隨著中央“三定”規(guī)定出臺，國務院機構改革已經完成階段性任務，政府機構改革向地方層面推進。

　　8月25日，國務委員兼國務院秘書長、中央編委委員馬凱在地方政府機構改革工作電視電話會議上說，“深化地方政府機構改革要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，著力解決制約地方經濟社會發(fā)展的突出矛盾，著力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。”圍繞上述目標，他將此輪地方政府機構改革的主要任務概括為四個方面：轉變職能、優(yōu)化結構、強化責任、嚴控編制。

　　針對上述任務，有關專家介紹，中央對地方政府機構改革提出的原則性要求，包括下放權限、突出重點、探索“大部制”、限定編制等一系列任務，其中不乏關于機構設置數量的一些細節(jié)規(guī)定。

　　多位專家表示，隨著此前中央各部門“三定”（定職責、定機構、定編制）規(guī)定陸續(xù)出臺，國務院機構改革已完成階段性任務，地方政府機構改革需要適時跟進。分析此次地方政府機構改革，其轉變職能、優(yōu)化結構的要求更加急迫，同時，各級各地政府的差異性也得到充分考慮，各地政府可突出自身職責重點，確定自身改革方式和步驟。

　　　社會管理和公共服務是重點

　　有關專家分析，此次地方政府機構改革的首要側重點，是轉變政府職能，增強地方提供社會管理與公共服務的能力。

　　首先，馬凱指出，地方政府機構改革的核心是轉變職能，并要求加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。

　　中國人事科學院院長吳江認為，這是要求地方政府職能轉變與中央保持同步。其內涵之一，是要地方政府進一步下放管理權限，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。

　　北京大學地方政府研究院執(zhí)行院長彭真懷認為，上述內容，對地方政府在職能轉變過程中的制度創(chuàng)新是一種鼓勵。此前，已有多個地區(qū)就管理權限下放作出了探索，如北京、上海、浙江等地，其經驗也被中央部門與其它省市借鑒。今后這類探索將更為普遍。

　　吳江特別提醒，地方政府機構改革切忌簡單化，切忌職能轉變上下一般粗，機構設置上下一定對口。要突出不同層級政府履行職責的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。不同層級政府職能的差異性，要求通過改革有的職能要弱化，有的職能必須加強，對于基層政府特別需要加強社會管理與公共服務職能。優(yōu)化組織結構，要從各地實際出發(fā)因地制宜確定，有條件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一點，特別是城市政府機構設置要充分發(fā)揮城市功能一體化的管理特點。

　　其次，國家行政學院教授竹立家分析，政府職能包括經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四個方面，這主要是針對中央政府而言，對于地方政府尤其是市級以下政府來說，經濟調節(jié)與市場監(jiān)管的職能幾乎不存在，但大部分社會管理和公共服務都由地方政府直接提供。

　　專家指出，突出各層級政府履行職責的重點，具體來說，是要更加有效地貫徹實施中央方針政策和國家法律法規(guī)，加強對本地區(qū)經濟社會事務的統(tǒng)籌，更加注重社會管理和公共服務，著力解決民生問題，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，增強處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力。

　　吳江認為，地方政府在強化社會管理、公共服務職能的同時，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職責要點也被進一步厘清：省級重在統(tǒng)籌和調控，市縣鄉(xiāng)重在提供具體的管理和服務。

　　他表示，此前的改革往往將整體功能過于理想化，忽略了不同層級、不同地區(qū)的市縣要因地制宜發(fā)揮個體功能。此次地方政府機構改革中央不“一刀切”，這種分層次分職能進行的系統(tǒng)性改革，有利于發(fā)揮整體與個體兩個效益、中央與地方政府之間的良性互動。

　　彭真懷說，未來地方可能出現這樣的模式：省級政府負責統(tǒng)籌安排，將中央政策具體化；市級政府強化對城市的社會管理和公共服務職能；縣鄉(xiāng)級政府強化對城鎮(zhèn)、農村的社會管理和公共服務職能。

　　依照目前的財稅體制，社會管理和公共服務的大部分財政支出由地方政府承擔，對部分經濟欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府已經造成很大壓力。竹立家認為，如要進一步加強這方面職能，需要考慮調整財政轉移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權、事權，這也有可能是下一步改革的方向。

　　明確要求探索“大部制”

　　此前，各個地方銜接“大部制”沒有時間表，也無需與中央完全對口一致，因此許多地方政府處于觀望狀態(tài)。隨著國務院機構改革階段性任務的完成，各地政府需結合實際，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。

　　專家介紹，除少數試點地區(qū)外，中央已統(tǒng)籌的部門，在大多數地方仍然分立兩家，給實際工作中的政策落實造成一定的困擾，因此地方銜接中央“大部制”需盡快推進。

　　據專家介紹，此次地方政府探索“大部制”改革，將在農業(yè)、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、人力資源、文化領域、食品藥品等七個方面加強統(tǒng)籌協(xié)調，這與國務院機構改革并不完全一致。吳江認為，對于地方政府來說，這七個方面的問題都非常具體，其難度比起中央部門來說只大不小。

　　“大部制”改革也有強化政府責任的內涵。對此，馬凱指出，此次地方政府機構改革，要著力解決職責交叉、權責脫節(jié)等突出問題，不斷健全部門協(xié)作機制，積極探索明確和強化責任的途徑及方法。

　　吳江說，目前地方各層級普遍存在責權不統(tǒng)一的“條塊”矛盾現象：權力都被條條收上去，責任都被塊塊背著，地方政府越往下越不完整，特別是基層政府，真正有權有責的很少。這種權責脫節(jié)導致了“扯皮”現象。

　　地方政府各部門間的職責交叉重疊，條塊分割嚴重，經常是一件事幾家管，直接影響政府社會管理和公共服務能力。比如，城市管理非常講究發(fā)揮整體功能，交通道路等公共服務本身是一個大網絡，不宜人為分割。數年前，北京一場規(guī)模不大的雪導致整個城市交通癱瘓，原因之一是部門分割導致交通道路管理不力。

　　專家表示，解決職責交叉、權責脫節(jié)的具體成效，還要用制度和法規(guī)來理順職責關系，建立健全部門間協(xié)調配合機制。

　　吳江提醒，在各地方進行改革探索的過程中，須警惕“工具理性”的誤導。比如，績效考核、問責制等管理創(chuàng)新，要立足于轉變政府職能，下放管理權限，提高政府公信力，但有的卻借改革之名為本部門擴權爭利，考核評比滿天飛，基層苦不堪言，有違深化行政管理體制改革的大目標。因此，他認為，要避免類似問題再現，需盡快將部門間的權責關系予以法制化。

　　　嚴格控制機構編制

　　據介紹，此次地方政府機構改革將對省、市、縣的機構設置數量作出具體限定，除每個層級有明確規(guī)定外，也要求根據不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展情況，有一定的彈性空間。同時，按照省級行政區(qū)劃，對人員編制實行總量控制，并嚴格按規(guī)定核定部門領導職數。

　　彭真懷認為，對地方政府的編制限額主要參照了國務院的機構數量，具有一定的指導意義。實行具體的編制限額，是為了嚴格控制地方政府機構及人員的膨脹。

　　竹立家說，編制限額在此前的行政體制改革中也曾出現，此次機構改革將更加明確。中央主要目的是解決行政成本過高、行政效益偏低的問題，同時也為了促進地方轉變政府職能。

　　他認為，控制編制還需相應的配套措施。在管人方面，縣市一級政府的一把手通常權力過大，缺乏有效監(jiān)管，往往大筆一揮就可以給編制限額劃開一道口子。因此，要在對編制限額的監(jiān)管方面加大制度創(chuàng)新的力度。

　　吳江說，改革的法制化程度不高，就很難穩(wěn)固改革成果。中央有一些硬性的規(guī)定，就可以降低地方的隨意性，如果進一步出臺配套的機構編制法等法律法規(guī)，就可以避免每次機構改革都去制定“三定”規(guī)定。

　　他認為，地方機構改革中，應高度重視改革成果的連續(xù)性和可持續(xù)性，不要總是翻燒餅。各個地方的體制機制創(chuàng)新，凡是符合中央改革精神、符合地方實際，有利于轉變政府職能的都可以納入到新一輪的改革方案中去。

　　依法探索“省直管縣”

　　在新一輪地方政府機構改革中，省直接管理縣（市）的體制將繼續(xù)被探索推進。有關專家認為，“省直管縣”可以降低行政成本、理順權責關系、提高行政效能，有助于地方政府加快職能轉變。

　　竹立家說，我國現行的五級行政管理體制層級較多，行政成本大，政府“管理鏈”過長。其存在的問題之一，是公共政策和財政轉移支付難以準確落實，層層過濾形成“漏斗效應”，中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財政轉移支付經常不能到位、被挪做它用，影響了公共政策的有效性。

　　推行“省直管縣”，能夠壓縮市一級的機構編制，把更多財政支出轉移到社會管理和公共服務上去，同時減少不同層級部門間的職責交叉、權責脫節(jié)問題。彭真懷認為，“省直管縣”模式可以在此次地方政府機構改革中有較大的創(chuàng)新和突破。

　　在全國范圍內，海南由于建省晚、縣級區(qū)域少，目前是唯一徹底實行“省直管縣”的地區(qū)。此外，浙江、福建、河南、山東、湖北、湖南、吉林等省都對“省直管縣”作出探索，但主要從財政體制著手。

　　彭真懷說，從財政體制改革著手，是向“省直管縣”模式轉變中最直接也最容易的部分，但地級市政府依然掌握大多數行政權力，很可能導致“明放暗不放，事放權不放”的局面。因此他認為，在大的行政改革背景下，應該依法進一步擴大縣級政府的權力，尤其是社會管理權限。

　　竹立家認為，各地“省直管縣”試點的效果明顯，但僅通過財政體制改革還不到位，更長遠方向來看可能要與行政區(qū)劃改革聯系起來。一是在有條件的地方，擴大中央對省級政府的直管面，二是根據各地實際情況，逐步壓縮地方政府層級。