近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、微博等新興媒體形式的普及給予了公共討論更大的空間，越來(lái)越多的普通民眾開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)各種意見(jiàn)和訴求。一方面，公民權(quán)利意識(shí)在更開(kāi)放的信息環(huán)境中逐漸覺(jué)醒，公眾參與社會(huì)熱點(diǎn)、基層治理的熱情和需求增加；另一方面，政府、官員也愈來(lái)愈重視民意在網(wǎng)絡(luò)中的表達(dá)，并通過(guò)各種途徑對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。

　　黨的十七大、十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序的政治參與；健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、媒體監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的興起，為公民參政議政提供了一個(gè)公平、透明、快捷的輿論交流平臺(tái)，成為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化也成為推進(jìn)我國(guó)民主建設(shè)的必然選擇。

　　在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政興起的大背景下，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)媒體、新興的社會(huì)化媒體、政府網(wǎng)站紛紛推出不同形式的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)。人民網(wǎng)的《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》就是其中之一，依托著《人民日?qǐng)?bào)》和人民網(wǎng)的豐厚資源，《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》自2006年開(kāi)通以來(lái)影響力不斷提升，目前已成為唯一一家覆蓋全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)官民互動(dòng)平臺(tái)，共有山西、安徽、河南等19省市區(qū)已經(jīng)以“紅頭文件”形式，建立起回復(fù)辦理人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》留言的固定工作機(jī)制。

　　《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》屬于傳統(tǒng)新聞門戶網(wǎng)站搭建的問(wèn)政平臺(tái)，社會(huì)化媒體（以微博為主）的普及帶動(dòng)了政務(wù)微博的大量出現(xiàn)，微博問(wèn)政方興未艾，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的格局發(fā)生巨大變化；同時(shí)，政府門戶網(wǎng)站、其他新聞網(wǎng)站也相應(yīng)建立了具有問(wèn)政功能的平臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的大格局中，《地方政府留言板》相較于其他問(wèn)政平臺(tái)有何優(yōu)勢(shì)和局限？如何利用“留言板”式平臺(tái)的特點(diǎn)更好的發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政對(duì)公民政治參與、服務(wù)型政府建設(shè)的積極作用？“留言板”式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)如何發(fā)展？本文將基于對(duì)人民網(wǎng)《地方政府留言板》的實(shí)證研究嘗試回答這些問(wèn)題，為《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政大格局中的長(zhǎng)效化良性發(fā)展提供可行路徑。

　　2.文獻(xiàn)綜述

　　2.1網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政

　　2008年6月，胡錦濤總書(shū)記在《人民日?qǐng)?bào)》創(chuàng)刊60周年之際，到《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)社進(jìn)行考查，并在人民網(wǎng)“強(qiáng)國(guó)論壇”通過(guò)視頻與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流。他指出：“互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器，我們要充分認(rèn)識(shí)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體的社會(huì)影響力。”學(xué)術(shù)界普遍將此事件視為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政興起的標(biāo)志。2009年、2010年和2011年兩會(huì)前夕，溫家寶總理三次直接對(duì)話網(wǎng)民，進(jìn)一步帶動(dòng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政之風(fēng)。近年來(lái)，從中央到地方，全國(guó)各級(jí)政府通過(guò)政務(wù)論壇、門戶網(wǎng)站、社會(huì)化媒體與網(wǎng)民直接在線交流的案例不斷出現(xiàn)。中國(guó)日益增多的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政實(shí)踐也帶動(dòng)了學(xué)界對(duì)這一主題的研究，筆者以“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)和維普期刊數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，搜索結(jié)果分別有1324條和464條，發(fā)表時(shí)間多在2010年之后。研究的主要內(nèi)容集中在以下三個(gè)方面：

　　2.1.1網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的內(nèi)涵界定和特征描述

　　對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的內(nèi)涵，學(xué)界目前尚沒(méi)有明確的界定，從問(wèn)政發(fā)起的主體角度，形成了三種觀點(diǎn)。第一種以政府為主體，強(qiáng)調(diào)問(wèn)政可以滿足執(zhí)政者對(duì)于信息的需求，樊金山認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政指各級(jí)黨委、政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)民交流，進(jìn)而收集民意、匯集民智，創(chuàng)新執(zhí)政方式和提高執(zhí)政能力的過(guò)程[1]。第二種觀點(diǎn)從公民角度出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政是公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)參政議政的新興民主形式[2]。第三種觀點(diǎn)摒棄了對(duì)某一方主體地位的強(qiáng)調(diào)，而側(cè)重政府和民眾之間的交流互動(dòng)過(guò)程，張尚仁提出，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政是我國(guó)公共管理實(shí)踐中產(chǎn)生的創(chuàng)新形式，指通過(guò)網(wǎng)絡(luò)這種新的技術(shù)形式，進(jìn)行黨政機(jī)關(guān)和民間的平等對(duì)話，在網(wǎng)絡(luò)中顯現(xiàn)公民民主需求的政治手段和行為[3]。曹學(xué)娜和孫祥認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政最突出的的特色是“問(wèn)”，“問(wèn)”同時(shí)隱含了答，展現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)的對(duì)話和互動(dòng)過(guò)程[4]。

　　這三種觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中的兩方參與主體，即政府和民眾，這體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的最終目標(biāo)是要促進(jìn)政府和民眾之間溝通，但問(wèn)政平臺(tái)的作用沒(méi)有在定義和內(nèi)涵的界定中得到充分體現(xiàn)。奧一網(wǎng)在總結(jié)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的廣東樣本時(shí)指出，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政實(shí)際上包含4個(gè)元素：?jiǎn)栒闹黧w是公民；問(wèn)政的對(duì)象是政府和官員；問(wèn)政的渠道是信息平臺(tái)；問(wèn)政的過(guò)程意味著公民對(duì)政府和官員的監(jiān)督、批評(píng)和約束。[5]

　　對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政特征的總結(jié)，趙紅衛(wèi)提出了四個(gè)方面：跨層級(jí)性，平等互動(dòng)性，參與主體的多元性，公開(kāi)透明性[6]。楊憲福則歸納為開(kāi)放性、快捷性、使用者身份的隱蔽性、交流雙方地位的相對(duì)平等性、網(wǎng)絡(luò)力量的不可預(yù)測(cè)性[7]。這些特征既包含了網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)輿論本身所具有的開(kāi)放、匿名的屬性，也體現(xiàn)出了問(wèn)政參與主體的關(guān)系特征。

　　對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的分類，有學(xué)者按照有序/無(wú)序和自上而下/自下而上進(jìn)行劃分[8]，也有學(xué)者根據(jù)是否形成制度化的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政進(jìn)行區(qū)分[9]。褚松燕等提出，互聯(lián)網(wǎng)政民溝通已形成網(wǎng)絡(luò)官媒推動(dòng)、政府主辦、第三方授權(quán)主辦三種制度化模式[10]。

　　2.1.2網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的價(jià)值、功能及中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的現(xiàn)狀

　　學(xué)術(shù)研究多對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政興起的意義進(jìn)行了肯定性的評(píng)價(jià)，包括其對(duì)公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的充實(shí)，幫助政府和民眾進(jìn)行更加順暢平等的信息溝通；推動(dòng)公共政策的公正和透明化等內(nèi)容[11]。很多研究還從民主政治的視角評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的積極意義，如體現(xiàn)了民主憲政下的公民知情權(quán)利和政治文明視野中公民參政議政的權(quán)力[12]；具備了協(xié)商民主的許多基本屬性，豐富了協(xié)商民主的實(shí)踐等[13]。

　　針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的現(xiàn)狀，張華等人總結(jié)了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)參與的三種模式：第一種是網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件（通常是負(fù)面的），引發(fā)網(wǎng)民的高參與程度，政府迫于壓力被動(dòng)應(yīng)付；第二類是“專題型”網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，政府在問(wèn)政平臺(tái)上提出議題給網(wǎng)民討論；第三種是“留言板性”網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，是政府設(shè)置的網(wǎng)上平臺(tái)提供給民眾討論和留言，并對(duì)留言中的建議進(jìn)行回應(yīng)[14]，人民網(wǎng)的《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》被歸入這一類型中。

　　對(duì)于中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政現(xiàn)狀中的問(wèn)題，已有研究主要從三方面進(jìn)行歸因。第一是媒體形式及其信息傳播特征形成的局限。羅昕等考察了奧一網(wǎng)等媒體網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，認(rèn)為它們整體效果有限、性質(zhì)類型單一、互動(dòng)參與缺乏[15]。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)民意的代表性，有學(xué)者指出網(wǎng)民群體以年輕人和知識(shí)分子為主，他們的聲音構(gòu)成了網(wǎng)上的強(qiáng)勢(shì)聲音[16]；基層群體、弱勢(shì)群體、邊緣群體的網(wǎng)絡(luò)民意訴求渠道相對(duì)滯后，網(wǎng)絡(luò)民意與真實(shí)民意間還有很大差距[17]。網(wǎng)上交流需要對(duì)信息進(jìn)行去偽存真、仔細(xì)篩選和甄別，這為政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政增加了難度[18]。孫茂新則提出了對(duì)問(wèn)政話語(yǔ)權(quán)可能被異化的擔(dān)憂，經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)放大后，網(wǎng)絡(luò)民意會(huì)形成“權(quán)威意見(jiàn)”，網(wǎng)絡(luò)民主可能變成“網(wǎng)絡(luò)暴政”，政府則面對(duì)信息處理復(fù)雜性、輿情整合手段單一、政務(wù)工作監(jiān)督嚴(yán)格性帶來(lái)的挑戰(zhàn)[19]。

　　第二是政府回應(yīng)參與不積極，李金兆等認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政實(shí)質(zhì)上仍處于自發(fā)的非制度階段，公眾的知情權(quán)焦慮尚未緩解，公眾與政府處于非直接性對(duì)話和非制度性對(duì)接[20]。同時(shí)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到與網(wǎng)民進(jìn)行交流的重要性，或在交流中應(yīng)對(duì)不妥也影響了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的效果[21]。

　　第三是網(wǎng)民群體的自身局限，趙紅衛(wèi)認(rèn)為網(wǎng)民素質(zhì)的良莠不齊導(dǎo)致了問(wèn)政的偏激化[22]?；ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬和開(kāi)放性也使網(wǎng)民的“非常規(guī)參與”和“非法參與”擴(kuò)大，破壞了政治參與的安全感[23]；網(wǎng)絡(luò)權(quán)威的缺失和無(wú)限制的自由也容易滋生網(wǎng)絡(luò)民粹主義[24]。[page]

　　2.1.3網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的發(fā)展對(duì)策

　　問(wèn)政平臺(tái)的建設(shè)、政府的回應(yīng)、民眾的表達(dá)是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的核心環(huán)節(jié)，這三方面問(wèn)題也制約了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政長(zhǎng)效機(jī)制的形成，學(xué)術(shù)研究多從建立起制度化的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政機(jī)制著眼，為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的不同主體提出應(yīng)對(duì)策略。第一，健全網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，政府需要制定與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政相關(guān)的法律，進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)問(wèn)題的追責(zé)補(bǔ)償制度和個(gè)人信息保護(hù)制度，提高網(wǎng)上信息的可靠性[25]。第二，官員需要提升個(gè)人素養(yǎng)，提升對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的重視程度和準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)對(duì)網(wǎng)上言論的鑒別能力[26]；把握與網(wǎng)民溝通的語(yǔ)言技巧，使溝通有利于問(wèn)題的解決[27]。同時(shí)，網(wǎng)民群體的素質(zhì)也有待提高，王桂芳等提出要加強(qiáng)網(wǎng)民參政素養(yǎng)教育，包括加強(qiáng)網(wǎng)民的理論知識(shí)教育、法制教育和思想道德教育[28]。第三，整合網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，強(qiáng)化平臺(tái)建設(shè)。有學(xué)者基于對(duì)河南網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政現(xiàn)狀的研究提出，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)較多，從省到地方各級(jí)政府有自己的門戶網(wǎng)站，還有人民網(wǎng)、大河網(wǎng)等新聞網(wǎng)站的留言板可以留言，天涯網(wǎng)等論壇也可以發(fā)帖，這分散了政府應(yīng)對(duì)的精力，也不利于管理，建議對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)進(jìn)行簡(jiǎn)化[29]。為了推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政長(zhǎng)效化，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和政府需要合力建章立制、規(guī)范管理，建立問(wèn)題受理和信息交流機(jī)制。敖翔認(rèn)為，應(yīng)該建立健全網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，包括對(duì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人實(shí)行實(shí)名制、問(wèn)責(zé)制等[30]。有學(xué)者建議，建立聯(lián)席會(huì)議制度，健全工作推進(jìn)體系和監(jiān)督檢查體系，形成上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)、常態(tài)運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制[31]。

　　2.1.4小結(jié)

　　近幾年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的情況進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注，關(guān)于其內(nèi)涵、特征、現(xiàn)階段發(fā)展的問(wèn)題、局限以及對(duì)策建議等內(nèi)容，已經(jīng)有了比較全面、系統(tǒng)的討論和總結(jié)，但筆者認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的研究還存在如下不足。

　　第一，互聯(lián)網(wǎng)興起并普及至今已有十余年的時(shí)間，早期的論壇、博客、門戶網(wǎng)站與新興的社會(huì)化媒體在信息傳播方式上存在很大差異。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，也存在傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)媒體問(wèn)政和新興社交媒體問(wèn)政的區(qū)別。近幾年，微博發(fā)展迅速，專門針對(duì)微博問(wèn)政的研究很多，但很多研究沒(méi)有對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中使用的不同媒介形式進(jìn)行劃分，直接以籠統(tǒng)的“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”為研究對(duì)象進(jìn)行探討，這導(dǎo)致了對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的內(nèi)涵界定不清、特征概括不準(zhǔn)確、對(duì)策缺少針對(duì)性的問(wèn)題。同時(shí)，在社會(huì)化媒體盛行的背景下，對(duì)傳統(tǒng)門戶網(wǎng)站的問(wèn)政研究的重視程度較低，或與社會(huì)化媒體研究并在一起，而忽視了傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)媒體在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政格局中的獨(dú)特作用。

　　第二，現(xiàn)有研究在對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政內(nèi)涵界定時(shí)，存在主體不明確的現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的平臺(tái)可以是依托于政府門戶網(wǎng)站的或者是政府主辦的，如惠州市人民政府的“惠州市網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政綜合信息平臺(tái)”[32]。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也可以由新聞媒體利用自己的網(wǎng)站發(fā)起，并與地方政府建立聯(lián)系，督促其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注平臺(tái)上的民眾意見(jiàn)。前者更接近于政府服務(wù)窗口的網(wǎng)絡(luò)版，后者則屬于政府和民眾之外的第三方平臺(tái)，具有一定的獨(dú)立性。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)發(fā)起者的不同直接影響了平臺(tái)的建設(shè)及可發(fā)揮的功能。但現(xiàn)有研究多忽略了這一點(diǎn)，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的定義和內(nèi)涵界定時(shí)沒(méi)有考慮平臺(tái)的發(fā)起者，而只是將平臺(tái)當(dāng)作信息的載體。

　　第三，因?yàn)樵诮缍▋?nèi)涵時(shí)忽略了論政平臺(tái)發(fā)起者的差異，在深入研究中也就出現(xiàn)了對(duì)平臺(tái)本身關(guān)注不足的現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)雖然只是信息載體，具有工具屬性，但麥克盧漢的名言“媒介即訊息”已經(jīng)指明媒介形式對(duì)于媒介內(nèi)容的傳播有重要的影響，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也同樣需要考慮信息載體的自身屬性。在為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政提對(duì)策時(shí)，研究者多提到了規(guī)范問(wèn)政平臺(tái)的建設(shè)有利于推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政長(zhǎng)效化，這也說(shuō)明了平臺(tái)本身對(duì)于問(wèn)政的重要性。因此，筆者將關(guān)注具體論政平臺(tái)的設(shè)置、運(yùn)行情況，為平臺(tái)建設(shè)提出更有針對(duì)性的建議。

　　2.2回應(yīng)型政府建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政

　　上世紀(jì)70年代后期，西方國(guó)家發(fā)起了一場(chǎng)深刻而廣泛的行政改革運(yùn)動(dòng)，試圖打破傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛，擺脫政府因效率低下、無(wú)法滿足公眾實(shí)際需求而引發(fā)的公信力危機(jī)，嘗試用新的理論對(duì)政府管理進(jìn)行根本性或方向性的調(diào)整，被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。在這一背景下，美國(guó)學(xué)者奧斯本提出了企業(yè)家政府理論的十項(xiàng)原則，其中一條是建設(shè)“顧客驅(qū)使的政府（customer-driven government）——滿足顧客而不是官僚制度的需要”[33]，這一概念包含了對(duì)政府正確、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的要求。以新公共管理運(yùn)動(dòng)為發(fā)端，各國(guó)開(kāi)始了“顧客導(dǎo)向”政府的改革嘗試，英國(guó)通過(guò)在公共部門實(shí)施“公民憲章”提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度，取得良好成效[34]；法國(guó)、比利時(shí)等過(guò)也紛紛效仿，推行類似的服務(wù)承諾制度[35]。服務(wù)社會(huì)的理念已成為各國(guó)政府改革的目標(biāo)，回應(yīng)社會(huì)或公眾對(duì)于政府的要求則是新公共管理運(yùn)動(dòng)的必然價(jià)值取向。

　　學(xué)界目前還沒(méi)有對(duì)于“回應(yīng)型政府”的完整界定，普遍認(rèn)為其內(nèi)涵應(yīng)包括以下方面：一、本質(zhì)上是一種政府治理模式，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)的合作共治、互動(dòng)回應(yīng)；二、要求政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)快速、及時(shí)和有效；三、目標(biāo)指向是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益[36]。實(shí)際中，政府回應(yīng)機(jī)制通常都是通過(guò)政府決策回應(yīng)機(jī)制和公眾參與機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，關(guān)鍵在于建設(shè)以政府與公眾互動(dòng)合作為基石、以社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向、以公共責(zé)任機(jī)制為核心的回應(yīng)型政府[37]。

　　除了以上基本特征，盧坤健提出的回應(yīng)型政府運(yùn)行模式中強(qiáng)調(diào)了組織結(jié)構(gòu)的電子化和扁平化、治理過(guò)程的透明和快捷、通過(guò)績(jī)效評(píng)估對(duì)責(zé)任進(jìn)行約束[38]。傳統(tǒng)政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)，上級(jí)控制下級(jí)的范圍和能力存在溝通渠道上的客觀限制，而現(xiàn)代信息技術(shù)在公共治理中的應(yīng)用促進(jìn)了對(duì)這種限制的突破。政府組織結(jié)構(gòu)的電子化、扁平化有利于提升政府回應(yīng)社會(huì)的速度和質(zhì)量。信息的公開(kāi)和透明度的提升則使公民能夠有效參與公共決策過(guò)程，并對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施監(jiān)督[39]。最后，強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制，實(shí)施績(jī)效評(píng)估能夠改變傳統(tǒng)政府治理模式下社會(huì)與政府間事實(shí)上的不平等地位，形成政府回應(yīng)社會(huì)的自覺(jué)性、責(zé)任感和持續(xù)動(dòng)力，建立起回應(yīng)型政府的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　綜上，在建設(shè)回應(yīng)型政府的時(shí)代需求下考量本文的選題，可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)所搭建的正是一個(gè)政府與民眾的溝通渠道，在留言板式問(wèn)政平臺(tái)中，這種互動(dòng)關(guān)系又是以網(wǎng)民的主動(dòng)發(fā)帖為先導(dǎo)，政府對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)。媒體、專家及其他社會(huì)力量的介入將形成多方共同參與的局面，而這一問(wèn)政過(guò)程的終極目標(biāo)是回應(yīng)民眾需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。因此，留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)對(duì)于回應(yīng)型政府的建設(shè)有重要意義。

　　3.研究對(duì)象界定

　　本文研究對(duì)象為人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》，該留言板主要采取“留言-審核-發(fā)布-反饋”的運(yùn)行機(jī)制，為廣大網(wǎng)民的利益訴求提供了一個(gè)規(guī)范性平臺(tái)。在媒體形式上，人民網(wǎng)屬于傳統(tǒng)的新聞門戶網(wǎng)站，《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的主體模式也是接近論壇性質(zhì)的。從該平臺(tái)的發(fā)起方看，人民網(wǎng)是《人民日?qǐng)?bào)》建設(shè)的以新聞為主的大型網(wǎng)上信息發(fā)布平臺(tái)，依托著中共中央機(jī)關(guān)報(bào)，人民網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)也由此具有了獨(dú)特的性質(zhì)。一方面，相比于各級(jí)政府的門戶網(wǎng)站，該留言板屬于媒體發(fā)起的，具有一定的獨(dú)立性，在對(duì)平臺(tái)言論的管理中有更多合法性，而政府門戶網(wǎng)站對(duì)網(wǎng)民給領(lǐng)導(dǎo)的留言進(jìn)行管理則會(huì)面對(duì)“自己做自己比賽的裁判”的質(zhì)疑；另一方面，相比于普通的門戶網(wǎng)站，人民網(wǎng)的官方性質(zhì)和《人民日?qǐng)?bào)》的支持，使該平臺(tái)在發(fā)起網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政時(shí)具有很多天然的優(yōu)勢(shì)，其官方性質(zhì)更容易與政府建立聯(lián)系，該平臺(tái)為全國(guó)省、市、縣黨政一把手全部開(kāi)通的全天候留言版面，供網(wǎng)友與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行溝通，被稱為“社情民意的集散地、親民愛(ài)民的回音壁”。欄目開(kāi)通以來(lái)，累計(jì)已有51位省委書(shū)記省長(zhǎng)、400多位地市級(jí)一把手、近1000位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在該平臺(tái)上對(duì)網(wǎng)友留言做出公開(kāi)回復(fù)，涉及全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省區(qū)市中的30個(gè)。目前，19省市地區(qū)已用紅頭文件的形式將在該版上對(duì)網(wǎng)民意見(jiàn)進(jìn)行回饋的工作制度化。這些事實(shí)體現(xiàn)了人民網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的巨大影響力，這是普通門戶網(wǎng)站很難擁有的優(yōu)勢(shì)。[page]

　　4.留言板運(yùn)行模式

　　《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》自2006年成立以來(lái)，三次改版，最新版于2013年8月推出，目前版本設(shè)有“我要留言”、“省領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)”、“最新回復(fù)”、“網(wǎng)上網(wǎng)下”、“帖進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)”、“領(lǐng)導(dǎo)干部用網(wǎng)”、“地市排行”等品牌欄目。

　　4.1各欄目介紹

　　4.1.1“我要留言”

　　“我要留言”是留言板的主體部分，在《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的頁(yè)面中各地區(qū)留言板的鏈接部分處在網(wǎng)頁(yè)上方的醒目位置，每一個(gè)方塊點(diǎn)進(jìn)去有各省委書(shū)記、省長(zhǎng)，下轄各市、區(qū)的留言頁(yè)面，網(wǎng)民可以選擇給省長(zhǎng)、省委書(shū)記留言，也可以選擇所屬市區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)留言。

　　在留言板式的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中，網(wǎng)民留言是整個(gè)問(wèn)政流程的啟動(dòng)部分。人民網(wǎng)的留言板設(shè)置中，網(wǎng)民除需要填寫留言標(biāo)題、留言內(nèi)容外，還需選擇主題領(lǐng)域（三農(nóng)、環(huán)保、醫(yī)療、就業(yè)等）、主題類別（咨詢、諫言、投訴、求助、感謝），這一設(shè)置方便了網(wǎng)站對(duì)留言的管理、分類和總結(jié)，也利于地方政府在處理留言時(shí)明確分工。但根據(jù)對(duì)留言內(nèi)容的觀察發(fā)現(xiàn)，這種類別劃分具有一定重疊性，投訴和求助類留言往往難以區(qū)分，咨詢類也時(shí)常與求助類相混淆，筆者將在后續(xù)的研究中對(duì)類別重新劃分。此外，留言板還可以添加附件，方便通過(guò)照片等形式反映問(wèn)題。

　　4.1.2“帖”進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)

　　2012年年末，《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》推出全新視頻欄目《“帖”進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)》，用鏡頭真實(shí)記錄留言板經(jīng)典案例背后的視頻故事，目前已發(fā)布20期節(jié)目。通過(guò)這些視頻節(jié)目，網(wǎng)民可以了解地方政府處理留言內(nèi)容的具體過(guò)程，本文也將通過(guò)此欄目分析政府對(duì)留言的處理流程。

　　4.1.3值班總編輯

　　“值班總編輯”欄目主要是針對(duì)網(wǎng)民留言情況進(jìn)行述評(píng)、分析、總結(jié)，由人民網(wǎng)記者撰寫，其中包括“今日問(wèn)政”、“問(wèn)政盤點(diǎn)”和“問(wèn)政月報(bào)”等內(nèi)容

　　“今日問(wèn)政”是對(duì)近期留言熱點(diǎn)及領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)情況的評(píng)論，在評(píng)論中會(huì)結(jié)合事件背景、相關(guān)新聞報(bào)道等內(nèi)容進(jìn)行分析，并給出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。例如，2013年4月17日的“今日問(wèn)政”關(guān)注了“中國(guó)式過(guò)馬路”的問(wèn)題，在該評(píng)論中，網(wǎng)友關(guān)于“中國(guó)式過(guò)馬路”和“交通擁堵”等現(xiàn)象的留言和地方領(lǐng)導(dǎo)的回復(fù)情況相當(dāng)于新聞線索提供信息，太原地區(qū)網(wǎng)民的留言介紹了太原街頭停車道、人行道的使用情況，太原政府在回復(fù)中則提供了該市機(jī)動(dòng)車數(shù)量的情況，這些信息作為評(píng)論分析的論據(jù)被使用。評(píng)論中，記者通過(guò)留言和回復(fù)情況對(duì)該問(wèn)題的現(xiàn)狀進(jìn)行描述和解析，并引用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政策法規(guī)等內(nèi)容充實(shí)所論述問(wèn)題的背景，將問(wèn)題的起源、成因、影響因素、應(yīng)對(duì)策略等全面地呈現(xiàn)，既能使讀者對(duì)其所反映的問(wèn)題有更深入的了解，也能為地方解決問(wèn)題提供參考。在評(píng)論最后，通常還會(huì)附上網(wǎng)友的留言，更直觀地將留言內(nèi)容與評(píng)論相結(jié)合。

　　4.1.4問(wèn)政報(bào)告

　　《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》設(shè)有“一周問(wèn)政盤點(diǎn)”、“問(wèn)政月報(bào)”、半年一期和一年一期的問(wèn)政報(bào)告，統(tǒng)計(jì)全國(guó)各省市網(wǎng)絡(luò)留言處理情況的數(shù)據(jù)，對(duì)各地區(qū)留言量、回復(fù)量、問(wèn)題解決情況進(jìn)行公布，并總結(jié)網(wǎng)民留言所涉及的問(wèn)題領(lǐng)域、具體事件的現(xiàn)狀等內(nèi)容。這種定期的報(bào)告反映出各地區(qū)對(duì)網(wǎng)絡(luò)留言的處理情況，網(wǎng)民的訴求及關(guān)注焦點(diǎn)，幫助政府和民眾了解網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的發(fā)展情況。

　　定期的問(wèn)政報(bào)告也是《地方政府留言板》對(duì)自己的工作總結(jié)，不同階段留言回復(fù)率的變化在一定程度上反映出地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的重視程度，網(wǎng)民留言的數(shù)量也可以反映出普通民眾參與問(wèn)政的積極程度，這些數(shù)據(jù)也提供了考查網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)建設(shè)情況的參考指標(biāo)。

　　4.1.5領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)

　　人民網(wǎng)從已獲得處理的留言中篩選，將其以短新聞附加留言的形式在頁(yè)面中進(jìn)行展示，具有跟蹤報(bào)道的性質(zhì)。內(nèi)容實(shí)時(shí)更新，在頁(yè)面上方以醒目標(biāo)題注明，具有一定的監(jiān)督、示范作用。但內(nèi)容相對(duì)單一，主要是信息對(duì)的簡(jiǎn)單整合，而沒(méi)有深入加工。

　　4.1.6問(wèn)政·看領(lǐng)導(dǎo)干部用網(wǎng)

　　與在回復(fù)留言時(shí)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)不同，這一品牌欄目提供給領(lǐng)導(dǎo)干部一個(gè)主動(dòng)發(fā)聲的平臺(tái)，地方領(lǐng)導(dǎo)可以發(fā)表自己對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的認(rèn)識(shí)看法、使用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的感悟、對(duì)留言所反映問(wèn)題的態(tài)度等。該欄目的內(nèi)容還將登載在《人民日?qǐng)?bào)》新媒體版上，每周刊發(fā)一次，并與人民網(wǎng)微博形成互動(dòng)，網(wǎng)民可以在人民微博上就#看領(lǐng)導(dǎo)干部如何用網(wǎng)#這個(gè)話題發(fā)表看法，參與討論。這個(gè)平臺(tái)使地方官員可以就網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的實(shí)際經(jīng)歷、深入思考與其他領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)民進(jìn)行交流探討，共享“讀懂網(wǎng)”、“用好網(wǎng)”的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建官民良性溝通的橋梁，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政工作更好地開(kāi)展。

　　4.1.7排行榜

　　在《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的首頁(yè)上，副省、地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)留言/回復(fù)排行榜和縣（區(qū)）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)排行榜占據(jù)了網(wǎng)頁(yè)左側(cè)較大面積，其中列出了不同級(jí)別行政區(qū)中的留言、回復(fù)前十位。排行榜的存在對(duì)于政府回應(yīng)網(wǎng)民留言起到監(jiān)督的作用，占據(jù)排行榜前位對(duì)于市、縣、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)無(wú)疑具有積極意義。但目前榜單所反映的信息量有限，尚不能據(jù)此準(zhǔn)確評(píng)估各地區(qū)問(wèn)政的績(jī)效。

　　4.1.8案例評(píng)比

　　人民網(wǎng)每年對(duì)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》上的留言處理案例進(jìn)行評(píng)選，通過(guò)網(wǎng)友投票以及專家評(píng)審選出具有典型意義的微案例，在網(wǎng)站上對(duì)案例進(jìn)行展示，介紹案例基本情況、網(wǎng)民留言、主要訴求、調(diào)查結(jié)果及處理意見(jiàn)，并由留言辦理單位發(fā)表簡(jiǎn)單評(píng)論。這種案例評(píng)選和展示有利于網(wǎng)民了解網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政取得的成果，激發(fā)其參與熱情，對(duì)于政府，也能通過(guò)群眾滿意的處理案例發(fā)現(xiàn)處理網(wǎng)絡(luò)留言更好的策略和方法，完善自身工作。

　　4.1.9專題一覽

　　專題是《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》設(shè)置的一個(gè)靈活性較強(qiáng)的欄目，人民網(wǎng)可以結(jié)合社會(huì)熱點(diǎn)策劃專題，讓網(wǎng)民集中對(duì)某一事件進(jìn)行留言。如2012年兩會(huì)期間的“我托書(shū)記省長(zhǎng)捎句話”，為網(wǎng)民搭建了建言獻(xiàn)策的平臺(tái)，網(wǎng)民可以通過(guò)給書(shū)記、省長(zhǎng)留言的方式讓自己的意見(jiàn)“直達(dá)”人民大會(huì)堂。留言板的這一專題使得普通民眾的聲音有了直接進(jìn)入兩會(huì)議程的可能，對(duì)傳統(tǒng)的決策模式是一種突破。

　　4.1.10網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政黃頁(yè)

　　在留言板網(wǎng)頁(yè)的下方，設(shè)有全國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政黃頁(yè)一欄，包括首都之窗、民心網(wǎng)等國(guó)內(nèi)其他網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的鏈接，這一設(shè)置體現(xiàn)了人民網(wǎng)致力于打造一個(gè)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的努力。

　　4.2留言板運(yùn)行模式圖（加解釋 信息的單線流動(dòng)）

圖 1[page]

　　通過(guò)以上欄目介紹，筆者用圖1總結(jié)人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的運(yùn)行模式，網(wǎng)民和地方領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)留言板傳遞信息，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬部門進(jìn)行任務(wù)分配，并得到反饋，再回復(fù)給網(wǎng)民。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)通過(guò)策劃各種欄目提升網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的績(jī)效，促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)負(fù)責(zé)地回復(fù)留言。在這一模式中，信息的流動(dòng)主要是在網(wǎng)民和地方政府之間單線傳遞的，媒體作為平臺(tái)的發(fā)起者更多的在后臺(tái)發(fā)揮作用，而很少介入具體的問(wèn)政過(guò)程。

　　5.案例分析

　　筆者對(duì)留言板上各地區(qū)總留言量、總回復(fù)量的統(tǒng)計(jì)顯示，四川、河南、安徽三省在總回復(fù)率、領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)率、地方回復(fù)率的排名中均位列前四位?？梢猿醪秸J(rèn)定，這三個(gè)省網(wǎng)民對(duì)平臺(tái)的關(guān)注度、地方政府的重視程度相對(duì)較高，平臺(tái)運(yùn)行績(jī)效相對(duì)較好。在選擇案例研究時(shí)，筆者也將主要從此三省的留言處理案例中進(jìn)行選擇并分析。下表列出了總回復(fù)率排名前4位地區(qū)的幾項(xiàng)數(shù)據(jù)（篇幅有限，其他地區(qū)不在此列出）

表格 1

　?。ㄗⅲ涸摫頂?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至至2013年11月26日，總回復(fù)率=總回復(fù)/總留言；省領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)率=省委書(shū)記及省長(zhǎng)回復(fù)/省委書(shū)記及省長(zhǎng)留言；地方回復(fù)率=除省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)外的回復(fù)/除省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)外的留言）

　　國(guó)外學(xué)者在研究中曾指出，公民參與的理想條件的低成本因素有，主要利益相關(guān)者在地域空間上的相對(duì)集中，以及社區(qū)的同質(zhì)性程度較高等[40]。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，其在地方政府層面上對(duì)增加民眾參與，提高政府責(zé)任感，增加民眾對(duì)政府的信任是最成功的[41]。王國(guó)華對(duì)人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板運(yùn)行進(jìn)行了績(jī)效分析，他以回復(fù)率（回復(fù)量/留言量）作為評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)運(yùn)行績(jī)效的基本指標(biāo)，網(wǎng)民留言量越多，表明網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)關(guān)注越多，網(wǎng)民愿意并積極將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)作為訴求和態(tài)度表達(dá)平臺(tái)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)越多，表明政府對(duì)網(wǎng)民留言重視程度越高，也間接表明政府對(duì)網(wǎng)民訴求或態(tài)度的響應(yīng)程度越高。其研究也發(fā)現(xiàn)，在省市縣三級(jí)政府留言回復(fù)中，市級(jí)政府的回復(fù)率是最高的[42]。因此，對(duì)河南、四川、安徽三省的案例選擇將主要針對(duì)市級(jí)及以下行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。

　　5.1地方領(lǐng)導(dǎo)留言的抽樣研究

　　選取對(duì)象：平頂山市市委書(shū)記陳建生、濮陽(yáng)市市委書(shū)記段喜忠、成都市金牛區(qū)區(qū)委書(shū)記

　　平頂山市市委書(shū)記、濮陽(yáng)市市委書(shū)記分別在副省、地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)排行榜中位列第一、第二，成都市金牛區(qū)區(qū)委書(shū)記在縣（區(qū)）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)排行榜中位列第二（因位列第一的永城市與平頂山、濮陽(yáng)同屬河南省，故選擇了第二位的四川省地方領(lǐng)導(dǎo)）。平頂山市和濮陽(yáng)市屬于地市級(jí)，留言量較多，金牛區(qū)屬縣區(qū)級(jí)，留言相對(duì)較少，筆者分別從平頂山市、濮陽(yáng)市選取11月1日以前的連續(xù)40條已回復(fù)留言，從金牛區(qū)選取11月1日日以前的20條已回復(fù)留言，共計(jì)100條，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行分類。

　　人民網(wǎng)設(shè)置的留言類別分為咨詢、諫言、投訴、求助、感謝五類，但由于分類界限并不明確和網(wǎng)友的主觀判斷誤差，留言板上顯示的類別往往與實(shí)際內(nèi)容有所差別。因此，筆者重新對(duì)類別進(jìn)行劃分。第一種，網(wǎng)民對(duì)有關(guān)事項(xiàng)不明確，需要政府提供信息或建議；第二種，某一具體事件對(duì)網(wǎng)民的切身利益產(chǎn)生了較直接的影響，需要政府出面解決；第三種，網(wǎng)民對(duì)公共治理的某項(xiàng)內(nèi)容有自己的看法，需政府聽(tīng)取諫言并采納相關(guān)建議，這種建議一般面向未來(lái)的且并未對(duì)諫言者造成直接明顯的影響，因此在處理時(shí)緊迫性相對(duì)較弱。對(duì)平頂山市、濮陽(yáng)市、金牛區(qū)的留言分類統(tǒng)計(jì)情況如下：

表格 2

　　三個(gè)地區(qū)需政府提供信息的留言共39條，占總數(shù)近40%，這種留言表明網(wǎng)民有疑問(wèn)，可能是在生活中遇到了不知如何解決的問(wèn)題，希望得到政府的解答和幫助；或者對(duì)于政府規(guī)劃建設(shè)等事項(xiàng)不清楚，而這些內(nèi)容又關(guān)乎個(gè)人生活和利益，典型的如拆遷時(shí)間、拆遷范圍等，網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng)上留言希望主管部門解答疑問(wèn)。金牛區(qū)的留言中關(guān)于拆遷、城市改造的咨詢反復(fù)出現(xiàn)這類留言中，網(wǎng)民往往迫切關(guān)注問(wèn)題的進(jìn)展以及何時(shí)能夠被解決。這種對(duì)信息的需求源于政府內(nèi)部決策過(guò)程和管理過(guò)程的相對(duì)封閉，而民眾對(duì)關(guān)乎個(gè)人利益的事項(xiàng)又比較急切。面對(duì)民眾對(duì)于信息的急切需求，被問(wèn)政的官員在回復(fù)這類留言時(shí)也存在難度，此類問(wèn)題往往需要一個(gè)解決過(guò)程或者長(zhǎng)期規(guī)劃，因而政府很難對(duì)具體的解決時(shí)間給出明確回復(fù)，只能使用“盡快處理”、“努力中”等詞語(yǔ)來(lái)回復(fù)。如金牛區(qū)多位網(wǎng)民詢問(wèn)城區(qū)改造范圍及具體拆遷時(shí)間，區(qū)委給出的回復(fù)多是 “街道正在積極推進(jìn)項(xiàng)目包裝和推介，待條件成熟后，將適時(shí)啟動(dòng)該片區(qū)改造”、“力爭(zhēng)盡快將該地塊納入周邊地塊的整合改造”。

　　需要政府出面解決的留言共51條，占總留言的一半，這其中包含了投訴類和求助類，投訴表明留言者對(duì)所反映的問(wèn)題存在較強(qiáng)烈的不滿情緒，求助則表明留言者一種無(wú)助的狀態(tài)。這兩類留言中通常會(huì)指出其認(rèn)為有過(guò)錯(cuò)的一方，并希望有關(guān)部門出面解決。對(duì)于被問(wèn)政的官員和政府部門，解決此類問(wèn)題的方向也比較明確，如濮陽(yáng)網(wǎng)友反映某超市高音喇叭擾民，市公安局隨即派專人到附近調(diào)查，對(duì)造成噪音的超市業(yè)主進(jìn)行批評(píng)教育；金牛區(qū)網(wǎng)民投訴某洗浴中心提供賣淫服務(wù)，并提供了手機(jī)號(hào)碼，公安機(jī)關(guān)根據(jù)此線索抓獲了涉嫌招嫖和賣淫的嫌疑人，并表示將加大監(jiān)督檢查力度。

　　第三類留言是單純的諫言類，雖然在這類留言中網(wǎng)民也有不滿的對(duì)象，但相比與第二類，這類留言的內(nèi)容與網(wǎng)民個(gè)人的聯(lián)系相對(duì)弱一些，所產(chǎn)生的直接影響小一些，或者與其個(gè)人幾乎沒(méi)有直接聯(lián)系，只是出于為公共利益考慮留言。政府在回應(yīng)時(shí)往往對(duì)其可行的部分表示接受并將反饋給有關(guān)部門，對(duì)于不可行的部分指出其原因，分析不可行之處，處理這類留言的壓力相對(duì)較小。[page]

　　5.2留言處理的個(gè)案研究

　　選取對(duì)象：安徽省合肥市高新區(qū)夢(mèng)園學(xué)校操場(chǎng)問(wèn)題的留言

　　2011年12月9日，人民網(wǎng)安徽頻道轉(zhuǎn)載《市場(chǎng)星報(bào)》的文章《七百余名初中生沒(méi)有正規(guī)操場(chǎng)》[43]，該文章報(bào)道了安徽省合肥市高新區(qū)夢(mèng)園學(xué)校初中部搬遷后，新校舍的操場(chǎng)只是一片約三四百平方米的水泥地，學(xué)生很難在學(xué)校進(jìn)行體育鍛煉。該校校長(zhǎng)對(duì)此回應(yīng)，學(xué)校原來(lái)是小學(xué)部初中部在一起的，學(xué)生人數(shù)增多后就將初中部分出來(lái)，現(xiàn)使用的教學(xué)樓與空地是租借合肥光華學(xué)校的，關(guān)于操場(chǎng)的借用，兩所學(xué)校一直沒(méi)有談妥，夢(mèng)園學(xué)校正在做工作重新選址，沒(méi)有正式操場(chǎng)的狀態(tài)只是一個(gè)過(guò)渡。

　　2011年12月12日，一名夢(mèng)園學(xué)校的家長(zhǎng)在看到該則新聞后，在人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》上給合肥市市長(zhǎng)張慶軍留言，反映夢(mèng)園學(xué)校的操場(chǎng)問(wèn)題和學(xué)生需要自帶板凳上學(xué)的情況。

　　2012年1月4日，合肥高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)辦公室給出回復(fù)：

　　2012年1月10日，人民網(wǎng)制作了一期針對(duì)此事的調(diào)查節(jié)目發(fā)布在網(wǎng)上，視頻中記者實(shí)地考察了夢(mèng)園學(xué)校操場(chǎng)的現(xiàn)狀，并與校長(zhǎng)進(jìn)行采訪，校長(zhǎng)給出的解釋與《市場(chǎng)星報(bào)》報(bào)道中的相近，主要表示學(xué)校已經(jīng)采取各種方式保證學(xué)生在校舍搬遷的過(guò)渡階段每天一小時(shí)的體育鍛煉，同時(shí)與光華學(xué)校協(xié)商解決操場(chǎng)問(wèn)題。記者又采訪了合肥高新區(qū)管委會(huì)社會(huì)事業(yè)局局長(zhǎng)，追問(wèn)操場(chǎng)問(wèn)題何時(shí)能解決，該局長(zhǎng)表示力爭(zhēng)在兩年內(nèi)解決操場(chǎng)問(wèn)題。

　　在這一輪的留言回復(fù)中，校長(zhǎng)和管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上表現(xiàn)出對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題的回避，家長(zhǎng)不滿的是沒(méi)有正式操場(chǎng)的問(wèn)題，而回復(fù)則多強(qiáng)調(diào)操場(chǎng)問(wèn)題沒(méi)有影響體育課的教學(xué)和運(yùn)動(dòng)會(huì)等活動(dòng)，這忽視了操場(chǎng)對(duì)于一個(gè)學(xué)校存在的必要性，它不只是用來(lái)上課和舉行大型活動(dòng)，也是學(xué)生進(jìn)行課外運(yùn)動(dòng)的場(chǎng)所，因此學(xué)校的回應(yīng)只是解決了操場(chǎng)不正式所帶來(lái)的最淺層次的問(wèn)題，做的是一種“面子工作”，而沒(méi)有關(guān)注操場(chǎng)對(duì)于學(xué)生更多更深層的作用。這種不負(fù)責(zé)任的回復(fù)也引來(lái)了網(wǎng)民的再次留言。

　　2012年2月1日，夢(mèng)園學(xué)校學(xué)生家長(zhǎng)再次給張慶軍市長(zhǎng)留言，指出管委會(huì)和校方的回復(fù)“避重就輕”，并進(jìn)一步列舉事實(shí)、數(shù)據(jù)說(shuō)明學(xué)校沒(méi)有正式操場(chǎng)可能引發(fā)的問(wèn)題，

　　這則留言最后將矛頭指向高新區(qū)對(duì)于教育投入的不足，并根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》指出高新區(qū)管委會(huì)在學(xué)校規(guī)劃和設(shè)置事項(xiàng)上的不作為。2月17日，高新區(qū)工委辦公室在網(wǎng)上回復(fù)，表示由管委會(huì)出資租用光華學(xué)校操場(chǎng)用于夢(mèng)園學(xué)校辦學(xué)。

　　此后，又有網(wǎng)友在留言板上以“三問(wèn)合肥市夢(mèng)園學(xué)校”和“四問(wèn)合肥市夢(mèng)園學(xué)校的問(wèn)題”為題留言，表示租用操場(chǎng)并沒(méi)有解決根本問(wèn)題，并歷數(shù)夢(mèng)園學(xué)校幾次搬遷的過(guò)程，指出有關(guān)部門對(duì)于學(xué)校教育的不重視、不作為才導(dǎo)致了學(xué)生無(wú)法擁有一個(gè)安定、健康的學(xué)習(xí)環(huán)境。合肥市政府對(duì)此回復(fù)，表示為從根本上解決問(wèn)題，管委會(huì)擬在合肥海關(guān)舊址新建一所學(xué)校，所處位置及周邊交通狀況很適宜，規(guī)模約為36個(gè)班，目前有關(guān)部門正在開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期工作。

　　2013年5月，《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》在“帖”進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)第18期中報(bào)道了此事件解決的過(guò)程[44]。該期節(jié)目中，新學(xué)校大樓已經(jīng)拔地而起，管委會(huì)工作人員也表示將引起國(guó)際學(xué)校和兩所民辦學(xué)校，使合肥高新區(qū)的教育格局更加合理。

　　在夢(mèng)園學(xué)校操場(chǎng)引發(fā)的事件中，人民網(wǎng)一方面通過(guò)留言板給網(wǎng)民發(fā)聲的平臺(tái)，搭建官民溝通的渠道，同時(shí)對(duì)此事進(jìn)行追蹤調(diào)查，發(fā)布多篇報(bào)道跟進(jìn)事件進(jìn)展情況[45]，督促政府對(duì)網(wǎng)民所反映問(wèn)題的回應(yīng)和解決，這些內(nèi)容也引發(fā)了其他媒體的相關(guān)報(bào)道。

　　在該事件的解決過(guò)程中，人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的平臺(tái)起到了關(guān)鍵作用，管委會(huì)社會(huì)事業(yè)局局長(zhǎng)在采訪中表示，之前已有家長(zhǎng)反映此問(wèn)題，說(shuō)明管理部門對(duì)此并非不知道，而是沒(méi)有及時(shí)處理。雖然學(xué)校處于過(guò)渡階段的解釋具有合理性，但初中部的學(xué)生并沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)學(xué)校搬遷帶來(lái)的成本，而管理部門的處理不及時(shí)正在放大這種成本，使在校學(xué)生遭受更多損失。在學(xué)校家長(zhǎng)通過(guò)留言板向市長(zhǎng)反映此事后，這種訴求表達(dá)就不僅限于政府和百姓之間了，而是被放到了媒體這個(gè)公共平臺(tái)上。因?yàn)榱粞允墙o市長(zhǎng)的，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和媒體追蹤的雙重壓力下，有關(guān)部門加快了對(duì)留言所反映問(wèn)題的解決，并改變了最初對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題回避的態(tài)度，開(kāi)始給出具體的對(duì)策，并承諾解決期限。

　　留言板一方面給公眾一個(gè)直接向領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，并促進(jìn)政府和民眾之間的信息溝通與互動(dòng)交流；同時(shí)使媒體介入事件的解決過(guò)程中，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行調(diào)查性報(bào)道、發(fā)布評(píng)論，將問(wèn)題引入公共議程，從而推動(dòng)政府對(duì)公眾需求的及時(shí)回應(yīng)和對(duì)留言的有效處理。

　　如圖2所示，這一案例顯示，在網(wǎng)民通過(guò)留言板發(fā)起的問(wèn)政中，提供政府和民眾間的信息流動(dòng)渠道和記者主動(dòng)的追蹤報(bào)道是媒體在留言解決過(guò)程中的主要作用。

圖 2

　　在這一案例中，引發(fā)事件的根本原因是高新區(qū)在規(guī)劃建設(shè)之初對(duì)于學(xué)校的設(shè)置問(wèn)題考慮不充分，從而導(dǎo)致了后續(xù)的多次搬遷問(wèn)題以及教學(xué)設(shè)施不健全等情況，也造成了在解決問(wèn)題時(shí)尋找場(chǎng)地的困難，留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政實(shí)際上是事態(tài)發(fā)展的末端（即已經(jīng)產(chǎn)生負(fù)面影響的時(shí)候）進(jìn)行解決，而沒(méi)有影響政府的前期決策過(guò)程。但這一平臺(tái)使得民眾的不滿可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道解決，而降低了現(xiàn)實(shí)中發(fā)生沖突的可能性，既減少了政府用于維穩(wěn)的精力，可以更專注解決實(shí)際問(wèn)題，也為網(wǎng)民反映問(wèn)題提供了便利。[page]

　　5.3小結(jié)

　　以上兩部分內(nèi)容從具體的實(shí)例展示了地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的運(yùn)作情況，從濮陽(yáng)市、平頂山市、成都金牛區(qū)的留言回復(fù)情況來(lái)看，留言板問(wèn)政多是一問(wèn)一答式的，由于咨詢類留言所占比例較高，政府對(duì)留言的處理很多是答疑式的回復(fù)；在需要政府出面解決的留言中，因?yàn)樗甘马?xiàng)明確，政府可以通過(guò)問(wèn)政平臺(tái)獲取信息并直接采取處理措施，解決效果比較顯著。

　　“帖進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)”的案例展示則使我們得以了解在網(wǎng)絡(luò)留言背后的處理過(guò)程，及媒體在其中介入情況。在“夢(mèng)園學(xué)校”操場(chǎng)的案例中，問(wèn)政平臺(tái)發(fā)揮的作用比較突出，人民網(wǎng)通過(guò)記者實(shí)地調(diào)查采訪、發(fā)布新聞報(bào)道和視頻向管理部門施壓，加快事件的解決進(jìn)程。可以看出，媒體在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中的作用不僅僅限于提供一個(gè)政府和民眾交流的平臺(tái)，還可以主動(dòng)的介入其中，利用自身的專業(yè)報(bào)道、公共傳播平臺(tái)推動(dòng)問(wèn)題的解決，并對(duì)政府不作為或推卸責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督。此外，民眾在表達(dá)利益訴求時(shí)可能因敘述不清、針對(duì)性不強(qiáng)等因素在問(wèn)政中處于弱勢(shì)，媒體的介入可以幫助其更有針對(duì)性地向政府發(fā)問(wèn)，避免“踢皮球”、“打太極”的現(xiàn)象出現(xiàn)，使問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性解決。但這樣的案例具有一定的特殊性，由于留言數(shù)量較多，媒體的實(shí)地報(bào)道和參與式推動(dòng)很有限。

　　綜上，筆者將留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的主要功能歸納為三點(diǎn)：

　　l 網(wǎng)上答疑，為網(wǎng)民提供關(guān)于公共行政的信息

　　l 網(wǎng)絡(luò)諫言：傾聽(tīng)網(wǎng)民對(duì)于政府管理的意見(jiàn)，接納或給出評(píng)價(jià)

　　l 網(wǎng)上行政：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取網(wǎng)民投訴、求助信息，并責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行處理

　　6.留言處理的制度化流程

　　隨著網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的日見(jiàn)成效，網(wǎng)絡(luò)留言辦理已成為各地網(wǎng)上群眾路線開(kāi)展的新抓手，目前，山西、安徽、河南、廣東等19省市區(qū)以“紅頭文件”形式，建立起回復(fù)辦理人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》留言的固定模式。筆者通過(guò)網(wǎng)上查詢各地已出臺(tái)的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)關(guān)于辦理留言的具體規(guī)定不盡相同，但總體流程上基本可以歸納為以下環(huán)節(jié)：

　　6.1搜集整理篩選

　　網(wǎng)民留言數(shù)量較多，且涉及地區(qū)、內(nèi)容各有不同，因此在處理之前需要對(duì)留言信息進(jìn)行搜集整理。部分留言中存在所述事實(shí)不明、內(nèi)容空泛、邏輯不通等現(xiàn)象，政府需要通過(guò)篩選整理出擬處理回復(fù)的留言，并根據(jù)不同的領(lǐng)域進(jìn)行分類，方便下一步不同主管部門進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)或主管部門分配任務(wù)。

　　6.2分類轉(zhuǎn)辦

　　根據(jù)留言內(nèi)容的不同領(lǐng)域和地區(qū)，由不同的部門進(jìn)行處理。部分省由經(jīng)辦單位將屬本級(jí)受理范圍的網(wǎng)民留言下載整理，根據(jù)職責(zé)分工確定承辦部門，提出轉(zhuǎn)辦意見(jiàn)和要求，交由局分管領(lǐng)導(dǎo)審定后，轉(zhuǎn)送相關(guān)單位辦理。部分省規(guī)定先由市級(jí)單位主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)涉及本地區(qū)的留言，由省委監(jiān)督對(duì)未認(rèn)領(lǐng)的留言進(jìn)行督促認(rèn)領(lǐng)。

　　6.3限時(shí)辦理

　　各省市的規(guī)定普遍對(duì)處理留言并給予反饋的時(shí)間給出了限定，一般不超過(guò)1個(gè)月，情況復(fù)雜未能及時(shí)處理的需向上級(jí)報(bào)告。

　　6.4事后追責(zé)

　　部分省市在規(guī)定中列出了責(zé)任追究機(jī)制，如山西省規(guī)定：逾期未辦結(jié)或敷衍塞責(zé)的，省人民政府辦公廳將進(jìn)行催辦；嚴(yán)重拖緩辦結(jié)時(shí)間，造成不良影響的，責(zé)令有關(guān)市、縣人民政府或有關(guān)部門（單位）作出書(shū)面檢查，在全省進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，不實(shí)事求是或處置不當(dāng)，造成嚴(yán)重后果的，要按照《山西省行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》（晉政發(fā)〔2006〕19號(hào)）進(jìn)行責(zé)任追究。

　　6.5檔案留存

　　對(duì)于擬辦、轉(zhuǎn)辦、已處理的留言需要進(jìn)行歸檔保存，并移交檔案管理部門管理。

　　6.6總結(jié)及通報(bào)

　　地方政府需定期總結(jié)留言處理情況，部分地區(qū)規(guī)定將總結(jié)報(bào)告公開(kāi)，建立信息通報(bào)機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　以上處理的流程體現(xiàn)了一個(gè)信息的流動(dòng)過(guò)程，政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)留言板獲得有關(guān)民眾訴求的信息，對(duì)信息進(jìn)行搜集、整理、分類，責(zé)成有關(guān)部門分工處理，并給予回復(fù)。事后的追責(zé)機(jī)制和總結(jié)報(bào)告的公開(kāi)旨在督促政府重視留言處理工作，給予網(wǎng)民及時(shí)有效的反饋，有利于明確網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的責(zé)任主體以及責(zé)任的落實(shí)，并方便社會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。也有省市將網(wǎng)民留言處理工作與信訪、督察等部門的工作相協(xié)調(diào)，避免重復(fù)辦理，提高效率。這些制度基本建立起了地方政府在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中處理留言工作的長(zhǎng)效化機(jī)制。

　　7.問(wèn)政模式的對(duì)比分析

　　以上研究總結(jié)了《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的運(yùn)行模式和政府處理留言的流程，那么，要想探索能夠促進(jìn)其良性發(fā)展的可行路徑，就需要在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政格局與其他平臺(tái)進(jìn)行對(duì)比分析，得出留言板式問(wèn)政平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)和局限，從而揚(yáng)長(zhǎng)避短。

　　7.1與微博問(wèn)政比較

　　留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政與微博問(wèn)政相比，主要表現(xiàn)在媒介形式上的差異，微博屬于社會(huì)化媒體，具有無(wú)中心化、信息海量化、大眾化、匿名化、互動(dòng)性強(qiáng)、多媒體色彩等特點(diǎn)[46]。留言板的信息傳播方式則與互聯(lián)網(wǎng)早期的網(wǎng)上論壇相似，同時(shí)由于留言模式的限定，留言板不能像網(wǎng)上論壇一樣在一條帖子中允許所有網(wǎng)民多次回復(fù)，基本固定在一問(wèn)一答式的傳播模式上。這種形式上的差異限制了留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政很難像微博一樣，針對(duì)某一話題在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行大范圍高參與度的討論。

　　然而，這種相對(duì)傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也有自身的優(yōu)勢(shì)，微博中的信息傳播雖然是去中心化的，不同身份的人或組織都可以在這個(gè)平臺(tái)上發(fā)言，但在傳播過(guò)程中，不同帳號(hào)的粉絲數(shù)量、博主身份等差別會(huì)影響信息的傳播力度?？梢哉f(shuō)，微博是一個(gè)競(jìng)技場(chǎng)，社會(huì)上各種群體都可以發(fā)聲，但有的人粉絲數(shù)量多，發(fā)出的信息被轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論的就多；有的觀點(diǎn)具有獨(dú)特的吸引人的因素，被某個(gè)知名微博轉(zhuǎn)發(fā)后就廣泛傳播；否則信息就會(huì)被淹沒(méi)。因此，某一話題或事件要想進(jìn)入微博討論的議程是需要先越過(guò)一個(gè)相對(duì)沉寂的平臺(tái)，從而真正被有影響力的微博帳號(hào)傾聽(tīng)到。

圖 3[page]

　　如圖3所示（圖中不同形狀的箭頭反映了發(fā)起問(wèn)政主體不同所導(dǎo)致的信息傳播的不同路徑，并不涵蓋所有情況，只是提供幾種可能性），微博中不同帳號(hào)處于的發(fā)生平臺(tái)高度是不同的，在公共事件中，有的網(wǎng)民結(jié)成利益群體發(fā)聲，有的網(wǎng)民依然是個(gè)體在行動(dòng)，他們的信息在傳播中所具有的影響力也不同。同時(shí)，處在較高層的意見(jiàn)領(lǐng)袖、專家、政務(wù)微博等并不是對(duì)信息完全接受的，對(duì)信息的篩選過(guò)程往往使普通網(wǎng)民的聲音被淹沒(méi)，因此，個(gè)體網(wǎng)民在微博問(wèn)政中很容易被邊緣化。

　　但在地方領(lǐng)導(dǎo)留言板中，問(wèn)政的發(fā)起者是人民網(wǎng)上注冊(cè)的一個(gè)個(gè)帳號(hào)，且《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》管理?xiàng)l例規(guī)定“勿以黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或其他具有社會(huì)影響的真實(shí)姓名、字號(hào)、藝名、筆名注冊(cè)”，政府處理留言時(shí)，每一個(gè)發(fā)帖的帳號(hào)都是處于平等位置的。除了賬戶名稱外，并無(wú)其他差異。因此，在信息的發(fā)出和傳播中，每一個(gè)帳號(hào)享有平等的權(quán)利和影響力。對(duì)于政府而言，影響是否受理留言的是留言內(nèi)容是否具體并言之有物，而不是帳號(hào)的影響力或所反映事件的轟動(dòng)效應(yīng)。這增加了民眾個(gè)人訴求被受理的可能性，提升了普通網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中的地位。

　　7.2與政府門戶網(wǎng)站問(wèn)政相比

　　互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得網(wǎng)絡(luò)成為發(fā)展電子政務(wù)的重要平臺(tái)，政府開(kāi)始通過(guò)門戶網(wǎng)站發(fā)布信息，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)聯(lián)絡(luò)，設(shè)立在線辦公平臺(tái)等。隨著《政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施，政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)也成為健全信息公開(kāi)工作制度的必要手段。政府門戶網(wǎng)站發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也由此興起。目前，很多地方政府的門戶網(wǎng)站上已經(jīng)設(shè)立了“留言板”、“省長(zhǎng)信箱”、“網(wǎng)上信訪”等專欄，供普通民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向政府表達(dá)訴求。在一些立法、行政決定做出的過(guò)程中，政府的門戶網(wǎng)站也成為征求意見(jiàn)的平臺(tái)，這種形式的參與使得公眾可以通過(guò)表達(dá)訴求對(duì)政府決策進(jìn)行影響。

　　相比之下，媒體發(fā)起的問(wèn)政平臺(tái)則缺少政府所擁有的信息、管理權(quán)力等資源，在留言板上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也更多的是個(gè)體的訴求表達(dá)，決策出現(xiàn)負(fù)面影響后的末端應(yīng)對(duì)，或是影響力有限的意見(jiàn)建議，而很難對(duì)政府作出的將產(chǎn)生廣泛影響的決策施加有效影響。

圖 4

　　但相比于政府門戶網(wǎng)站，媒體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)也具有自身的優(yōu)勢(shì)。政府通過(guò)其門戶網(wǎng)站與網(wǎng)民進(jìn)行互動(dòng)，參與主體相對(duì)單一，在管理模式上相對(duì)封閉，與傳統(tǒng)行政過(guò)程中政府民眾二元關(guān)系差別不大；而且政府網(wǎng)站上的留言很多是不被公開(kāi)的，只有政府一方可以看到，不公開(kāi)就無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，這也體現(xiàn)出了管理模式的封閉化（如圖4所示）。

　　利用媒體的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)則可以將政府對(duì)民眾需求的回應(yīng)放到一個(gè)公共的平臺(tái)上，增加行政過(guò)程的透明度，同時(shí)更加開(kāi)放的管理姿態(tài)也給予了媒體等其他社會(huì)主體介入的可能，可以共同參與到社會(huì)治理中（如圖5所示）。

圖 5

　　8.良性發(fā)展的可行路徑

　　對(duì)比分析已經(jīng)發(fā)現(xiàn)留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)和局限，在不同媒介形式、不同問(wèn)政發(fā)起方共存的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政格局中，人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，利用自身特點(diǎn)發(fā)揮在問(wèn)政中的獨(dú)特作用，基于以上研究，筆者提出如下對(duì)策：

　　8.1引入專家參與的理性模式

　　公共行政及決策過(guò)程通常需要關(guān)注兩個(gè)基本價(jià)值，即正當(dāng)性和合理性。正當(dāng)性主要強(qiáng)調(diào)決策權(quán)行使結(jié)果的可接受性，這主要是通過(guò)程序上公正、平衡的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)[47]。在留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)上，民眾的主體地位已經(jīng)得到體現(xiàn)，其在網(wǎng)上的留言是問(wèn)政的啟動(dòng)器，政府需要對(duì)民眾的訴求作出回應(yīng)。有了民眾的參與，政府在行政過(guò)程中的決定和采取的措施都是吸納了民眾意見(jiàn)后作出的，從而具有了正當(dāng)性，更容易得到認(rèn)可。但民眾的表達(dá)并不能滿足合理性的要求，王錫鋅在對(duì)行政規(guī)則制定過(guò)程中的知識(shí)運(yùn)用及價(jià)值表達(dá)的研究中提出，在大眾那里，價(jià)值總是和事實(shí)緊密聯(lián)系，作為行政管制政策的受眾，大眾對(duì)行政管制政策的正當(dāng)性始終具有很強(qiáng)的心理期待，其價(jià)值和事實(shí)知識(shí)主要是關(guān)于過(guò)去和當(dāng)下的，很難準(zhǔn)確地獲得對(duì)未來(lái)情況的系統(tǒng)性推斷[48]。公共行政中決策的合理性依賴于技術(shù)、數(shù)據(jù)、甚至精確的計(jì)算，這些是無(wú)法通過(guò)公眾參與完全實(shí)現(xiàn)的，所以需要引入專家的理性模式。專家往往受過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練，或者在某一領(lǐng)域有豐富的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，這種知識(shí)本身是目標(biāo)/工具理性取向的，主要關(guān)乎某個(gè)目標(biāo)所需的手段選擇問(wèn)題，而在很大程度上與價(jià)值無(wú)涉。這與民眾以價(jià)值為主缺乏理性的表達(dá)相輔相成，可以滿足公共行政的正當(dāng)化和合理化。

　　目前，人民網(wǎng)的《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》還沒(méi)有引入專家的參與，對(duì)于留言所反應(yīng)問(wèn)題的理性分析主要是記者、編輯通過(guò)評(píng)論完成的，雖然媒體從業(yè)人員相對(duì)普通民眾具有社會(huì)調(diào)查報(bào)道方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但依然無(wú)法代替具有充足的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專家所擁有的技術(shù)理性。同時(shí)，網(wǎng)民留言所涉及的領(lǐng)域涵蓋社會(huì)生活的方方面面，問(wèn)題的復(fù)雜性和廣泛差異決定了記者不可能在每一方面都充當(dāng)專家的角色。因此，筆者認(rèn)為《地方政府留言板》應(yīng)該增設(shè)專家參與的渠道，從社會(huì)上選取不同領(lǐng)域具有一定影響力的學(xué)者、專業(yè)人士等組成專家團(tuán)隊(duì)或智庫(kù)，由他們?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)留言所反映的內(nèi)容提供專業(yè)意見(jiàn)，既能幫助民眾理性分析個(gè)人訴求、認(rèn)清問(wèn)題的本質(zhì)，提供可行的策略，也為政府解決問(wèn)題提供建議。

　　南方報(bào)業(yè)集團(tuán)旗下的奧一網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)就設(shè)立了“問(wèn)政觀察員”專欄，有不同行業(yè)的企業(yè)家、大學(xué)教授、政協(xié)常委等，他們根據(jù)個(gè)人知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)范疇對(duì)網(wǎng)民發(fā)帖給出專業(yè)性、建設(shè)性的客觀意見(jiàn)。觀察員在網(wǎng)站上有自己的專欄，可以針對(duì)留言自由發(fā)表文章，網(wǎng)民也可以直接向觀察員提問(wèn)，與之互動(dòng)。觀察員的評(píng)論也是對(duì)網(wǎng)民發(fā)帖的篩選、評(píng)判、整合過(guò)程，他們從中提煉出更有價(jià)值的信息，幫助政府在大量留言中進(jìn)行更有針對(duì)性的回應(yīng)。奧一網(wǎng)還設(shè)有觀察員排行榜，網(wǎng)友根據(jù)觀察員的評(píng)論、發(fā)言給出評(píng)分，這種公開(kāi)透明的機(jī)制有利于對(duì)觀察員進(jìn)行監(jiān)督，督促其作出真正客觀、建設(shè)性的評(píng)論。

　　8.2更積極的媒體介入

　　在安徽夢(mèng)園學(xué)校的案例中，人民網(wǎng)記者到實(shí)地進(jìn)行調(diào)查采訪，主動(dòng)介入政府和民眾的溝通的，對(duì)最后事件的解決起到了推動(dòng)作用?；趯?duì)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的觀察，筆者認(rèn)為， 目前人民網(wǎng)對(duì)于網(wǎng)民留言的主動(dòng)介入還比較有限，類似夢(mèng)園學(xué)校的案例數(shù)量較少，在政府和民眾的互動(dòng)中，媒體作為留言板的發(fā)起者更多的是退居到后臺(tái)，充當(dāng)信息承載者、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者的角色。對(duì)于記者編輯對(duì)留言的評(píng)論，在上一部分建議中已經(jīng)提出由專家來(lái)提供專業(yè)性的分析。因此，筆者認(rèn)為，相比于在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表言論，記者應(yīng)該到更適合自己的場(chǎng)域去活動(dòng)，調(diào)查采訪是記者的本職工作，也是專業(yè)優(yōu)勢(shì)所在。一方面，記者介入實(shí)地調(diào)查，可以督促政府及時(shí)有效地處理留言所反映的問(wèn)題，調(diào)查采訪所得的信息也將為問(wèn)題的解決提供更多事實(shí)支持；另一方面，網(wǎng)民通過(guò)留言板給地方領(lǐng)導(dǎo)留言，這一形式本身就與傳統(tǒng)紙媒的“讀者來(lái)信”相類似，實(shí)際上網(wǎng)民也在為網(wǎng)絡(luò)媒體提供新聞線索，媒體有責(zé)任對(duì)平臺(tái)上的信息進(jìn)行整理篩選，選擇有價(jià)值的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查采訪，形成新聞報(bào)道。

　　目前，地方領(lǐng)導(dǎo)留言板上的“本網(wǎng)追蹤”雖然表明記者編輯對(duì)留言內(nèi)容的關(guān)注，但簡(jiǎn)單的整合對(duì)問(wèn)題解決所起到的影響很有限，而媒體利用留言作為信息源發(fā)起實(shí)地采訪，做出真正的新聞報(bào)道既能對(duì)事件解決產(chǎn)生實(shí)際影響，也有利于提升媒體的公信力，獲得民眾的信賴和認(rèn)可。[page]

　　8.3建立網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

　　人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》現(xiàn)有的排行榜對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)具有一定的監(jiān)督作用，但在首頁(yè)的排行榜只顯示了留言、回復(fù)量最多的10位領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)平臺(tái)中被問(wèn)政的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于此，排行榜只是對(duì)在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中表現(xiàn)突出的地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了公開(kāi)，對(duì)參與程度較低的地方政府沒(méi)有較強(qiáng)的約束作用，也缺少對(duì)各地區(qū)問(wèn)政平臺(tái)運(yùn)行績(jī)效的整體把握。同時(shí)，排行榜所反映的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)單一，不同地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率、網(wǎng)民人數(shù)等都存在差異，單純的留言、回復(fù)排名所能反映的情況有限。如表1所統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，西藏自治區(qū)雖然在回復(fù)率上排名靠前，但由于地區(qū)總?cè)丝?、互?lián)網(wǎng)普及率等其他因素影響，其留言總量相比于四川、安徽等省份有很大差距，單純的比較回復(fù)率可能無(wú)法全面反映一個(gè)地區(qū)的問(wèn)政績(jī)效。此外，河南省雖然在總回復(fù)率上領(lǐng)先安徽省，但其省領(lǐng)導(dǎo)的回復(fù)率地域安徽，而由于地方政府的回復(fù)率較高才在總體上處于優(yōu)勢(shì)?？梢钥闯?，各地區(qū)回復(fù)率背后有很多影響因子在起作用，需要全面的考量才能得出科學(xué)可靠的判斷。

　　因此，筆者認(rèn)為有必要建立一套完善的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將留言量、回復(fù)量、回復(fù)率、回復(fù)時(shí)間等基本數(shù)據(jù)作為評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)一套有關(guān)留言板網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政績(jī)效的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，使得網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以根據(jù)各省市地區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)的留言回復(fù)情況計(jì)算出績(jī)效指數(shù)，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量各地的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政情況，將所有參與問(wèn)政省市的指數(shù)公開(kāi)排名，并定期更新，讓監(jiān)督制約的作用全面覆蓋到各個(gè)省市地區(qū)。通過(guò)這種科學(xué)設(shè)計(jì)計(jì)算出的指數(shù)，網(wǎng)民可以更直觀地了解各地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展情況。

　　類似的嘗試在其他領(lǐng)域已有先例，例如慈善行業(yè)為提高公開(kāi)透明度，緩解公益基金會(huì)的公信力危機(jī)，由中國(guó)公益基金會(huì)發(fā)布了“中基透明指數(shù)”ＦＴＩ，從國(guó)內(nèi)各基金會(huì)網(wǎng)站采集數(shù)據(jù)，對(duì)其網(wǎng)站中基礎(chǔ)信息、財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目信息、捐贈(zèng)信息公開(kāi)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，利用FTI透明指數(shù)的計(jì)算公式得出透明指數(shù)，并每周更新排名。雖然基金會(huì)參與這一評(píng)估是自愿的，但自FTI指數(shù)發(fā)布后，參與評(píng)估的基金會(huì)數(shù)量逐漸增多，目前已有2214家基金會(huì)加入評(píng)估系統(tǒng)?？梢钥闯?，這樣一個(gè)評(píng)估指數(shù)的設(shè)立對(duì)基金會(huì)具有很強(qiáng)的監(jiān)督作用，各家基金會(huì)也愿意參與其中，他們希望通過(guò)公開(kāi)、科學(xué)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)提升自己的公信力。

　　筆者認(rèn)為，人民網(wǎng)的《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》也可以進(jìn)行類似的嘗試，既完善了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，也為地方政府提供一個(gè)自我展示的平臺(tái)。目前，各地網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政參與情況差距較大，通過(guò)排行榜的良性競(jìng)爭(zhēng)促成政府、民眾更積極的參與。如四川省的總留言量達(dá)3萬(wàn)條之多，總回復(fù)率也高達(dá)96.9%，而作為首都的北京留言量只有6千余條，回復(fù)率甚至低于1%。建立全覆蓋的評(píng)價(jià)系統(tǒng)后，因指數(shù)低排名靠后的地區(qū)自然不能坐視不理，會(huì)更多的關(guān)注網(wǎng)絡(luò)留言以提升績(jī)效指數(shù)。

　　8.4規(guī)范問(wèn)政流程 完善追責(zé)及公開(kāi)機(jī)制

　　迄今為止，已有19個(gè)省市以“紅頭文件”的形式確立了回復(fù)人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板留言的工作機(jī)制，這種規(guī)定有利于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政長(zhǎng)效化機(jī)制的形成。筆者認(rèn)為，對(duì)于尚未確定回復(fù)留言工作機(jī)制的地區(qū)，應(yīng)督促其以文件的形式進(jìn)行規(guī)定，統(tǒng)一的管理有利于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的規(guī)范化和制度化，促使其良性發(fā)展，從而真正為回應(yīng)型政府建設(shè)中的發(fā)揮積極作用。本文已經(jīng)介紹了目前形成的留言處理工作流程，不同地區(qū)的規(guī)定原則基本統(tǒng)一，流程設(shè)置上大同小異。但很多地區(qū)沒(méi)有確立責(zé)任追究機(jī)制和留言處理總結(jié)報(bào)告的通報(bào)公開(kāi)制度。筆者認(rèn)為，對(duì)于留言處理流程的規(guī)定可以根據(jù)各地行政管理組織的特點(diǎn)自行設(shè)定，差異在所難免，而責(zé)任追究機(jī)制和事后的信息通報(bào)、報(bào)告公開(kāi)制度則需要普遍確立，責(zé)任追究是通過(guò)政府內(nèi)部對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政進(jìn)行監(jiān)督管理，信息通報(bào)和報(bào)告公開(kāi)則促進(jìn)社會(huì)對(duì)政府回應(yīng)問(wèn)政情況的廣泛監(jiān)督，這兩項(xiàng)制度的確立將為留言板網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的長(zhǎng)效化、規(guī)范化、制度化發(fā)展保駕護(hù)航。

　　8.5整合網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)

　　目前，很多網(wǎng)絡(luò)媒體、政府網(wǎng)站都設(shè)立了不同形式的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，體現(xiàn)了全社會(huì)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的參與熱情和重視。但平臺(tái)數(shù)量的增多會(huì)分散政府回應(yīng)留言的人力和物力，同時(shí)，網(wǎng)民各自在不同的平臺(tái)進(jìn)行留言，也不方便民眾之間的利益組織化。鑒于人民網(wǎng)的《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》現(xiàn)已形成了覆蓋全國(guó)的問(wèn)政網(wǎng)絡(luò)，筆者認(rèn)為，該平臺(tái)可以考慮對(duì)其他網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)進(jìn)行資源整合，利用鏈接、互動(dòng)等方式集中各個(gè)問(wèn)政平臺(tái)的力量，讓政府可以在一個(gè)更集中的平臺(tái)上進(jìn)行回復(fù)，更多的網(wǎng)民利用一個(gè)平臺(tái)發(fā)表意，方便有共同訴求的個(gè)體形成利益組織化，合力促成更有效地問(wèn)政。

　　9.總結(jié)——留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的理想模式

圖 6

　　通過(guò)以上對(duì)策，筆者試圖提出一個(gè)由政府、民眾、專家、媒體共同參與、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)運(yùn)行模式（如圖6所示）。與《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》的現(xiàn)有模式（見(jiàn)圖1）對(duì)比，這個(gè)平臺(tái)中的信息流動(dòng)不再是單線的，而是以留言板為核心的多方信息交互傳播。信息流通渠道的擴(kuò)充將增加整個(gè)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的透明度，同時(shí)多方信息的碰撞也將提升留言處理的質(zhì)量。在這一模式中，媒體所能發(fā)揮的作用將更突出，一方面媒體作為問(wèn)政平臺(tái)的運(yùn)行者，為更多的社會(huì)主體（如專家、民間智庫(kù)）提供了參與渠道，并完善平臺(tái)各方面的運(yùn)行機(jī)制，提升問(wèn)政效果；另一方面，媒體以更積極姿態(tài)參與問(wèn)政，利用專業(yè)的調(diào)查采訪推動(dòng)問(wèn)政進(jìn)程。在發(fā)揮更大作用的同時(shí)，人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》可以依托現(xiàn)有的豐厚資源整合更多的問(wèn)政平臺(tái)，提高網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的效率和平臺(tái)影響力。

　　十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。以上對(duì)于留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政理想模式的設(shè)想也是一種創(chuàng)新治理體制、鼓勵(lì)多方參與的嘗試，既是對(duì)回應(yīng)型政府建設(shè)的需求的滿足，也是一種協(xié)商式的問(wèn)題解決方式，對(duì)于培育社會(huì)理性具有正面效應(yīng)。雖然文獻(xiàn)綜述中已有學(xué)者將留言板式網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政總結(jié)為一種“上書(shū)模式”，是一種面向問(wèn)題的倒逼式解決方式，本文的分析也表明這種問(wèn)政很多時(shí)候是在決策已產(chǎn)生負(fù)面影響時(shí)即問(wèn)題的“末端”進(jìn)行善后處理，但社會(huì)、民眾通過(guò)“末端”參與公共治理的嘗試將成為全方位公眾參與的前奏，政府在回應(yīng)民眾“上書(shū)”的過(guò)程中也能更好的反思相關(guān)決策制定的過(guò)程，從而促成一種由“末端式”的善后處理向源頭式的社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。[page]

　　附.參考文獻(xiàn)

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　　[32]相關(guān)研究參見(jiàn) 張華、仝志輝、劉俊卿.選擇性回應(yīng)：網(wǎng)絡(luò)條件下的政策參與——基于留言版型網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的個(gè)案研究[J].公共行政評(píng)論，2013（3）

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　　[43]參見(jiàn)http://ah.people.com.cn/n/2011/1209/c227132-16593611.html

　　[44]參見(jiàn)人民網(wǎng)視頻節(jié)目《四則留言助合肥夢(mèng)園學(xué)校孩子告別“紙鉛球”實(shí)現(xiàn)操場(chǎng)夢(mèng)》http://leaders.people.com.cn/n/2013/0523/c178291-21581766.html

　　[45]參加人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)頻道：http://leaders.people.com.cn/GB/16848133.html

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