《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)自2008年5月1日施行以來,已滿六年。六年間,《條例》對(duì)于保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),促進(jìn)政府透明度的提高起到了巨大的推動(dòng)作用。
與此同時(shí),《條例》實(shí)施的六年,也逐漸暴露出這部法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需求存在較大差距,集中表現(xiàn)在公民申請(qǐng)政府信息公開頻頻遇阻。一些政府部門以“信息不存在”、“影響公共利益”、“不屬于公開范圍”等理由把申請(qǐng)人拒之門外。
鑒于此,現(xiàn)行《條例》亟待修改完善。歸納起來,法律界人士認(rèn)為有四大焦點(diǎn):“公開”與“保密”的界限進(jìn)一步厘清；政府信息“主動(dòng)公開”內(nèi)容進(jìn)一步明確；公民申請(qǐng)信息公開瓶頸需要破解；完善政府信息公開監(jiān)督救濟(jì)渠道。
從今天起,本報(bào)圍繞上述四大焦點(diǎn)問題,刊發(fā)系列報(bào)道,以饗讀者。
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實(shí)施六年以來,如何處理好公開和保密的關(guān)系是其中最令人糾結(jié)的問題。
保密法的立法指導(dǎo)思想是“以不公開為原則”?！稐l例》的立法指導(dǎo)思想是“以公開為原則,以不公開為例外”。兩者的立法目的顯然是沖突的。然而,前者是法律,后者是條例。一旦發(fā)生沖突,后者要讓位于前者。
在這樣的背景下,一些政府信息披上國家秘密的外衣不予公開,也就不足為奇了。
以“國家秘密”為由拒絕公開
2013年1月,北京律師董正偉申請(qǐng)公開全國土壤污染數(shù)據(jù)信息。同年2月24日,他收到了環(huán)保部的政府信息公開告知書。但令他失望的是,對(duì)于他所提出的請(qǐng)求環(huán)保部公開“全國土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息”的申請(qǐng),環(huán)保部以“國家秘密”為由拒絕公開。
直到2014年4月17日,環(huán)境保護(hù)部和國土資源部對(duì)外發(fā)布全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)。有關(guān)“國家秘密”之說,不攻自破。
無獨(dú)有偶。2012年4月1日,《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》對(duì)外發(fā)布,規(guī)定征收民航發(fā)展基金的繳納標(biāo)準(zhǔn)為:乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元,乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元。這與該管理辦法廢止的民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)一致,因此被網(wǎng)民稱為“換湯不換藥”。
2012年5月16日,律師王錄春以公民個(gè)人身份向某部申請(qǐng)公開國務(wù)院批準(zhǔn)上述《辦法》出臺(tái)的文件,卻遭到拒絕。理由是王錄春申請(qǐng)公開的政府信息涉及國家秘密。
北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認(rèn)為,《條例》確立了“公開是原則,保密是特例”的理念,但是如何處理“公開”與“保密”的關(guān)系卻是政府信息公開面臨的重大難題。在制度上,保密范圍的界定過于原則和籠統(tǒng)；在定密的操作過程中,主觀的裁量權(quán)和空間過大；對(duì)定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導(dǎo)致“秘密”的范圍可能會(huì)比較大,而且存在較大的彈性。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安指出,正因?yàn)閲颐孛艿姆秶缦捱^于含糊,以至于有些利益秘密被掩在了“國家秘密”的幕布后面。
立法價(jià)值取向存在沖突
區(qū)分哪些政府信息應(yīng)該公開、哪些信息需要保密,涉及公民權(quán)益,也涉及國家安全,是非常復(fù)雜的問題。中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗認(rèn)為,為平衡政府信息公開條例和保密法的沖突,需要制定條例將其細(xì)化。然而保密法實(shí)施條例并未對(duì)此予以明確。
保密法規(guī)定,應(yīng)確定為國家秘密的事項(xiàng)包括七大類。2012年保密法實(shí)施條例征求意見稿作出了明確界定,對(duì)于保密法所稱“泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟(jì)、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”,明確列出了九種情形。但是,正式出臺(tái)的保密法實(shí)施條例刪除了上述細(xì)分條款。對(duì)此,熊文釗認(rèn)為,這些條款刪除后,盡管“不會(huì)給保密留下死角”,但也意味著相關(guān)部門在界定國家秘密時(shí)會(huì)有一定的自由度。在實(shí)踐中,這對(duì)政府信息公開可能會(huì)有影響。
中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏指出,在現(xiàn)代國家,“政府信息公開是原則,秘密是例外”。國家秘密不能任意設(shè)置,界定保密事項(xiàng)必須平衡“公共利益和個(gè)人利益”；同時(shí),保密范圍和事項(xiàng)應(yīng)明確界定,盡可能減少行政機(jī)關(guān)的自由度。
中國政法大學(xué)教授王成棟認(rèn)為,我國涉及政府信息公開的“公開”與“保密”的法律規(guī)定主要有保密法和檔案法。保密法著重保護(hù)國家重要信息不被泄露,檔案法旨在保存檔案,兩法的立法指導(dǎo)思想都是以“不公開”為原則,而信息公開條例的立法目的在于公開政府信息,顯然《條例》與兩法的立法目的不同。由于在法律位階上,兩法高于《條例》,當(dāng)《條例》與兩法規(guī)定出現(xiàn)沖突時(shí),根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則,應(yīng)適用兩法。由于立法原則的沖突必然會(huì)導(dǎo)致其保護(hù)利益的沖突,在公民獲得政府信息公開的權(quán)利與國家秘密保護(hù)相對(duì)立時(shí),公民的知情權(quán)極易被侵犯。
不予公開情形應(yīng)明文列舉
《條例》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”中國政法大學(xué)王敬波教授認(rèn)為此條規(guī)定得太原則,在實(shí)踐中很難操作,導(dǎo)致法院的裁量權(quán)太大,也擔(dān)心行政機(jī)關(guān)將此作為不公開信息的“擋箭牌”。
前不久,中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布了政府信息公開法專家意見稿,擬呈送全國人大常委會(huì)參考。王敬波教授介紹,意見稿參考了90個(gè)國家的政府信息公開法規(guī)。在這份專家意見稿中,對(duì)于政府信息公開的范圍進(jìn)行了列舉式和排除式的方法予以明確,明確提出七種情形下,政府信息可以不公開。
這七種情形分別是:依據(jù)保密法被確定為國家秘密的信息,不予公開；與自然人、法人或其他組織無關(guān)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則和事務(wù)信息,不予公開；處于調(diào)查、處理過程中的信息,公開可能妨礙行政機(jī)關(guān)決策和公平公正地作出決定,不予公開,但純粹事實(shí)文件和技術(shù)報(bào)告應(yīng)予以公開；行政決定參與人員的討論、意見等信息,公開可能妨礙其自由表達(dá)意見,不予公開；行政機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法信息,公開可能妨礙行政正常執(zhí)法、威脅公務(wù)人員、證人和其他相關(guān)人員的人身安全,不予公開；依據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》等法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定被確定為商業(yè)秘密的信息,不予公開；醫(yī)療檔案、宗教信仰、婚姻狀況、種族、基因、指紋等隱私信息,不予公開。
專家意見稿還提出,對(duì)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私信息,如果商業(yè)秘密所有人或隱私權(quán)人書面同意公開,就應(yīng)該公開。申請(qǐng)公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容,但能夠區(qū)分處理的,應(yīng)當(dāng)對(duì)信息進(jìn)行分割。將不適宜公開部分隱去或者刪除,剩余部分信息應(yīng)當(dāng)予以公開。如果部分公開信息,可能引起公眾重大誤解或提供明顯錯(cuò)誤引導(dǎo),可以不予公開。法律規(guī)定不予公開信息,信息公開機(jī)關(guān)認(rèn)為公開更有利于促進(jìn)公共利益的,應(yīng)當(dāng)予以公開。但涉及國家秘密的除外。
清華大學(xué)法學(xué)院副院長余凌云教授預(yù)測(cè),將信息公開條例升格為法律,注定是個(gè)艱難的博弈過程。制度實(shí)施過程中暴露出的許多問題,有的是條文設(shè)計(jì)問題,有的則是理念和實(shí)踐操作問題；有的是行政機(jī)關(guān)抵觸使然,有的則是社會(huì)激情有余、操之過急造成的。
