一、引言

 　　電子政務(wù)是一場深遠(yuǎn)的政府改革，關(guān)系到政府再造與治理轉(zhuǎn)型的核心。電子政務(wù)的宗旨旨在要求政府以服務(wù)對象為中心，消除因條塊信息割據(jù)造成的低質(zhì)量社會服務(wù)和管理，確保上下級政府之間、不同職能部門之間能夠在信息資源按需共享的條件下，實(shí)現(xiàn)跨組織、高效 率的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同［１］。從這個(gè)意義上說，信息共享是推進(jìn)電子政務(wù)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵所在，也是我國下一輪電子政務(wù)建設(shè)的重中之重。 從廣義上說，政府信息資源共享包含兩個(gè)層面：一是信息在政府與私主體間的共享，它又分為Ｇ２Ｃ（政府對公眾）和Ｇ２Ｂ（政府對企業(yè)）兩個(gè)層次。由于政府占據(jù)信息優(yōu)勢地位，而私主體的有效公共參與必須以知情權(quán)實(shí)現(xiàn)為前提，因此，這一層面的信息共享往往強(qiáng)調(diào)的 是“政府信息公開”［２－４］ 。二是狹義的政府信息共享，它側(cè)重Ｇ２

　?。牵ㄕ畬φ用婵鐧C(jī)構(gòu)的信息共享，也有學(xué)者稱之為“跨部門政府信息共享”或“政府信息資源內(nèi) 部共享”［５－７］ 。本文所稱的信息共享，指的是后者，即政 府部門間的信息共享。 我國政府曾多次強(qiáng)調(diào)信息共享在電子政務(wù)建設(shè)和信息化發(fā)展進(jìn)程中的重要性。例如，北京市和上海市的 《“十一五”信息化發(fā)展規(guī)劃報(bào)告》，均將“信息共享”、“并聯(lián)審批”、“協(xié)同辦公”等列為工作的重點(diǎn)；在國務(wù)院信息化工作辦公室舉辦的２００５年信息化推進(jìn)大會上，將“信息資源整合和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同應(yīng)用”列為國家“十一五”電子政務(wù)的重點(diǎn)。與此同時(shí)，從中央到地方的不同層級政府部門也著手建設(shè)信息資源共享平臺，以實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的深層推進(jìn)１。

　　但是不得不承認(rèn)的是，近幾年我國電子政務(wù)信息共享建設(shè)的突出問題在于，政府信息資源共享需求與信息共享機(jī)制的實(shí)際推行依然存在較大落差，這已經(jīng)制約了政府的社會服務(wù)效率、協(xié)同管理水平和應(yīng)急相應(yīng)能力（以電子政務(wù)發(fā)達(dá)程度較高的北京市為例，２００５年全市８２個(gè)政府部門及派駐機(jī)構(gòu)中，有７０％以上的被調(diào)查單位提出與其他部門進(jìn)行信息共享的要求，而實(shí)際上得到政 務(wù)信息共享的部門尚不足總數(shù)的２０％。）［６］ 。尤其是，大面 積“信息孤島”和“重復(fù)建設(shè)”現(xiàn)象，正背離電子政務(wù)的初衷，陷入條塊分割和部門林立的信息共享機(jī)制建設(shè)困局［８］。這引起實(shí)務(wù)界與理論界的極大關(guān)注。學(xué)者們紛紛立足于管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息情報(bào)學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科背景，針對我國信息共享建設(shè)的困難所在、生成原因、實(shí)現(xiàn)階段與成熟度、技術(shù)方案、制度構(gòu)建等方面發(fā)表觀點(diǎn)。其中，立足于法律保障的視角，認(rèn)為需要加強(qiáng)政府信息共享立法并由此實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)向更高成熟度階段發(fā)展，是其中一股重要力量。 本文基于立法保障角度展開政府信息資源共享的討論。值得提醒的是，政府信息資源共享的制度建設(shè)和立法研究，首先應(yīng)當(dāng)取決于政府業(yè)務(wù)的實(shí)際運(yùn)行，尤其是以電子政務(wù)為契機(jī)的業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)重組。單純針對政府信息共享立法進(jìn)行研究而忽略對電子政務(wù)業(yè)務(wù)需求的分析，很可能導(dǎo)致政府信息共享的立法研究只具有指導(dǎo)性而缺少可操作性?；谶@一理解，本文寫作遵循以下思路：首先借助電子政務(wù)發(fā)展成熟度模型來分析我國當(dāng)下電子政務(wù)的發(fā)展階段，從而明確我國電子政務(wù)運(yùn)行對政府信息共享的現(xiàn)實(shí)需求；繼而由此提出，政府信息共享應(yīng)在電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的背景下進(jìn)行；并進(jìn)而遵循頂層設(shè)計(jì)的理念，從立法保障層面探求政府信息共享的實(shí)現(xiàn)思路。

　　二、信息共享建設(shè)基礎(chǔ)：電子政務(wù)的發(fā)展階段與政務(wù)運(yùn)行模式

　?。ㄒ唬╇娮诱?wù)的發(fā)展模型：成熟度評估與公共行政的內(nèi)外界分 電子政務(wù)是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，遵循一定的建設(shè)規(guī)律。結(jié)合信息系統(tǒng)發(fā)展模型與電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)程，Ｋａｎｒｅｎ Ｌａｙｎｅ和Ｊｕｎｇｗｏｏ Ｌｅｅ曾提出著名的電子政務(wù)發(fā)展的成熟度模型［９］

　　，也被稱為“四階段模型” ：第一階段即政府信息公開階段，政府部門首先建立各自的門戶網(wǎng)站，對政府信息進(jìn)行分類并予以公開，提供及時(shí)準(zhǔn)確的政務(wù)信息和公共服務(wù)事項(xiàng)的表格下載；第二階段為業(yè)務(wù)辦理的信息化階段，意指政府部門對外服務(wù)和管理的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線處理，在信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的支撐下，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理信息化；第三階段系縱向信息系統(tǒng)整合階段，意指相同的上下級政府部門利用多級網(wǎng)絡(luò)和中心數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)高層政府部門的信息系統(tǒng)和中層、下層政府相應(yīng)部門的信息系統(tǒng)的整合，建構(gòu)統(tǒng)一的信息平臺；第四階段，則是電子政務(wù)信息系統(tǒng)的水平整合階段，跨部門的政府信息資源共享和網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同是該階段的最顯著特征（參見圖１）。 倘若結(jié)合公共行政內(nèi)／外部界分標(biāo)準(zhǔn)２，那么成熟度模型所展現(xiàn)的電子政務(wù)發(fā)展４階段，可以被區(qū)分為兩大類型：其一，發(fā)生在行政部門與私主體間的外部信息關(guān) 系，也有學(xué)者把它歸入寬泛意義上的“縱向信息共享”［１０］；

　　其二，發(fā)生在政府部門相互間（縱向與橫向）的內(nèi)部信息關(guān)系。眾所周之，近代以來的公法理論和制度歷來重視行政機(jī)關(guān)與外部主體的相互作用，而行政系統(tǒng)內(nèi)部則被視為內(nèi)在整體而排除外部干預(yù)。由于缺乏外部救濟(jì)的體制壓力，其立法作業(yè)也往往較之于外部關(guān)系顯得落后。出。例如，市民階層千呼萬喚下的政府信息公開立法，在我國已經(jīng)取得一定進(jìn)展３，相關(guān)司法訴訟也不斷涌現(xiàn)；而涉及內(nèi)部信息關(guān)系的信息共享立法，卻遲遲未見本質(zhì)性的推進(jìn)。再加上內(nèi)部信息關(guān)系涉及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“政治力學(xué)”，可能直接導(dǎo)致政府組織架構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造，掩蓋在“系統(tǒng)內(nèi)部”表象下的實(shí)際難度也就可想而知。 正因?yàn)槿绱?，我國現(xiàn)階段電子政務(wù)的發(fā)展，從成熟度模式看，大多處于第二、三階段（業(yè)務(wù)信息化和垂直整合階段）；而從一個(gè)更為寬泛的視角看，則正處于從外部信息供給到內(nèi)部信息整合的攻堅(jiān)階段。這一過程能否 順利銜接，不僅是電子政務(wù)能否邁向縱深發(fā)展的關(guān)鍵，更是一個(gè)有效鞏固既得成果、同時(shí)修正信息系統(tǒng)建設(shè)中大量遺留問題的絕好契機(jī)。因此，政府信息資源共享的立法研究，也必須立足于這一特殊階段中的政務(wù)運(yùn)行需求加以展開。

　　（二）政務(wù)運(yùn)行需求：業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)重組由于電子政務(wù)的實(shí)質(zhì)是建構(gòu)“虛擬政務(wù)”（ＶｉｒｔｕａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），以避免因政府實(shí)體的結(jié)構(gòu)分層與職能分類所帶來的效率低下和資源浪費(fèi)，因此，與其說政府信息資源共享問題是一個(gè)信息技術(shù)和信息系統(tǒng)更新問題，倒不如說是政府組織架構(gòu)重組和業(yè)務(wù)流程再造問題。從現(xiàn)有模式看，我國政府組織架構(gòu)采取的是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)；而政府業(yè)務(wù)流程，正是奠基于這種二元矩陣結(jié)構(gòu)之上的操作方法。這種組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的弊端以及對當(dāng)下我國電子政務(wù)推進(jìn)的阻礙已經(jīng)非常明顯，甚至被直詆為電子政務(wù)推進(jìn)過程中的“最大障礙”。那么，電子政務(wù)視角下的政務(wù)運(yùn)行，對于政府組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程又有怎樣的要求呢？⒈以事件為周期的業(yè)務(wù)流程式 流程式，是指政府部門突破職能割據(jù)，以服務(wù)對象為中心，以事件周期來組織政務(wù)流程的各個(gè)職能環(huán)節(jié)。

　　以企業(yè)申報(bào)營業(yè)執(zhí)照為例，它需要工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門共同行使許可職能。傳統(tǒng)政府模式下，營業(yè)執(zhí)照申

　　請者必須以不同職能定位的政府部門為軸，往返于各個(gè)獨(dú)立的職能部門，最終實(shí)現(xiàn)利益訴求。而在電子政府模式下，則追求突破各個(gè)獨(dú)立的職能部門，建立面向事件 本身的流程和支撐流程自動化運(yùn)行的并聯(lián)許可信息系統(tǒng)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是突破現(xiàn)有各個(gè)部門的信息孤島系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)這些系統(tǒng)的有效整合。在各個(gè)橫向的相關(guān)職能部門之間按需實(shí)現(xiàn)信息共享，并建立有效的信息共享制度，解決部門之間的信息不對稱、信息沖突等問題。從這個(gè)意義上說，跨部門的橫向信息資源共享是實(shí)現(xiàn)流程化電子政府的關(guān)鍵（參見圖２）。

　?、餐黄茖蛹壪拗频谋馄交M織結(jié)構(gòu) 扁平化，是指上下級政府之間突破層級限制，建立上下統(tǒng)一的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和中心數(shù)據(jù)庫，更為專業(yè)、連貫和高效地行使職能。例如，我國金稅工程、金關(guān)工程等縱向一體化信息系統(tǒng)工程建設(shè)，都是使電子政府走向扁平化的重要舉措。多級網(wǎng)絡(luò)和中心數(shù)據(jù)庫技術(shù)能夠支持各個(gè)層次的政府職能部門建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺。高層組織機(jī)構(gòu)可以在互聯(lián)網(wǎng)的支持下，利用數(shù)據(jù)庫的共享信息得到基層的組織信息，從而避免以往信息瞞報(bào)、信息失真等現(xiàn)象，“拉近”層級組織之間的“距離”，使 電子政府的組織機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化特征。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是跨越層級實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，建立統(tǒng)一的信息資源管理制度。可見，跨層級的縱向信息資源共享是實(shí)現(xiàn)扁平化電子政府的關(guān)鍵（參見圖２）。

　　三、頂層設(shè)計(jì)視角下的政府信息共享

　　綜上，我國當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展正處在從外部信息供給到內(nèi)部信息整合的過渡階段，而實(shí)現(xiàn)有效政府信息資源共享，對于政府業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)重組，提出了流程化與扁平化的要求。這就決定政府信息資源共享的立法，必須站在突破條塊分割和層級林立局限的視角下，將整個(gè)大政府視為一個(gè)有機(jī)整體，從而規(guī)劃全局性、集成化電子政務(wù)信息體系架構(gòu)的高地。換言之，需要從頂層設(shè)計(jì)角度考慮政府信息共享立法的基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬╇娮诱?wù)頂層設(shè)計(jì)釋義

　　頂層設(shè)計(jì)的概念，已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在我國電子政務(wù)階段性建設(shè)目標(biāo)的闡述中４。在我國前階段的電子政務(wù)建設(shè)中，信息系統(tǒng)主要是以政府部門為主體實(shí)施的。政府部門為了提高業(yè)務(wù)執(zhí)行效率，建設(shè)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的自動化，提高業(yè)務(wù)處理的效率。但電子政務(wù)在提高單項(xiàng)業(yè)務(wù)管理效率的同時(shí)，卻沒有與其他政府機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)互通和信息資源共享，結(jié)果形成了大量“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務(wù)是一把雙仞劍，信息技術(shù)的使用不但可以提高業(yè)務(wù)效率，而且可以通過信息系統(tǒng)強(qiáng)化部門利益。條塊分割、地域分割、部門分割的政府運(yùn)行體制導(dǎo)致現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)跨層級、特別是跨部門的整合。這種特有的現(xiàn)象從根本上與電子政務(wù)的理念相沖突，嚴(yán)重違背了網(wǎng)絡(luò)互動共享的特征。電子政務(wù)的管理學(xué)本質(zhì)是利用ＩＴ技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造，它是一場深遠(yuǎn)的政府變革。 因此，提倡電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，正是要突破條、塊和機(jī)構(gòu)的限制，將整個(gè)大政府視為一個(gè)有機(jī)的整體，規(guī)劃全局性的、集成化的電子政務(wù)信息體系架構(gòu)，從而加強(qiáng)整個(gè)政府各部分之間的交互能力，使政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以服務(wù)對象為中心、而不是以政府職能部門為中心的電子政府架構(gòu)［１２］。由此可見，電子政務(wù)在信息技術(shù)系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)，會引發(fā)政府職能及其履行方式的變革，并最終拓展到政府體制改革上去。從這個(gè)意義上說，電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的視野，也需要從信息技術(shù)系統(tǒng)擴(kuò)展到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府業(yè)務(wù)與技術(shù)的結(jié)合上［１３］。[page]

　　（二）頂層設(shè)計(jì)視角下的政府信息共享建設(shè)協(xié)同型業(yè)務(wù)的梳理，是指政府應(yīng)該突破現(xiàn)有多個(gè)機(jī)構(gòu)自行其事的模式，以服務(wù)為中心，在網(wǎng)絡(luò)上重組并建立跨職能團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)成員之間要實(shí)現(xiàn)充分的、按需的信息資源共享，在電子政務(wù)平臺上協(xié)同處理事務(wù)。例如城市公共突發(fā)事件的應(yīng)急救援體現(xiàn)政府的社會管理能力，如果條塊部門信息封閉，將極大影響應(yīng)急響應(yīng)效率。如果相關(guān)職能機(jī)構(gòu)組建成團(tuán)隊(duì)（如消防部門、醫(yī)療部門、公安部門、地震部門等），就能高效率地進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動式管理，這個(gè)跨職能團(tuán)隊(duì)就是一個(gè)業(yè)務(wù)職能集合，叫做城市應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)。在確定跨機(jī)構(gòu)職能團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步梳理出這個(gè)業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)流程，例如城市應(yīng)急管理業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)之下的職能包括火災(zāi)應(yīng)急流程、地震應(yīng)急流程、交通事故應(yīng)急流程等等。跨部門的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程能夠共享城市管理中公共突發(fā)事件的信息資源，實(shí)現(xiàn)高效的應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動。 跨職能業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)和跨部門業(yè)務(wù)流程確定之后，就可以明確各個(gè)政府部門需要共享什么樣的信息資源、何種方式來提供這些共享信息資源。也就是說，完善信息資源共享制度要取決于具體的政府業(yè)務(wù)運(yùn)行需求。只要先明確政府業(yè)務(wù)的形式和運(yùn)行特征，才能制訂科學(xué)完善的信息資源共享制度。例如，設(shè)計(jì)具體的業(yè)務(wù)流程后，就能科學(xué)地確定共享政務(wù)資源的采集、存儲、傳輸、交換、共享應(yīng)用，就能明確怎樣具體落實(shí)“一數(shù)一源，一源多用”、“誰采集、何時(shí)采集、誰來維護(hù)”等原則。例如，火災(zāi)救急流程確定后，消防部門、公安部門和醫(yī)院就可以確定共享城市電子地圖來實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急響應(yīng)。這３個(gè)部門的電子地圖信息就要嚴(yán)格制定管理規(guī)范：原則上要指定一個(gè)部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，其他兩個(gè)部門不能二次采集和開發(fā)重復(fù)信息；另外，該部門作為共享數(shù)據(jù)的源頭，要承擔(dān)信息資源一口采集和維護(hù)的職責(zé)。

　　四、政府信息共享的立法保障

　　政府信息資源共享的推進(jìn)要在電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的視角下進(jìn)行，我國政府信息共享立法保障機(jī)制也要符合電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的特征，進(jìn)行科學(xué)而系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。下文將從政府模式變革、克服信息壟斷和政府ＣＩＯ機(jī)制３個(gè)層面來展開分析。

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　　電子政務(wù)的深層階段是實(shí)現(xiàn)基于信息資源共享的政 務(wù)協(xié)同。它將涉及到政府業(yè)務(wù)流程再造和組織機(jī)構(gòu)重組，而政府業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)重組，勢必涉及到大量的體制問題。這就需要突破傳統(tǒng)的政府二元矩陣結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)流程式和扁平化的電子政府模式。電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)下的政府信息資源共享會引發(fā)深遠(yuǎn)的政府變革，在推進(jìn)過程中必然面臨著大量的體制阻力。如果在這個(gè)過程中缺少行之有效的立法支撐，則政府信息共享無法順利實(shí)現(xiàn)。 頂層設(shè)計(jì)理念下的政府模式變革立法保障，必然要 求綜合性和集成性的法律平臺推進(jìn)信息資源共享，從這個(gè)意義上說，除了人大系統(tǒng)的立法工作，加強(qiáng)熟諳行政 業(yè)務(wù)又具協(xié)調(diào)部門職能的一級政府立法是一個(gè)重要渠道。從我國現(xiàn)行行政管理體制看，從中央行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）到縣級人民政府，均設(shè)置所屬職能部門；除了少數(shù)單線垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門外，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都受到業(yè)務(wù)上級和本級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。前文所述的流程式操作和扁平式結(jié)構(gòu)，以及跨業(yè)務(wù)職能團(tuán)隊(duì)和跨部門業(yè)務(wù)流程，需要超越獨(dú)立、單一機(jī)構(gòu)而轉(zhuǎn)向更為宏觀、綜合、總體性的 規(guī)劃和設(shè)計(jì)工作。從我國政府信息資源共享的經(jīng)驗(yàn)看，若干取得預(yù)期效果的信息共享建設(shè)項(xiàng)目，都有相應(yīng)一級人民政府的大力扶持推進(jìn)，尤其是借助相關(guān)規(guī)范性文件為信息共享建設(shè)保駕護(hù)航。例如，北京市政府于２００２年８月頒布的《北京市行政機(jī)關(guān)歸集和公布企業(yè)信用信息管理?xiàng)l例》（北京市人民政府令第１０６號文公布，自2002年１０月１日起施行。），對于落實(shí)企業(yè)信用信息資源共享發(fā)揮了積極作用；上海市政府通過《上海市社會保障和市民服務(wù)信息系統(tǒng)管理辦法》（２００１年４月３０日由上海市政府第９３次常務(wù)會議通過并發(fā)布。），要求各相關(guān)部門簽訂《系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享協(xié)議》，對于落實(shí)上海社?？?xiàng)目中的跨部門信息共享意義重大。從中央人民政府角度看，２００１年國務(wù)院批準(zhǔn)１２個(gè)部委共建“電子口岸”，正是我國首次以國辦發(fā)文的方式推廣的信息資源共享系統(tǒng)。這 些規(guī)范性文件的頒布實(shí)施，潛在地隱含對政府模式變革的肯定。

　　當(dāng)然，除了這些能夠調(diào)動所屬職能部門資源、針對特定信息資源共享項(xiàng)目所進(jìn)行的一級政府立法（包括制定各種規(guī)范性文件）外，更加期待的是頒布更高位階的有關(guān)政府信息資源共享的單行法（包括由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律和國務(wù)院制定行政法規(guī)）。例如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)在尚未制定全國性法律的前提下，可以效仿《政府信息公開條例》的做法，由國務(wù)院先行頒布 《政府信息資源管理?xiàng)l例》，對信息共享的職責(zé)分工，共享信息的范圍內(nèi)容，信息資源采集、登記注冊、加工、儲 存、交換與公布管理制度，監(jiān)督制度，信息主管和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等作出規(guī)定［７］。

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　　早在２０世紀(jì)８０年代，美國政府就提出了“重塑政府”的電子政務(wù)運(yùn)動，并對全國的電子政務(wù)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確定跨越政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)功能團(tuán)隊(duì)并梳理出跨機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程，進(jìn)而制訂了各個(gè)政府機(jī)構(gòu)具體的信息資源 共享的管理制度；同時(shí)，為了執(zhí)行頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范縱向各級政府和橫向政府部門之間的信息采集工作，保證電子政務(wù)按照頂層設(shè)計(jì)順利實(shí)施，美國還制定了《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦信息資源管理政策》等法律法規(guī)，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)克服信息壟斷，重視信息資源共享，提高異構(gòu)硬件、軟件和網(wǎng)絡(luò)平臺的互操作性。頂層設(shè)計(jì)運(yùn)動和立法工作的協(xié)同配合，使美國電子政務(wù)成為全世界電子政務(wù)建設(shè)的模板。 從我國的電子政務(wù)實(shí)踐來看，長期以來以部門為主體進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，很少考慮縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之 間的信息共享和政務(wù)協(xié)同，導(dǎo)致了信息孤島和信息壁壘。由于缺乏全國性的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同型的政府業(yè)務(wù)沒有進(jìn)行系統(tǒng)的厘清，也就難以確定如何共享信息資源，不能制定合理規(guī)范的信息資源管理制度，所以導(dǎo)致政府信息資源共享的立法工作缺乏依據(jù)。首先，目前出臺的政務(wù)信息資源共享有關(guān)規(guī)定，大多數(shù)是規(guī)范性和政策性文件，關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法欠缺。政務(wù)信息資源共享涉及信息采集、存儲、加工、交換等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于缺乏詳細(xì)的政務(wù)信息資源共享制度，導(dǎo)致所制訂的法律法規(guī)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際電子政務(wù)建設(shè)的需要。如果系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的信息資源共享制度就能明晰，立法工作就能有科學(xué)的依據(jù)并能進(jìn)行深入細(xì)致的制訂。其次，政務(wù)信息資源共享立法缺乏力度，當(dāng)前階段針對政府部門開發(fā)電子政務(wù)平臺、形成政府部門利益壟斷的現(xiàn)象，要在立法層面徹底杜絕。信息資源是公共資源的重要部分，任何部門和機(jī)構(gòu)都無權(quán)對其進(jìn)行壟斷并尋求尋租利益，在涉及國家安全以外的信息資源，除了采集、處理等必要的成本補(bǔ)償外，要無條件地為頂層設(shè)計(jì)中業(yè)務(wù)職能團(tuán)隊(duì)的其他政府機(jī)構(gòu)提供共享。立法中應(yīng)明確政府機(jī)構(gòu)擁有信息資源的“共享權(quán)”，政府有共享其他政府機(jī)構(gòu)信息資源的權(quán)利，也有為其他政府機(jī)構(gòu)提供信息資源共享的責(zé)任；并要在立法中明確規(guī)范政務(wù)資源共享的方法和程序，嚴(yán)格遵循政府資源共享的制度。

　?。ㄈ┱茫桑蠙C(jī)制的立法保障

　　電子政務(wù)是一場“重塑政府”的改革運(yùn)動，政府信息資源共享是實(shí)現(xiàn)這場革命的必經(jīng)之路。因此，對政府信息資源共享的認(rèn)知不能停留在信息技術(shù)層面或信息管理層面，它是實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)流程再造的根本。既然政府信息資源共享與政府變革有著強(qiáng)大的關(guān)聯(lián)，所以實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要一個(gè)強(qiáng)力的推進(jìn)機(jī)制來保障。政府首席信息官（Ｃｈｉｅｆ Ｉｎｆｏｒ－ ｍａｔｉｏｎ Ｏｆｆｉｃｅｒ， ＣＩＯ）機(jī)制已被美國、加拿大和新加坡等國家證明是推進(jìn)信息資源共享的最有效體制。 政府信息資源共享制度要依據(jù)電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)來進(jìn)行。頂層設(shè)計(jì)是一種自頂向下的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。其中，跨職能團(tuán)隊(duì)形成的部門集合要共享信息資源，高效率地實(shí)現(xiàn)政務(wù)協(xié)同。為了使政府ＣＩＯ體制具有從上到下的執(zhí)行能力，確保頂層設(shè)計(jì)的貫徹實(shí)施，政府ＣＩＯ體制要在立法上保證至少３方面的權(quán)力特征：①每個(gè)層級的政府、各個(gè)政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該設(shè)置政府ＣＩＯ；②政府ＣＩＯ應(yīng)該實(shí)施垂直管理體制，其人事管理權(quán)和工資獎(jiǎng)勵(lì)不受所在部門的管轄；③政府ＣＩＯ在其所在機(jī)構(gòu)還要具有業(yè)務(wù)流程的決定權(quán)和信息資源的處置權(quán)。只有滿足這３個(gè)方面的特征，頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行才能有體制保障，政府信息資源才能實(shí)現(xiàn)共享。 我國目前的電子政務(wù)建設(shè)處于多方投資、多頭建設(shè)、多方監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏有效、統(tǒng)一的管理模式。因此，要結(jié)合本國的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)方案，建立適應(yīng)國情的政府ＣＩＯ機(jī)制，并從立法角度保障政府ＣＩＯ的權(quán)力職能。

　　五、結(jié)語

　　政府信息共享是電子政務(wù)的重要特征，是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同不可缺少的條件。同時(shí)，政府信息共享也是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)變革理念的關(guān)鍵，將導(dǎo)致政府組織機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)流程再造。要實(shí)現(xiàn)政府信息共享機(jī)制，需要從頂層設(shè)計(jì)的角度對信息技術(shù)和政府模式加以重塑，并實(shí)現(xiàn)政府模式變革、克服信息壟斷、推進(jìn)政府ＣＩＯ機(jī)制層面的立法，以此來真正實(shí)踐政府信息資源共享和電子政務(wù)理念。