guān)心養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi)收取后的使用情況。但多年養(yǎng)犬的經(jīng)歷表明，除了提供一針狂犬疫苗外，其他服務(wù)少之又少，“所繳的費(fèi)用和受到的服務(wù)極不對(duì)稱(chēng)”。早在2003年，陳育華就曾致信北京市人大，指出養(yǎng)犬規(guī)費(fèi)沒(méi)有專(zhuān)款專(zhuān)用，要求政府對(duì)規(guī)費(fèi)收支進(jìn)行審計(jì)并向社會(huì)公布。保守估計(jì)，自1995年以來(lái)北京市公安部門(mén)收取的養(yǎng)犬費(fèi)至少十幾億，雖經(jīng)廣大公眾和媒體的一再追問(wèn)，但主管部門(mén)從未作過(guò)科學(xué)、可信、細(xì)致和負(fù)責(zé)任的說(shuō)明。
2005年7月，北京市有關(guān)方面解釋?zhuān)本┦泄膊块T(mén)多收取的養(yǎng)犬管理費(fèi)，大部分用于每年給登記犬打免費(fèi)狂犬疫苗，其次主要用于養(yǎng)犬法規(guī)宣傳和日常管理工作。
“這一說(shuō)明過(guò)于模糊，并不能服眾。”陳育華認(rèn)為，“這不是對(duì)我一個(gè)人的答復(fù)，是對(duì)北京70萬(wàn)養(yǎng)犬人的答復(fù)，是對(duì)社會(huì)公眾參與監(jiān)督的答復(fù)。”為此，他和北京犬種俱樂(lè)部部分代表聯(lián)名致信國(guó)家審計(jì)署，希望對(duì)養(yǎng)犬費(fèi)的收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向廣大繳費(fèi)人提供真實(shí)、科學(xué)、具體的審計(jì)數(shù)字。但最終石沉大海。
之后，他還曾同著名維權(quán)人士郝勁松接洽，準(zhǔn)備就養(yǎng)犬費(fèi)問(wèn)題提起訴訟，但最終還是決定“緩一緩”，他們要等待的正是《政府信息公開(kāi)條例》生效實(shí)施的契機(jī)。
2008年5月1日，政府信息公開(kāi)條例正式實(shí)施。“五一”長(zhǎng)假后的第一個(gè)工作日，陳育華就匆匆趕到位于東城區(qū)東交民巷甲36號(hào)的北京市公安局，通過(guò)政府信息公開(kāi)接待室遞交了《北京市政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表》，依法維護(hù)自己對(duì)養(yǎng)犬管理費(fèi)用的知情權(quán)。
對(duì)于此次依據(jù)條例申請(qǐng)信息公開(kāi)得到的“意外答案”，一直堅(jiān)持“不滿(mǎn)意則提起行政訴訟”的陳育華有些不知所措。因?yàn)樵谒?，北京居民朱福祥申?qǐng)信息公開(kāi)受到政府機(jī)關(guān)“不存告”(不存在告知的信息)。答復(fù)后已經(jīng)陷入了訴訟困局。
朱福祥是北京市雪花冷凍箱廠的退休職工，多年來(lái)一直為維護(hù)四季青鎮(zhèn)農(nóng)民的拆遷安置的權(quán)益而奔走。在政府信息公開(kāi)條例實(shí)施不久，朱福祥獲知，四季青鎮(zhèn)政府將部分農(nóng)民規(guī)劃安置用房轉(zhuǎn)給了“合作方單位”。為了弄清事實(shí)真相，他向四季青鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)，要求其公開(kāi)“四季青鎮(zhèn)農(nóng)民規(guī)劃安置用房轉(zhuǎn)給的合作方單位名稱(chēng)和轉(zhuǎn)出數(shù)量”，結(jié)果被告知“你所申請(qǐng)公開(kāi)的信息不存在”。
一怒之下，申請(qǐng)信息公開(kāi)未果的朱福祥把四季青鎮(zhèn)政府推上了被告席，要求四季青鎮(zhèn)政府“實(shí)際履責(zé)，作出信息公布 ”。然而，海淀區(qū)法院裁定朱福祥的行政起訴“不屬于法院的受理范圍”，駁回了他的訴訟請(qǐng)求。
同朱福祥、陳育華的“信息公開(kāi)申請(qǐng)”相似，更多的“信息公開(kāi)申請(qǐng)”答復(fù)不是“答非所問(wèn)”就是“答而不復(fù)”。
5月30日，北京大學(xué)教授王錫鋅、沈巋和陳端洪向北京市發(fā)改委等3部門(mén)分別提交了3份政務(wù)信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求了解首都機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)數(shù)額、流向等信息。發(fā)改委和交通委都給了回執(zhí)，表示在15個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)，而首都高速公路發(fā)展有限公司卻一直沒(méi)有回音。在24天后，三位教授才等來(lái)了發(fā)改委和交通委兩個(gè)部門(mén)遲到的答復(fù)。但是在答復(fù)中，只明確表述了機(jī)場(chǎng)高速的投資總額及4年來(lái)的通行費(fèi)收入，未對(duì)教授們提出的“貸款總額和收費(fèi)資金去向”這一核心問(wèn)題給予直接答復(fù)。首都高速公路發(fā)展有限公司至今未給予任何回復(fù)。
在此之前的5月4日，上海律師嚴(yán)義明向安徽省環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)安徽省環(huán)境質(zhì)量狀況和嚴(yán)重污染企業(yè)名單的信息。1 7天后，安徽省環(huán)保局答復(fù)嚴(yán)義明，你所需要的信息請(qǐng)登錄安徽省信息公開(kāi)網(wǎng)的安徽省環(huán)保局或安徽省環(huán)境監(jiān)察局業(yè)務(wù)公開(kāi)、公告和新聞發(fā)布欄目查詢(xún)。嚴(yán)義明翻遍了整個(gè)網(wǎng)站，也沒(méi)有找到自己想要的信息。
“透明政府” 離我們有多遠(yuǎn)
“一些政府部門(mén)的‘不存告’‘答非所問(wèn)’在很大程度上屬于行政失職。”中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員周漢華說(shuō)。
周漢華認(rèn)為，擺在我國(guó)各級(jí)政府面前的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，原來(lái)我國(guó)的行政管理工作比較粗放，你要的信息，真的沒(méi)有，不是說(shuō)不給你。你比如說(shuō)你現(xiàn)在用的電腦，用了三五年后，恐怕連你自己都不知道電腦里面存的什么東西，信息資源管理能力跟不上。
然而，環(huán)保部政策法規(guī)司行政處罰與復(fù)議處副調(diào)研員趙柯卻認(rèn)為，政府工作人員自身觀念問(wèn)題是信息公開(kāi)制度推行的最大攔路石。
環(huán)保部(即當(dāng)時(shí)的環(huán)?？偩?早在2006年政府信息公開(kāi)條例還沒(méi)有出臺(tái)的時(shí)候，就已經(jīng)著手起草環(huán)境信息管理辦法。國(guó)務(wù)院通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》不到半個(gè)月，環(huán)保部即出臺(tái)了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(暫行)》，成為第一個(gè)提出信息公開(kāi)制度實(shí)施方案的部門(mén)，并公布了17項(xiàng)政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息明細(xì)。然而，經(jīng)過(guò)17個(gè)月的準(zhǔn)備后，環(huán)保部門(mén)在政府信息的公開(kāi)方面依然有很多顧慮。
趙柯說(shuō)，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府部門(mén)怕老百姓知道的太多，給政府的下一步工作帶來(lái)麻煩。于是，在老百姓要求公開(kāi)信息時(shí)便以影響穩(wěn)定為由拒絕公開(kāi)。最后，在法院的判決下被動(dòng)公開(kāi)。“過(guò)去政府是自主選擇公開(kāi)，這個(gè)是隨性變化，而信息公開(kāi)條例實(shí)施以后是強(qiáng)制性公開(kāi)，如果不公開(kāi)或者你不按要求公開(kāi)要承擔(dān)相應(yīng)的后果。”
環(huán)保部門(mén)在具體選擇信息公布時(shí)也常常陷入兩難境地。“對(duì)于個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密和國(guó)家秘密三者很難界定。”趙柯副調(diào)研員舉例說(shuō)，如一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)工藝和流程是否算商業(yè)秘密。企業(yè)只有公開(kāi)工藝和流程，公眾才能了解在哪些環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生哪種污染，是否存在環(huán)境威脅，但企業(yè)如果說(shuō)這是商業(yè)秘密不能公開(kāi)時(shí)，環(huán)保部門(mén)如何判斷這個(gè)信息究竟是不是應(yīng)該公開(kāi)，沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和尺度。
環(huán)保部門(mén)在打造“陽(yáng)光政府”過(guò)程中遇到的問(wèn)題在政府其他部門(mén)同樣存在。北京市東城區(qū)法制辦主任周繼東明顯感覺(jué)到，在日常工作中，政府部門(mén)堅(jiān)持的是“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外”的做法，與政府信息公開(kāi)條例的精神大相徑庭。“ 要靠一部法律來(lái)改變政府長(zhǎng)期以來(lái)形成的工作模式將是一個(gè)艱難而漫長(zhǎng)的過(guò)程。法律頒布后必須有一系列的配套措施跟進(jìn)，比如‘依申請(qǐng)公開(kāi)’的信息范圍就一直存在爭(zhēng)議。”
不僅僅是制度缺陷問(wèn)題，政府信息公開(kāi)的難以推行還來(lái)自于一些政府部門(mén)的地方保護(hù)主義。
“實(shí)施政府信息公開(kāi)？誰(shuí)最怕？它為什么害怕？現(xiàn)在很值得問(wèn)這樣的問(wèn)題。企業(yè)應(yīng)該是很害怕，可現(xiàn)在的企業(yè)很牛氣不害怕，因?yàn)橛姓谇懊娼o它擋著。所以我要問(wèn)這個(gè)問(wèn)題，我們政府的定位到底是什么？”在一次會(huì)議上，來(lái)自環(huán)保部的一位政府官員發(fā)問(wèn)道。
這位政府官員認(rèn)為，在西方國(guó)家比如美國(guó)，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)自下而上的運(yùn)動(dòng)，是民眾在推動(dòng)政府；而在中國(guó)則是“高層高度關(guān)注，底層利益切身”，但是上下之間缺乏溝通，中間有個(gè)隔層。沖破這個(gè)地方“隔離層”，政府才會(huì)在信息公開(kāi)道路上順利前行。
趙柯承認(rèn)：“從政府的角度來(lái)講，它也是希望信息公開(kāi)的。”他解釋說(shuō)，政策的制定也是建立在對(duì)以往資料信息占有基礎(chǔ)之上的，是建立在對(duì)實(shí)踐的充分了解的情況下。“一個(gè)行政部門(mén)要運(yùn)行，它也是需要各種各樣的信息。過(guò)去我們要想了解其他政府部門(mén)的一些信息，難度非常之大，更何況普通的老百姓。”
在北京大學(xué)姜明安教授看來(lái)，政府信息公開(kāi)還要求政府至少要突破兩道“壁壘”：一是制度建設(shè)，二是知識(shí)技術(shù)問(wèn)題。制度建設(shè)，包括新聞發(fā)言人制度、網(wǎng)站信息發(fā)布制度、定密制度、解密制度等。知識(shí)技術(shù)是指信息公開(kāi)必須有媒體、網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)、圖書(shū)館等相應(yīng)技術(shù)的支持，讓老百姓能及時(shí)獲得其工作、生活和參與國(guó)家管理所需要的信息，而且是真實(shí)、準(zhǔn)確的信息。而對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，則要有一個(gè)知識(shí)獲得和能力建設(shè)的過(guò)程。
公眾實(shí)踐是信息公開(kāi)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”
在開(kāi)放政府信息的操作上，一是規(guī)定政府應(yīng)依法主動(dòng)公開(kāi)信息，二是公民、法人和組織可以依法申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)披露特定信息。盡管目前社會(huì)公眾的信息公開(kāi)申請(qǐng)?jiān)庥隽?ldquo;寒流”，然而，關(guān)注條例實(shí)施的學(xué)者們依然希望更多的人去推動(dòng)“陽(yáng)光政府”的前行。在主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)這兩個(gè)“車(chē)輪”中，他們更為看重依申請(qǐng)公開(kāi)信息的動(dòng)力。
北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅認(rèn)為，目前的政府信息公開(kāi)在某種程度上是一項(xiàng)政府“自我革命 ”式的制度。“自我推動(dòng)”的變革在動(dòng)力上存在極限：當(dāng)制度變革涉及到對(duì)改革者原有利益的傷害時(shí)，推動(dòng)力將遞減，從而導(dǎo)致動(dòng)力衰竭和疲憊，進(jìn)而導(dǎo)致其實(shí)施過(guò)程中“打折”甚至最終形同虛設(shè)。
“從法律上看，信息公開(kāi)既是政府職責(zé)的要求，更是現(xiàn)代社會(huì)公民知情權(quán)的要求，因此民眾有權(quán)利去推動(dòng)這一制度有效運(yùn)行。從現(xiàn)實(shí)角度看，在現(xiàn)代社會(huì)，信息往往意味著利益、資源和行動(dòng)能力，因此個(gè)體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動(dòng)，要求政府開(kāi)放相應(yīng)信息。政府信息公開(kāi)制度實(shí)踐的社會(huì)推動(dòng)力不僅有其必要性，也完全有其現(xiàn)實(shí)性。”王錫鋅教授認(rèn)為。
周繼東的看法和王錫鋅不謀而合。他指出，政府信息公開(kāi)到什么程度，哪些信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)？在政府內(nèi)部本身存在著不同的認(rèn)識(shí)和差異。信息公開(kāi)的過(guò)程不是一個(gè)講道理的過(guò)程，必須是一個(gè)實(shí)踐的過(guò)程。因此，僅僅靠政府的自覺(jué)性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
周繼東認(rèn)為，推動(dòng)制度不斷前行的力量，只能是社會(huì)公眾自下而上的權(quán)利和利益推動(dòng)。只有可持續(xù)的公眾參與和行動(dòng)，才能使“陽(yáng)光政府”獲得永續(xù)的推動(dòng)力，制度也將在公眾日?；?ldquo;消費(fèi)”過(guò)程中獲得生生不息的活力。
為了推進(jìn)政府開(kāi)放與公眾參與的雙向互動(dòng)，2008年5月17日，北京大學(xué)公眾參與研究中心于5月17日啟動(dòng)政府信息公開(kāi)公眾支持項(xiàng)目(OGIPS)。與此同時(shí)，一條服務(wù)于普通公眾，旨在幫助其如何向政府申請(qǐng)息公開(kāi)，有效地行使知情權(quán)的熱線(xiàn)電話(huà)開(kāi)通。
“在美國(guó)，有一些NGO(非政府組織)，專(zhuān)門(mén)從事信息的申請(qǐng)和公開(kāi)，他們通過(guò)不同的渠道、從不同的角度去申請(qǐng)同一個(gè)信息，然后向公眾發(fā)布。”來(lái)自美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)(NRDC)的Susan女士介紹說(shuō)，她是NRDC信息實(shí)施方面的專(zhuān)家。
在中國(guó)，一些NGO組織已經(jīng)在開(kāi)展這樣的工作。公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍發(fā)布了中國(guó)“水污染地圖”和“空氣污染地圖”。還有地球村等民間環(huán)保組織，他們正在致力于做化學(xué)品污染的信息收集和發(fā)布。
民間環(huán)保組織綠家園負(fù)責(zé)人汪永晨對(duì)已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的“金沙江中游一庫(kù)八級(jí)”的電站之一、阿海水電站公開(kāi)的環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本還有疑問(wèn)，正在借《政府信息公開(kāi)條例》之力，同有關(guān)政府部門(mén)對(duì)話(huà)。
制度變革推進(jìn)過(guò)程中自下而上的社會(huì)推動(dòng)力量，在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中還顯得相當(dāng)柔弱。一方面，社會(huì)的組織化程度很低，社會(huì)成員和利益分散化比較明顯，個(gè)體行動(dòng)往往面臨“集體行動(dòng)的困境”，影響到有序的社會(huì)“合力”的形成。另一方面，社會(huì)公眾討論公共話(huà)題的平臺(tái)和空間依然亟待擴(kuò)展，通過(guò)媒體而尋求社會(huì)共識(shí)、討論公共問(wèn)題的機(jī)制仍然顯得薄弱。同時(shí)，盡管我們高度重視公民的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但在法律制度層面上，這些權(quán)利的制度保障和救濟(jì)機(jī)制依然亟待完善和充實(shí)。公民社會(huì)力量的增長(zhǎng)，有賴(lài)于進(jìn)一步的社會(huì)有序組織化和公眾充分的權(quán)力。
有序的社會(huì)力量的培育，最佳的途徑是公眾實(shí)踐。“或許不久，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域會(huì)成為這種公眾實(shí)踐的重要領(lǐng)域。 ”一位法律界人士說(shuō)道。
