今天我們強(qiáng)調(diào)“政務(wù)公開(kāi)”,如果將之理解為及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息,使公眾都能知曉,從而提升政府運(yùn)作透明度的話,那么這種制度至少在形式上是古已有之的。
“以民察官”
讓民眾在一定程度上了解政府思路,同時(shí)在一定范圍內(nèi)聽(tīng)取并應(yīng)對(duì)民眾的反饋與要求,不僅有利于政策推行和政令實(shí)施,而且還有助于降低治理成本。王安石推行新政,先通令“榜之諸縣,凡民所未便,皆得自陳”；司馬光反對(duì)新政,也倡言明下詔書(shū),“不以有官無(wú)官,凡知朝政闕失及民間疾苦者,并許進(jìn)實(shí)封狀,盡情極言”,無(wú)一不是如此。
進(jìn)一步看,一定程度上的政務(wù)公開(kāi)還能發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用。明代洪武十九年,朱元璋出令嚴(yán)禁地方政府濫設(shè)協(xié)管人員,要求各省布政司及府州縣諸司衙門(mén),各將本衙門(mén)文案書(shū)吏和應(yīng)役皂隸的編制與姓名“明出榜文,告之于民”。凡此皆可歸作人事公開(kāi)一類,有助于去除壅蔽,提升中央對(duì)編制與人事活動(dòng)的管控。
一張黃榜關(guān)聯(lián)千家萬(wàn)戶
皇帝即位、改元、生子、疾愈,乃至陵闕塌陷、宮殿失火這些喜福災(zāi)患,看似多為與老百姓渾不搭界的皇帝家事,其實(shí)大有干系。按歷代相沿的傳統(tǒng),凡通報(bào)這些訊息的政府文告,按例多包含有體現(xiàn)“皇恩浩蕩”的恩赦條文。恩赦的內(nèi)容可以涉及多個(gè)方面,直接關(guān)聯(lián)千家萬(wàn)戶切身利益的是減輕或免除由民眾負(fù)擔(dān)的徭役賦稅:如北宋元符三年四月,剛即位的徽宗,又得一子趙亶,喜上加喜,“思布惠澤于天下”,宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的債務(wù),同時(shí)全部免除元符二年的秋苗錢(qián)。
總之,廣大民眾以利益攸關(guān)之故,莫不希望能夠在第一時(shí)間獲得“中央文件”的準(zhǔn)確傳達(dá)。然而由于種種主客觀原因,歷史上像這一類政務(wù)公開(kāi)在效率和準(zhǔn)確性上往往是很不給力的。直至宋仁宗天圣年間,經(jīng)參知政事王曾提議,始將印刷技術(shù)普遍應(yīng)用于政務(wù)公開(kāi):詔書(shū)發(fā)布,先在有關(guān)部門(mén)連夜鎖門(mén)雕版,經(jīng)?？?ldquo;勿使一字有誤”交付印刷,由都進(jìn)奏院下發(fā)馬遞鋪,以日行五百里的速度送達(dá)各府州。州署要趕快舉行集會(huì)宣讀,同時(shí)“以黃紙印給縣鎮(zhèn)寨鄉(xiāng)村曉示”,就是用黃紙印刷供給基層張掛,即小說(shuō)戲曲、民間傳說(shuō)中所謂的“黃榜”。
古代民眾最為關(guān)心的首先在賦稅征收方面,因此也是歷代政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)所在。宋代州縣起征兩稅前,必須先出榜諭將有關(guān)規(guī)定詳細(xì)布告于民。曾任縣令的李元弼要求,光在縣署和緊要熱鬧去處不夠,還要將榜文“小作印板,印給耆長(zhǎng),每村三兩道”,由此確保傳達(dá)到每個(gè)村莊。
“透明化”不敵“打悶包”
以上規(guī)定大多是引導(dǎo)官吏施政行為趨向規(guī)范與透明化的,而歷來(lái)貪官污吏勒索侵蝕,多靠暗箱操作才能得逞,所以體制內(nèi)自上而下,層層都有隱匿信息、阻礙公開(kāi)的力量。南宋高宗皇帝抱怨說(shuō)朝廷為減輕民眾負(fù)擔(dān)一再頒詔,科率都有數(shù)目限定,要求出榜公布,使民周知,沒(méi)想到“官吏為奸,恐民間盡知數(shù)目,不得而欺隱,所以不肯出榜耳”。這以后又有校書(shū)郎王十朋上疏說(shuō)現(xiàn)在的“監(jiān)司守令多不得人心”,列舉三條,第一條就是“不宣詔條”。然后一針見(jiàn)血,揭示何以“不宣”的原因:因?yàn)檫@些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”,于是全力隱瞞,“故上雖有良法美意,下不得而知者多矣”。如此封鎖,遑論落實(shí),結(jié)果導(dǎo)致“寬恤之詔屢下,然而實(shí)惠未孚民”。
歷代相沿的保密傳統(tǒng)也是束縛政務(wù)公開(kāi)的因素之一。漢魏時(shí)期,“漏泄”或“探知秘事”都是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪,不少高官因此罹禍。對(duì)此,有識(shí)之士多予批評(píng),晚清御史趙炳麟批評(píng)“近年國(guó)家行政多尚秘密”,乃使“舉國(guó)之人耳目愈閉,視聽(tīng)愈惑,以致弊端百出”,弊端之一就是“司員奸黠者”遂得趁機(jī)權(quán)力尋租,加速吏治腐敗。由此可見(jiàn)行政越不透明,官吏越容易以權(quán)謀私。
