新加坡既是一個(gè)主權(quán)國(guó)家，也是一座具有重要國(guó)際地位的大都市。新加坡大都市政府治理機(jī)制在運(yùn)行實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了顯著的成績(jī)。大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行既與所在國(guó)家的具體國(guó)情密切相關(guān)，也在一定程度上反映城市發(fā)展和治理的客觀規(guī)律。對(duì)于大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐中反映了客觀規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是可以而且應(yīng)該相互借鑒的。新加坡以華人為主體，和中國(guó)同處東亞，在政府治理機(jī)制運(yùn)行中都強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。深入分析新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐、特征和因素，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)大都市政府治理機(jī)制的創(chuàng)新具有積極的價(jià)值。新加坡卓有成效的治理吸引了眾多國(guó)內(nèi)外研究者的關(guān)注，如Raj Vasil的《治理新加坡：民主與國(guó)家的發(fā)展》，Boon Siong Neo與Geraldine Chen合著的《動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，楊沐的《從雷曼迷你債事件看新加坡對(duì)突發(fā)事件的治理》，等等，一些研究者也對(duì)新加坡大都市政府治理的某些方面如社區(qū)管理、公共服務(wù)提供、電子政務(wù)等展開了研究并取得了積極的成果，這些成果為大都市政府治理機(jī)制的研究提供有益的借鑒，但有關(guān)新加坡大都市政府治理機(jī)制的專門研究仍然很少，對(duì)新加坡大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行邏輯、實(shí)踐特征和背景因素仍然缺乏有解釋力的分析和說明，這也是本研究的目的所在。
一、新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐分析
新加坡位于馬來半島南端、馬六甲海峽出入口，北隔柔佛海峽與馬來西亞相鄰，南隔新加坡海峽與印度尼西亞相望。它由新加坡島及附近63個(gè)小島組成，面積710平方公里，其中新加坡島占全國(guó)面積的88.5%。截至2010年6月，新加坡人口達(dá)到508萬，其中新加坡公民有323萬，永久居民(持綠卡)54萬，其余約131萬人是持工作準(zhǔn)證、就業(yè)準(zhǔn)證、長(zhǎng)期社交訪問準(zhǔn)證以及學(xué)生證等在本地逗留的外國(guó)人；從1970年到2011年，新加坡的常住人口從201萬增加到378萬(見圖1)。當(dāng)前，新加坡全國(guó)農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)人口幾乎沒有，人口多居住在占據(jù)大部分國(guó)土面積的城市區(qū)域中，因此被稱為一個(gè)沒有郊區(qū)的“城市國(guó)家”。從新加坡的城市化程度和國(guó)際影響來說，盡管它的人口規(guī)模相對(duì)于中國(guó)的北京、上海要小得多，但仍然是在世界上占有特殊地位的國(guó)際大都市，已經(jīng)成為東南亞地區(qū)重要的金融中心、航運(yùn)中心和國(guó)際貿(mào)易中心，世界電子產(chǎn)品重要制造中心和第三大煉油中心。
圖1 新加坡常住人口(公民和持綠卡的永久居民)示意圖(1970-2011年)
作為大都市，新加坡的政府治理過程同時(shí)也就是其政府治理機(jī)制運(yùn)行的過程。實(shí)際上，新加坡大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行也經(jīng)歷了一個(gè)深刻的變遷過程。作為一個(gè)城市國(guó)家，新加坡大都市政府治理機(jī)制的變遷是與其國(guó)家政治體制變遷聯(lián)系在一起的。在1965年脫離馬來西亞獨(dú)立建國(guó)以前，新加坡長(zhǎng)時(shí)間處于英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，二戰(zhàn)期間經(jīng)歷了日本的占領(lǐng)，戰(zhàn)后又經(jīng)歷了英國(guó)的殖民統(tǒng)治、1959年自治和1963年并入馬來西亞。實(shí)際上，在1970年新加坡第三次人口普查公布人口達(dá)到200萬以前(見圖1)，新加坡還不具備大都市典型的人口特征，然而之前的城市治理機(jī)制仍然構(gòu)成了新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行和變遷的基礎(chǔ)，也應(yīng)當(dāng)加以考察。
在英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，新加坡城市治理機(jī)制的運(yùn)行是一體化和城郊分治的。英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，新加坡殖民地政府需要向英王和英國(guó)殖民部負(fù)責(zé)，但在城市治理方面殖民地政府自成體系，自行負(fù)責(zé)，由殖民地政府的各部門承擔(dān)城市的管理和服務(wù)職能。在行政系統(tǒng)中設(shè)有新加坡市政局(府)和新加坡鄉(xiāng)村局，其中，市政局(府)是殖民政府根據(jù)法律把一部分市政交予市民自行管理的機(jī)構(gòu)，市政府內(nèi)部組織龐大而復(fù)雜，但主要管理供水、供電、供氣、市政建設(shè)、消防、衛(wèi)生等市政事項(xiàng)。新加坡鄉(xiāng)村局管轄的是市區(qū)以外的鄉(xiāng)郊地帶，鄉(xiāng)村地方的行政及建設(shè)一直由殖民地政府里的各有關(guān)部門直接辦理，因此，鄉(xiāng)村局的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較簡(jiǎn)單。1959年自治后，新加坡成為英國(guó)的一個(gè)自治邦，享有完全的內(nèi)部自治權(quán)，在城市治理方面仍然延續(xù)了一體化和城郊分治的格局。自治邦只設(shè)一級(jí)政府，自治邦內(nèi)閣下設(shè)國(guó)家發(fā)展部等部門，在國(guó)家發(fā)展部下面設(shè)立主管地方政府、城市及鄉(xiāng)村事務(wù)的具體部門。1963年并入馬來西亞后，新加坡成為馬來西亞的一個(gè)州，根據(jù)地方政府的職能范圍管理著自身的城鄉(xiāng)事務(wù)。1965年，新加坡脫離馬來西亞建立了共和國(guó)，獨(dú)立建國(guó)后的新加坡在城市化的迅速推進(jìn)中很快發(fā)展成為一個(gè)大都市國(guó)家，大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行呈現(xiàn)出一體化和城郊融合的態(tài)勢(shì)。作為一個(gè)面積很小的城市國(guó)家，新加坡只設(shè)立一級(jí)政府管理全部行政事務(wù)。政府由社會(huì)發(fā)展、青年及體育部，國(guó)防部，教育部，財(cái)政部，外交部，衛(wèi)生部，內(nèi)政部，新聞、通訊及藝術(shù)部、律政部，人力部，國(guó)家發(fā)展部，總理公署，環(huán)境與水源部，貿(mào)易與工業(yè)部，交通部等15個(gè)部門組成，履行政府職能。此外，截至2012年，新加坡政府還建立了64個(gè)法定機(jī)構(gòu)，由政府各部委負(fù)責(zé)管轄，但作為獨(dú)立于政府序列之外的半官方機(jī)構(gòu)代行公共管理和服務(wù)職能。隨著新加坡建國(guó)后城市化的迅速推進(jìn)，大部分國(guó)土面積都迅速納入大都市范圍，城郊分治也就不再現(xiàn)實(shí)。因而，大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行也不再是城郊分治的。作為對(duì)缺乏中央與地方層級(jí)劃分的一種補(bǔ)充，1997年3月，新加坡政府在人民協(xié)會(huì)下成立了中區(qū)、東北、西北、東南及西南社區(qū)發(fā)展理事會(huì)等5個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)。每一個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)對(duì)應(yīng)大約80萬戶居民。社區(qū)發(fā)展理事會(huì)由市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的12-60名董事所組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理，履行一定的地方社區(qū)管理和服務(wù)職能。
二、新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐的特征分析
大都市政府治理機(jī)制描述的是大都市區(qū)域內(nèi)各種治理主體在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、解決社會(huì)公共問題、促進(jìn)社會(huì)公共利益中相互作用的關(guān)系、過程和方式。治理結(jié)構(gòu)、過程和方式的選擇是決定特定政府治理機(jī)制的三大要素。新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐的特征可以通過反映治理結(jié)構(gòu)的治理主體構(gòu)成、反映治理過程的公共服務(wù)提供和治理方式選擇三個(gè)方面表現(xiàn)出來。
(一)治理主體的構(gòu)成。在新加坡大都市政府治理主體的構(gòu)成中，政府占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)的地位。應(yīng)該承認(rèn)，政府是治理職能的主要承擔(dān)者，因而也是主要的治理主體。然而，新加坡政府在大都市治理中所占據(jù)的地位和發(fā)揮的作用仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的程度，也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市所無法比擬的。政府主體的另一個(gè)特殊之處體現(xiàn)在一體化的融合治理方面。一般來說，大都市政府治理作為地方治理的一種表現(xiàn)，主要屬于地方政府的職能范圍，中央政府一般不介入，而新加坡大都市政府治理的特殊性就在于大部分的公共管理和服務(wù)都是直接通過中央政府進(jìn)行的。除了政府這一治理主體，法定機(jī)構(gòu)在政府主體之外構(gòu)成了新加坡大都市治理的另一重要主體，也成為治理主體構(gòu)成的一大特色。當(dāng)前，新加坡政府一共設(shè)置了64個(gè)法定機(jī)構(gòu)(見表1)。這些法定機(jī)構(gòu)涵蓋了新加坡絕大部分的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，在新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。例如，公共事業(yè)局(the Public Utilities Board)向公眾提供電力、水和天然氣；人民協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)起、執(zhí)行和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目并且通過它遍布全國(guó)的基層網(wǎng)絡(luò)來滿足公眾對(duì)社區(qū)活動(dòng)的需要。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)新加坡議會(huì)制定的專門法令而設(shè)立的，它具有獨(dú)立的法人地位，執(zhí)行法定職能，盡管在法律上不享有政府部門享有的任何特權(quán)和豁免權(quán)，但獨(dú)立于政府之外的性質(zhì)又使其較之行政機(jī)構(gòu)在組織構(gòu)成、人事和財(cái)務(wù)管理、服務(wù)提供等方面具有較大的自主性和靈活性。同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)又與政府有著密切的聯(lián)系，雖然不屬于政府序列，卻掛靠在具體的政府部門下并受其管轄。可以說，在新加坡，法定機(jī)構(gòu)兼具政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和非政府組織的彈性，是大都市治理主體構(gòu)成的一大特色。在大都市治理中政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位的情況下，新加坡政府也注意發(fā)展與市場(chǎng)和社會(huì)組織的伙伴關(guān)系，吸收多種力量參與大都市治理。例如，2004年至2005年間，建屋發(fā)展局及市區(qū)重建局把管制停車場(chǎng)的工作外包給私人公司經(jīng)營(yíng)，教育部把管理圖書館的工作以6年期限的合約外包出去，取得了較為明顯的資金節(jié)約效應(yīng)。不過，在此過程中，市場(chǎng)和社會(huì)組織受到了政府的嚴(yán)格監(jiān)管。近年來，新加坡大都市治理中的公民參與正發(fā)揮著越來越重要的作用，公民日益構(gòu)成大都市治理的重要主體。許多法定機(jī)構(gòu)注重吸收普通公民參與機(jī)構(gòu)的決策和管理，例如國(guó)家發(fā)展部下設(shè)的市鎮(zhèn)理事會(huì)就吸納了很多普通居民。其中，馬林百列市鎮(zhèn)理事會(huì)不少理事都是從居民中選出來的社區(qū)基層領(lǐng)袖。此外，在市鎮(zhèn)理事會(huì)例行召開的理事會(huì)會(huì)議上，理事與居民共同商討相關(guān)管理和服務(wù)的具體問題。綜上所述，新加坡大都市治理主體的構(gòu)成呈現(xiàn)出政府絕對(duì)主導(dǎo)，法定機(jī)構(gòu)有力支持，市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)人密切配合的特征。
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(二)公共服務(wù)的提供。公共服務(wù)的提供是大都市政府治理的主要內(nèi)容，也是大都市政府治理主體承擔(dān)的主要任務(wù)。大都市公共服務(wù)的提供與治理主體的構(gòu)成有著緊密的銜接關(guān)系，有什么樣的治理主體構(gòu)成，就會(huì)呈現(xiàn)出相應(yīng)的公共服務(wù)提供模式。政府是新加坡大都市治理中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位的治理主體，與此相應(yīng)，在新加坡大都市公共服務(wù)的提供中，政府也占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)、供應(yīng)和監(jiān)管中的強(qiáng)勢(shì)支配力量，運(yùn)用政府的計(jì)劃性和權(quán)威性嚴(yán)格遏制公共服務(wù)市場(chǎng)化所帶來的分散性和私立性。新加坡大都市的公共服務(wù)不少由政府部門直接提供，另外一些則通過政府下屬的法定機(jī)構(gòu)提供，如大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社區(qū)服務(wù)都是由法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和提供的。近年來，在政府和法定機(jī)構(gòu)之外，私人公司、社會(huì)組織和公民個(gè)人在大都市公共服務(wù)提供中的作用也在日益增強(qiáng)，但是，與政府和法定機(jī)構(gòu)相比，其作用的發(fā)揮仍然有限，而且在參與公共服務(wù)提供過程中受到了政府的嚴(yán)格監(jiān)管。
(三)治理方式的選擇。重視推進(jìn)信息化治理和電子政務(wù)是新加坡大都市政府治理方式的重要特征。在自然資源緊缺的情況下，面臨著激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，為了提升國(guó)家和大都市的競(jìng)爭(zhēng)力，新加坡政府從20世紀(jì)80年代初就開始推進(jìn)政府信息化，注重通過信息化和電子政務(wù)不斷提升政府的管理和服務(wù)能力，在電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行方面取得了突出的成績(jī)。首先，加強(qiáng)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新加坡電子政務(wù)經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，在每一階段都注重進(jìn)行電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在1992-1999年的第一階段，新加坡建成了全范圍覆蓋的高速寬帶多媒體網(wǎng)絡(luò)(Singapore ONE)，政府部門開始提供基于互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)；在2000-2007年的第二階段，新加坡完成了所有政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)工作；目前正處于新加坡電子政務(wù)建設(shè)的第三階段，在此階段，為了確立在全球大都市中的信息領(lǐng)先地位，新加坡著重推進(jìn)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，不斷推進(jìn)電子政務(wù)的實(shí)踐應(yīng)用。新加坡在電子政務(wù)的實(shí)踐應(yīng)用方面成績(jī)顯著。以網(wǎng)上辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照為例，由于申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照涉及到眾多的政府部門，其過程往往不但程序復(fù)雜，而且耗時(shí)耗力，一直是世界各地政府服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。2004年1月起新加坡建成了OBLS(Online Business Licensing Service，網(wǎng)上商業(yè)執(zhí)照服務(wù))系統(tǒng)，企業(yè)的申辦者通過“一次申請(qǐng)、一次支付”即可直接獲得超過200項(xiàng)的商業(yè)執(zhí)照申領(lǐng)業(yè)務(wù)，不僅縮短了企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的平均辦理時(shí)間，使開辦新公司的辦理時(shí)間從過去的5天減少到了現(xiàn)在的1天，而且大幅度降低了執(zhí)照的申請(qǐng)費(fèi)用。隨著信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)以及融合了標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的政府服務(wù)技術(shù)框架的構(gòu)建，新加坡不斷提升了電子政務(wù)應(yīng)用的協(xié)同程度，上述的網(wǎng)上申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照就是其中一個(gè)例子。實(shí)際上，新加坡政府門戶網(wǎng)站(www.gov.sg)已經(jīng)將政府機(jī)構(gòu)所有能以電子方式提供的服務(wù)進(jìn)行了整合，為各種服務(wù)提供了一個(gè)總的入口，提供了1600余項(xiàng)電網(wǎng)上服務(wù)項(xiàng)目，97%以上的可執(zhí)行服務(wù)在網(wǎng)上辦理，88%到政府辦理過事項(xiàng)的人至少有一次采用電子方式完成，滿意度高達(dá)81%。另外，注重縮減數(shù)字鴻溝。新加坡注重通過電子政務(wù)為所有社會(huì)公眾提供平等的服務(wù)，為此采取各種措施致力于縮減數(shù)字鴻溝。早在1992年，新加坡就制訂并實(shí)施了在10-15年內(nèi)將新加坡建成“智慧島”的“IT2000”計(jì)劃，該計(jì)劃的一個(gè)重要目標(biāo)就是使新加坡公民可以在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)獲得I T服務(wù)。新加坡政府還根據(jù)不同群體的具體需要提供有針對(duì)性的幫助，以讓所有人都能夠無差別地獲得政府的在線服務(wù)，如針對(duì)老年人、未受過英語教育的人群和殘疾人提供特殊的培訓(xùn)服務(wù)，并在全國(guó)范圍內(nèi)為3個(gè)主要的非英語人群提供與他們的母語一致的政府電子化服務(wù)界面。2003年以來，美國(guó)新澤西州立大學(xué)紐瓦克分校電子治理研究所和韓國(guó)成均館全球電子政策與電子政務(wù)研究所合作，從全球互聯(lián)網(wǎng)使用人數(shù)最多的前100個(gè)國(guó)家中分別選出其人口最多的城市作為評(píng)估對(duì)象，從公共服務(wù)提供和公民參與兩個(gè)方面對(duì)其電子治理績(jī)效進(jìn)行兩年一次的評(píng)估。從2005、2007和2009年三次電子治理績(jī)效評(píng)估結(jié)果來看，新加坡都位居前列，其中2009年名列全球第5(見表2)。這也在一個(gè)側(cè)面反映了新加坡大都市信息化治理所取得的突出成績(jī)。
三、新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐的背景因素
新加坡大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐受到政治、地理和文化等背景因素的影響，其大都市政府治理績(jī)效也與上述因素的影響分不開。
(一)政治因素。政治因素主要從以下幾個(gè)方面影響新加坡大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐。一是政治體制的變遷。大都市政府治理機(jī)制是政治體制的一個(gè)組成部分，因而其演變必然受到政治體制的制約。新加坡政治體制經(jīng)歷了長(zhǎng)期的歷史變遷。1824年新加坡淪為英國(guó)殖民地，二戰(zhàn)期間被日本占領(lǐng)。1945年日本投降后，英國(guó)恢復(fù)對(duì)新加坡的殖民統(tǒng)治。1959年，新加坡實(shí)現(xiàn)自治，并在1963年9月并入馬來西亞聯(lián)邦。1965年8月9日，新加坡脫離馬來西亞，成立新加坡共和國(guó)。同年9月新加坡成為聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，10月加入英聯(lián)邦。隨著政治體制的變遷，新加坡大都市政府治理機(jī)制也發(fā)生了相應(yīng)的變動(dòng)。二是政府結(jié)構(gòu)形式的影響。新加坡是一個(gè)單一制的城市國(guó)家，但全國(guó)只設(shè)置了一級(jí)政府，沒有地方政府。從政府層級(jí)上講，新加坡獨(dú)立建國(guó)后的單級(jí)政府體制使得政府既是公共管理和服務(wù)政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，從而也是大都市的具體治理者，這就必然形成大都市一體化的政府治理模式，也有利于政府對(duì)大都市治理的有效掌控。三是治理模式的影響。新加坡實(shí)行的是威權(quán)治理模式。威權(quán)治理使得新加坡的市場(chǎng)和社會(huì)都受到強(qiáng)有力的監(jiān)管，私人公司、社會(huì)組織和公民個(gè)人在大都市治理中的作用受到限制。在這種情況下，為了彌補(bǔ)政府既掌舵又劃槳可能導(dǎo)致的身份不適與能力不足，以及彌補(bǔ)私人公司、社會(huì)組織和公民個(gè)人參與治理大都市的不足，法定機(jī)構(gòu)作為新加坡大都市治理的重要主體而發(fā)揮作用是一種必然的選擇。四是精英政治的影響。新加坡推崇和實(shí)踐的是精英政治。精英政治的實(shí)踐使得新加坡非常重視建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，以順利推行政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位的大都市政府治理機(jī)制，進(jìn)行高效的管理和服務(wù)。正如新加坡總理公署公共服務(wù)署常任秘書林素芬所指出的，“新加坡是一個(gè)很小的花園城市，我們不能冒風(fēng)險(xiǎn)忽略這方面的治理，我們必須擁有強(qiáng)勁的領(lǐng)導(dǎo)能力確保新加坡的生存和繁榮，這意味著，我們要考慮到新加坡長(zhǎng)期的利益，而不僅僅看到短期的事情。因此，我們必須要建立一個(gè)最高標(biāo)準(zhǔn)的政府，能夠獲得人民的信任和支持。”精英政治與高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍為新加坡政府絕對(duì)主導(dǎo)型的大都市治理機(jī)制的形成和運(yùn)行提供了組織和能力上的保障。
(二)地理因素。地理因素對(duì)政治的影響一直受到研究者的重視，托克維爾強(qiáng)調(diào)了獨(dú)特的地理?xiàng)l件對(duì)美國(guó)政治體制的影響，他指出，“因國(guó)家的地理位置而來的優(yōu)越性，又增加了居民的風(fēng)氣與習(xí)慣為美國(guó)的立法者提供的這種容易性。聯(lián)邦制的建立和保持，主要應(yīng)當(dāng)歸功于國(guó)家的地理環(huán)境?！蹦Ω鲃t將地理視為國(guó)家權(quán)力所依賴的最穩(wěn)定因素，對(duì)于國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治有著重要的影響，“無論它今天對(duì)政治決策的影響多么不同于歷史上的其他時(shí)期，所有國(guó)家的外交政策都必須考慮這一因素。”地理因素不單純包括一個(gè)國(guó)家所處的地理位置，也包括與地理有著密切關(guān)系的自然資源、氣候狀況等方面的情況。地理因素對(duì)新加坡大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行也有著重要的影響。新加坡是一個(gè)面積狹小的城市國(guó)家，自然資源匱乏?？梢哉f，新加坡獨(dú)立建國(guó)后一體化、政府絕對(duì)主導(dǎo)型大都市治理機(jī)制的形成和運(yùn)行都與此不無關(guān)系。有限的國(guó)土面積適合建立中央和地方合一的政府體制，對(duì)大都市進(jìn)行一體化的治理，而自然資源的匱乏則要求通過強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威和主導(dǎo)的方式集中地進(jìn)行大都市治理，以保障較高的資源配置效率，同時(shí)以合乎公共利益的方式進(jìn)行資源配置。國(guó)土面積的狹小和自然資源的匱乏也在新加坡政府和社會(huì)公眾中激起了長(zhǎng)期的危機(jī)感，要求政府高效率地進(jìn)行公共管理和服務(wù)，而政府絕對(duì)主導(dǎo)型的大都市政府治理機(jī)制正是對(duì)這一要求的回應(yīng)。
(三)文化因素。新加坡雖然面積狹小，但是有著因多元種族、語言、宗教、價(jià)值觀而帶來的多元文化。在族群比例方面，新加坡華人占75%；馬來人占13.9%；印度人占7.9%，其他種族1.5%。種族的多樣性也帶來了語言、宗教和價(jià)值觀上的多樣性。例如，在語言方面，新加坡獨(dú)立建國(guó)后，“馬來語、英語、華語和泰米爾語為官方語言。英語為行政、教育用語。”在宗教方面，新加坡除擁有佛教、道教、回教(伊斯蘭教)、基督教、印度教、耆那教、錫克教等各大教派外，還擁有最古老的猶太教、拜火教，也擁有最年輕的天理教、答亥教以及華族所新創(chuàng)的“儒、佛、道”三教合一和“儒、道、釋、耶、回”五教合一的宗教。多元文化的差異使得它們?cè)谙嗵幒徒煌倪^程中不可避免地會(huì)帶來一些社會(huì)問題，且其影響則會(huì)因國(guó)家規(guī)模的狹小而被嚴(yán)重地放大。例如，在新加坡獨(dú)立建國(guó)之初，頻繁發(fā)生的種族騷亂問題甚至影響到新加坡的國(guó)家存續(xù)。為了增強(qiáng)國(guó)家的凝聚力，必須促進(jìn)多元文化之間的和諧共處。由于新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，多元種族共處于一個(gè)城市，多元文化也在同一個(gè)城市交流。促進(jìn)多元文化之間的和諧共處也必然要求大都市政府治理機(jī)制做出回應(yīng)。事實(shí)上，新加坡的文化因素也確實(shí)對(duì)大都市政府治理機(jī)制的形成和變遷產(chǎn)生了重要的影響。例如，人民協(xié)會(huì)作為新加坡的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多元種族和文化之間的和諧是它的一個(gè)宗旨。對(duì)此，李光耀曾經(jīng)這樣解釋，“人協(xié)的宗旨，是要使謹(jǐn)慎和幾乎獨(dú)立自主的各社會(huì)和社區(qū)集團(tuán)在超越種族、語言、宗教和文化隔閡的場(chǎng)合聚會(huì)在一起?！睘榱藢?shí)現(xiàn)上述宗旨，人民協(xié)會(huì)通過社區(qū)活動(dòng)中心和居民委員會(huì)等基層機(jī)構(gòu)，組織文教、體育、休閑等多種活動(dòng)，將不同的種族聯(lián)系起來，增進(jìn)了解和互動(dòng)，以打破原有種族之間的藩籬，促進(jìn)多元種族和文化之間的共處，增強(qiáng)新加坡的凝聚力。再如，新加坡大都市的住房政策也可以看到文化因素的影響。新加坡獨(dú)立建國(guó)后實(shí)施的“居者有其屋”組屋政策，具有社會(huì)性和政治性雙重的政策目標(biāo)，社會(huì)性目標(biāo)是解決當(dāng)時(shí)的“屋荒”問題，為公民提供基本的住房保障；政治性目標(biāo)則是打破殖民地時(shí)期形成的各族群分割居住局面，形成和增強(qiáng)文化認(rèn)同。為了實(shí)現(xiàn)上述政治性目標(biāo)，新加坡政府決定打破原有的族群集中居住形態(tài)，建立各族群分散居住的社區(qū)布局，正如李光耀所說，“政府為打破原來的居住模式，我們按照人口比例以抽簽的形式把不同的族群家庭均衡地分布在一個(gè)單元，這樣做能夠使我們的社區(qū)更加社會(huì)化?！睘榇耍?960年設(shè)立的建屋發(fā)展局制定了打破族群界限的組屋分配制定。按照住房制度規(guī)定，建屋局在銷售和分配組屋時(shí)，同一組屋和鄰區(qū)由不同比例的族群構(gòu)成，以從空間和地理位置上消除種族隔閡，促進(jìn)不同種族的社區(qū)融合。1962年，新加坡73%的家庭居住條件在“貧困線”以下，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，無疑是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必然要求建立集中式的大都市政府治理機(jī)制，以保障政府能夠集中大量的資源進(jìn)行組屋的建設(shè)和分配。也正是因?yàn)檫@一集中式的大都市政府治理機(jī)制，新加坡基本實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的政策目標(biāo)。
四、新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐的啟示
新加坡大都市政府治理機(jī)制在運(yùn)行實(shí)踐中取得了顯著的成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行和創(chuàng)新具有重要的啟示價(jià)值。
(一)構(gòu)建適合本土需要的大都市政府臺(tái)理機(jī)制。新加坡獨(dú)立建國(guó)以來，經(jīng)歷了城市化的迅速推進(jìn)帶來的諸多治理問題，并通過治理機(jī)制的建設(shè)和創(chuàng)新進(jìn)行了成功的應(yīng)對(duì)。從大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐可以看出，新加坡獨(dú)立建國(guó)之后并沒有照搬其他國(guó)家的城市治理機(jī)制，而是根據(jù)自身獨(dú)特的政治、地理、文化等因素構(gòu)建和創(chuàng)新大都市政府治理機(jī)制。因此，適合本土需要是新加坡大都市政府治理機(jī)制成功運(yùn)行的重要前提，也是一條重要的經(jīng)驗(yàn)。無論是治理主體的構(gòu)成、公共服務(wù)的提供還是治理方式的選擇都是以適合新加坡特殊國(guó)情的需要為前提的。大都市是城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)前，隨著中國(guó)城市化的快速推進(jìn)，一方面給大都市的發(fā)展帶來了重要的機(jī)遇，另一方面，也給大都市的治理帶來了新的問題，要求大都市政府治理機(jī)制的調(diào)整和創(chuàng)新。與新加坡相比，中國(guó)大都市治理面臨的情況更為復(fù)雜多樣，大都市政府治理機(jī)制的調(diào)整和創(chuàng)新更應(yīng)該建立在適合中國(guó)國(guó)情和各個(gè)大都市具體情況的基礎(chǔ)之上。
(二)創(chuàng)設(shè)法定機(jī)構(gòu)作為重要的治理主體。法定機(jī)構(gòu)是新加坡大都市治理的重要主體，也是新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的重要特色。法定機(jī)構(gòu)既具有政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，又具有非政府組織的自主性和靈活性。相對(duì)于政府組織而言，法定機(jī)構(gòu)能夠更為彈性地履行某些管理和服務(wù)職能。在新加坡政府集中式治理機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐中，市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)人參與大都市治理受到了較為嚴(yán)格的政府規(guī)制，發(fā)揮的作用也較為有限。法定機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)彌補(bǔ)了大都市治理中政府的身份不適、能力有限和市場(chǎng)社會(huì)組織的參與不足，在大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。盡管當(dāng)前中國(guó)大都市政府治理越來越注重促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)乃至公民個(gè)人與政府的合作，但大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行也仍然具有明顯的政府主導(dǎo)特征，市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人的參與盡管受到鼓勵(lì)，但其參與程度仍然有限。在這種情況下，中國(guó)大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行也可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，在治理主體的構(gòu)成上積極創(chuàng)新，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)作為大都市治理的重要主體。在具體實(shí)踐中，法定機(jī)構(gòu)可由某些國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位改制而成，或由政府新建，但不管是改制而成還是新建，都應(yīng)該通過立法明確法定機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法律地位，實(shí)現(xiàn)依法設(shè)立，獨(dú)立運(yùn)行。法定機(jī)構(gòu)雖然不屬于政府機(jī)構(gòu)，在管理團(tuán)隊(duì)組建和財(cái)務(wù)管理上自主負(fù)責(zé)，但承擔(dān)的仍然是具有公共性的管理和服務(wù)職能，需要接受政府的依法監(jiān)管和公眾的日常監(jiān)督。
(三)全面促進(jìn)政府治理方式的信息化。新加坡大都市電子治理的績(jī)效位居國(guó)際大都市前列，信息化在大都市政府治理過程中的深度運(yùn)用是新加坡大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的一條重要經(jīng)驗(yàn)。新加坡信息化治理的優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)為其信息化基礎(chǔ)設(shè)施之先進(jìn)、信息化治理覆蓋內(nèi)容之多和主動(dòng)使用人群之廣，而且體現(xiàn)為信息化治理協(xié)同程度之高和服務(wù)人群之無差別化。相對(duì)于新加坡而言，盡管許多中國(guó)大都市也在重視并推進(jìn)電子政務(wù)和信息化治理，不少大都市的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也進(jìn)行巨大的投入，但在信息化治理的效率和質(zhì)量方面均還存在著不少的差距，其主要原因就在于中國(guó)大都市電子政務(wù)和信息化治理的推進(jìn)往往只注重諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等某一個(gè)或幾個(gè)方面，而不是全面立體式地推進(jìn)。新加坡大都市電子政務(wù)和信息化治理的啟示在于，推進(jìn)電子政務(wù)和信息化治理不能只注重某一個(gè)或幾個(gè)方面，而應(yīng)該從信息化規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)踐應(yīng)用、流程重組、部門協(xié)同治理、服務(wù)無差別化提供等各個(gè)方面全面進(jìn)行，合力推進(jìn)。
?。ㄗ髡邌挝唬喝A東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）
