不久前，筆者前往美國進行了行政立法公眾參與機制考察，訪問考察了美國聯(lián)邦政府和華盛頓州立法審查協(xié)調(diào)機構(gòu)、聯(lián)邦政府交通部等地，深入了解了美國政府行政立法公眾參與及其信息技術(shù)支持情況。
美國公眾參與行政立法的主要做法
第一，公眾參與行政立法的法律依據(jù)。
美國聯(lián)邦政府部門、州政府和縣(郡)、市行政機構(gòu)的立法過程及形式各有不同，但都集中體現(xiàn)了聯(lián)邦行政程序法和信息自由法精神。
行政程序法規(guī)定，行政立法程序必須合法，所有行政立法除少數(shù)不宜公布外，都須經(jīng)公眾參與，違反立法程序制定的法規(guī)無效。信息自由法規(guī)定，政府信息屬于公眾，公眾有權(quán)獲得除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私以及法律特別規(guī)定之外的所有政府信息。
第二，公眾參與行政立法的主要程序。一是發(fā)布通告。政府部門在提出立法動議或收到公民、社會組織提出的立法建議后，在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上發(fā)布通告及相關(guān)信息；二是發(fā)表評論。公民、社會組織特別是利益相關(guān)方，在一定時限內(nèi)可對立法議題發(fā)表評論；三是舉行聽證。評論結(jié)束后，政府部門應(yīng)公眾要求，依法召開聽證會；四是報送審查。政府部門將法規(guī)草案、公眾評論采納情況、法規(guī)成本效益分析報告等材料，報送政府立法審查協(xié)調(diào)主管機構(gòu)(聯(lián)邦政府為管理和預(yù)算辦公室)審查，通過后由聯(lián)邦政府部門首長或州長簽署，在縣(郡)、市則必須提交議會表決；五是法規(guī)公布。法規(guī)草案經(jīng)簽署或表決通過后，須連同法規(guī)制定的依據(jù)、目的和公眾評論采納情況在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上公布，州法規(guī)須編入州法典。
第三，公眾參與行政立法的主要平臺。在行政立法過程中，便捷的信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要支持平臺。政府部門將政府網(wǎng)站作為發(fā)布通告、收集評論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將政府網(wǎng)站作為獲取立法信息、交流互動的主要途徑。
例如，聯(lián)邦政府交通部創(chuàng)建了電子卷宗管理系統(tǒng)，能夠存儲法規(guī)制定的相關(guān)信息，形成法規(guī)信息庫。公眾可在該系統(tǒng)前臺網(wǎng)站上隨時查詢信息或發(fā)表意見，交通部也可通過該網(wǎng)站進行意見反饋和回復(fù)。聯(lián)邦政府環(huán)保署也開發(fā)了在線立法文檔管理系統(tǒng)和法規(guī)起草工具系統(tǒng)，既可對內(nèi)為立法工作人員收集處理信息提供數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)政府部門間的信息互動和跨部門立法協(xié)作，對外又能夠讓公眾一站式檢索、瀏覽和評論所有聯(lián)邦政府部門相關(guān)法規(guī)信息。
美國公眾參與行政立法的特點
第一，行政立法過程較為公開透明。發(fā)布通告、發(fā)表評論、舉行聽證、報送審查、法規(guī)公布等行政立法程序都是公開的，公眾能夠參與和監(jiān)督行政立法過程，體現(xiàn)出較高的立法透明度和公眾參與度。
第二，公眾參與制度較為完備。美國建立了一套較為完備的公眾參與行政立法制度。比如：通告制度，所有立法環(huán)節(jié)都須通告，否則無效；回復(fù)制度，行政機關(guān)必須認真分析公眾意見，并就是否采納作出說明，同時還須向公眾提供法規(guī)咨詢，答復(fù)公眾提出的問題；聽證制度，聽證是公民直接參與立法的重要形式，立法過程中只要公眾要求聽證，政府就必須召開聽證會；監(jiān)督制度，公民、社會組織和其他政府機構(gòu)若對某部法規(guī)的制定過程提出異議，可提起訴訟，由法院判定是否有效。
第三，社會中介組織作用明顯。各類社會中介組織是行政立法的積極參與者和推動者，它們主動給立法人員寫信或直接參與會談，反映利益群體意見。行業(yè)協(xié)會通過收集信息資料、撰寫分析報告，幫助政府部門理解制定某項法規(guī)的重要性，協(xié)助政府與利益群體溝通，以期爭取會員利益。游說集團受公民、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會等委托，對法規(guī)草案進行研究，向客戶講解法規(guī)出臺的預(yù)期影響，代表客戶參加聽證，提出意見。社會中介組織的積極參與，彌補了公眾只懂專業(yè)不懂法律的不足，同時也為政府立法提供了有價值信息。
公眾參與立法是推進政府法治的重要途徑
建設(shè)法治政府是我國行政管理體制的一次改革創(chuàng)新，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)工程的建設(shè)過程中，我們既可以參考借鑒其他國家法治政府建設(shè)的成功經(jīng)驗，同時也應(yīng)結(jié)合國情，形成特色，不斷完善和推進政府法治建設(shè)。筆者通過此次考查，有幾點心得。
第一，提高公眾參與立法程度是保證立法質(zhì)量的必然要求。立法公開透明就是把政府決策和政策法規(guī)制定置于陽光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權(quán)被尋租，遏制不當(dāng)利益法制化。我們建設(shè)法治政府，首先就是要求行政立法過程必須通過廣泛的公眾參與保證公開，以公開促公平，促公正，這也是貫徹落實好《全面推進依法行政實施綱要》，切實提高立法質(zhì)量的重要保證。
第二，制定有效和完備的公眾參與制度是公眾參與立法的重要保障。美國公眾參與行政立法制度源于聯(lián)邦行政程序法和信息自由法，在此法律框架下，聯(lián)邦各部、州、縣(郡)、市都制定了相應(yīng)的行政程序制度。美國政府各個立法環(huán)節(jié)最重要的制度也都涉及信息公開和公眾參與，若違反這些程序制度，所制定的法規(guī)視為無效。我國政府信息公開條例已公布施行，這在我國政府決策和政策法規(guī)制定的科學(xué)性和民主性上是一個質(zhì)的飛躍，各行政部門和地方政府若能進一步貫徹落實條例，及時制定切實可行的具體措施，則會極大推動我國政府法制建設(shè)進程。
第三，加強政府與公眾的立法溝通是充分發(fā)揮公眾參與公共事務(wù)管理作用的重要條件?，F(xiàn)代行政管理趨向于以溝通協(xié)調(diào)的方式制定政策，美國的公眾參與行政立法實踐證明，立法溝通能夠為政府和公眾實現(xiàn)雙贏。一是有利于提高法規(guī)制定質(zhì)量，“偉力存于民眾之中”，公眾在實踐中積累的豐富經(jīng)驗和大量信息，能有效彌補行政機關(guān)立法信息難以全面及處理信息能力、經(jīng)驗的不足；二是有利于擴大和增強法規(guī)實施效果，利益相關(guān)方通過參與立法，在保證享有公眾權(quán)益的同時也增強了對法規(guī)的理解和認同，在法規(guī)實施時既能主動配合行政機關(guān)執(zhí)法，還能夠監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法活動。
第四，建立功能健全的信息處理平臺是公眾參與立法的重要技術(shù)支撐?？疾熘邪l(fā)現(xiàn)，美國政府部門法制工作機構(gòu)都把建立功能健全的信息處理平臺作為加強公眾參與立法的一項重要工作。這些平臺在公眾參與立法中發(fā)揮了巨大作用。一是信息發(fā)布平臺，美國聯(lián)邦政府部門和地方政府法規(guī)制定的相關(guān)信息都公布在《聯(lián)邦登記》或《州登記》及政府網(wǎng)站上，便于公眾及時了解和查詢；二是公眾參與信息平臺，公眾可在立法信息管理系統(tǒng)的操作前臺網(wǎng)站上發(fā)表評論和意見；三是信息收集反饋平臺，美國行政立法部門設(shè)有專職負責(zé)收集分析和反饋回復(fù)各方意見的部門或人員，特別是在向社會通告重要立法事項時，他們會直接把立法信息發(fā)送給利益相關(guān)方，以便更有針對性地收集和處理信息。(作者單位：國務(wù)院法制辦秘書行政司)
