“去年我們是在部分市縣試編，今年將在全省所有市縣開展政府綜合財務(wù)報告試編?！苯魇∝斦d一位官員就地方債自發(fā)自還試點接受《華夏時報》記者采訪時如此表示。
據(jù)記者采訪了解，地方政府編制綜合財務(wù)報告，自2009年在部分省份試點以來正在穩(wěn)步推進，至2012年，我國已有23個省份試編了政府綜合財務(wù)報告，而目前這一范圍仍在擴大，已參與試編的省份，該項工作正在向市縣一級深入。
目前正在積極開展的地方債自發(fā)自還試點，將對編制政府綜合財務(wù)報告形成倒逼機制。中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君對本報記者表示，自發(fā)自還的地方債對地方財政透明度提出了更高的要求，地方政府不僅僅要公開財政預算報告，還應(yīng)該定期披露經(jīng)審計的財務(wù)報告。
試編提速
隨著2014年地方債自發(fā)自還試點工作緊鑼密鼓的展開，編制政府綜合財務(wù)報告也變得更加必要而緊迫。
近日，上海浦東新區(qū)啟動試編2013年度權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，試編范圍主要為本級政府財政、納入部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和財政撥款的社會團體，以及區(qū)本級所屬的“公益性國有企業(yè)”。按照今年4月上海市財政局下發(fā)的相關(guān)通知，今年該市各區(qū)縣都要開展試編工作。
此外，作為今年第一個加入地方債自發(fā)自還試點的中部省份，江西省編制政府財務(wù)報告工作也在向縱深推進。上述財政廳官員告訴記者，“去年我們是在部分市縣試編，今年將在全省所有市縣開展政府財務(wù)報告試編。”不過他強調(diào)，目前只是試編，不會對外公布，正式編制還要等財政部統(tǒng)一部署。
該官員還透露，江西省今年試點的地方債預計在七八月份經(jīng)省人大審議通過后發(fā)行上市，目前正在組織債券承銷團。至于政府信用評級，江西將采取跟標的形式，隨廣東和山東之后，選擇上海新世紀資信評估公司。
據(jù)介紹，最早試編政府財務(wù)報告可能追溯到2009年的海南試點，此后按照財政部的安排試點逐步擴圍，至2013年年初我國已有23個省份試編了政府綜合財務(wù)報告。
按照財政部的部署，以上23個省份在試編省本級財務(wù)報告之后，應(yīng)至少選擇1個市和1個縣開展試編工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前至少有上海、廣東、湖北、江西、四川、安徽等省市將資產(chǎn)負債表試編范圍擴至縣區(qū)一級，而財政部門組織的試編政府采訪報告的培訓正在全國大多數(shù)省份開展。
中南財經(jīng)政法大學會計學院副教授王芳表示，當?shù)胤秸园l(fā)自還地方債時，債券市場的投資者和評級機構(gòu)等利益相關(guān)者將會密切關(guān)注地方政府的債務(wù)風險和償債能力，要求地方政府充分披露相關(guān)信息。因此，市場的力量將倒逼地方政府編制權(quán)責發(fā)生制財務(wù)報告和實行財政信息公開。
近日，清華大學公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心發(fā)布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》顯示，地方政府性債務(wù)信息仍是財政信息公開的薄弱環(huán)節(jié)，調(diào)查的289個城市中僅14城公開債務(wù)數(shù)據(jù)。
編制挑戰(zhàn)
雖然早在2009年就有部分省開展政府財務(wù)報告試編，但目前為止并沒有一份正式公布的財務(wù)報告。
在王芳看來，政府編制綜合財務(wù)報告的難點在于目前政府會計系統(tǒng)主要采用收付實現(xiàn)制而非權(quán)責發(fā)生制，無法為編制政府綜合財務(wù)報告提供充分的技術(shù)支持。
“例如，在收付實現(xiàn)制下，政府的資產(chǎn)負債表只能反映一些與資金收付有關(guān)的直接負債，而大量的或有負債（例如擔保負債）和隱性負債（例如承諾負債）則游離于政府資產(chǎn)負債表之外，無法得到充分反映?！蓖醴颊f。
一位曾研究編制國家資產(chǎn)負債表的專家對本報記者表示，除了會計制度，編制地方政府綜合財務(wù)報告或者是一個資產(chǎn)負債表，很大的難點在于編制口徑的問題，即什么樣的資產(chǎn)應(yīng)該放入資產(chǎn)負債表當中。
“比如博物館中的文物，究竟算不算政府資產(chǎn)，在特殊情況下能不能變現(xiàn)？另外關(guān)于國有企事業(yè)單位跟政府的財務(wù)界限也很難劃清，因為有的國有企業(yè)承擔了部分政府職能，有的事業(yè)單位也有經(jīng)營活動，這就使得財務(wù)報告可能出現(xiàn)遺漏或重復統(tǒng)計的問題?！彼f。
此外還有數(shù)據(jù)缺口的問題。“原來的地方財政報告主要關(guān)注于現(xiàn)金流，也就是每年收入支出是否能平衡，對存量的資產(chǎn)負債關(guān)注得比較少?，F(xiàn)在突然要把存量部分也編制清楚，就會發(fā)現(xiàn)存在很多的數(shù)據(jù)缺口，需要一定的時間去摸索、積累?！鄙鲜鰧＜曳Q。
為此，財政部于2012年和2013年先后頒布了新的《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準則》、《行政單位會計制度》。
不過王芳認為，目前的政府會計制度仍不完善，并不能充分滿足預算管理和財務(wù)管理的要求。例如，《行政單位會計制度》規(guī)定核算非貨幣性資產(chǎn)時采用“雙分錄”，雖然既反映了預算資金的執(zhí)行情況，也反映出資產(chǎn)的存量信息，但使得凈資產(chǎn)科目變得難以理解，并失去了原有的經(jīng)濟含義。
中國人民銀行[微博]研究局首席經(jīng)濟學家馬駿曾帶領(lǐng)研究團隊試編國家和地方的資產(chǎn)負債表。他認為，編制財務(wù)報告對于硬化地方政府預算約束有重要意義，難度稍大的問題包括資產(chǎn)負債表的口徑問題和資產(chǎn)估值問題，但都不是解決不了的?？偟目趶娇梢詤⒖紝徲嬍饘Φ胤截搨恼{(diào)查口徑，政府資產(chǎn)的口徑的確定應(yīng)該考慮可變現(xiàn)性，暫時可以不考慮難以變現(xiàn)的土地和自然資源。
另外由于上述種種困難，政府編制的財務(wù)報告可能跟公眾想象的情況并不一致，這也需要大量的溝通解釋工作，但政府不應(yīng)該迎合民眾感受去編制財務(wù)報告，那樣就毫無意義。上述專家表示，“無論有多少困難，肯定是要編的，編了以后才能發(fā)現(xiàn)問題在什么地方，然后經(jīng)過方法到實踐多次反復調(diào)整，才能形成可靠的報告?！?/p>
