作為電子政務(wù)建設(shè)的主管部門，今年3月國務(wù)院信息化工作辦公室被并入新組建的工業(yè)和信息化部；近日公布的工業(yè)和信息化部內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置顯示，工業(yè)和信息化部與信息化相關(guān)的部門有三個：信息化推進司、信息安全協(xié)調(diào)司和軟件服務(wù)業(yè)司，原來國信辦主管電子政務(wù)建設(shè)的電子政務(wù)司被取消，這表明電子政務(wù)建設(shè)的管理暫時處于“真空”狀態(tài)。 

　　未來的電子政務(wù)管理何去何從？大部制對電子政務(wù)建設(shè)提出了哪些新挑戰(zhàn)？8月27日，知名電子政務(wù)專家陳拂曉和ITGov中國IT治理研究中心主任孫強接受了IT168視頻訪談。

　　國信辦走過的7年

　　“成也蕭何，敗也蕭何！”2001年全球信息化建設(shè)大潮的興起，催生了國務(wù)院信息化工作辦公室；7年后，信息化建設(shè)的升級，又使得國信辦失去了作為一個副部級機構(gòu)單獨存在的價值，從而被并入新組建的工業(yè)和信息化部。陳拂曉先后任國務(wù)院辦公廳秘書一局的政務(wù)專員、全國政府系統(tǒng)辦公自動化技術(shù)咨詢組組長、國信辦電子政務(wù)信息安全體系研究組副組長等職務(wù)，從事電子政務(wù)建設(shè)近二十年，對國信辦從成立到撤銷的全過程如數(shù)家珍。

　　陳拂曉說，2000年10月黨的十五大五次會議提出，“以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展”，把信息化建設(shè)提到了戰(zhàn)略的高度。與此同時，全球范圍內(nèi)的信息化建設(shè)尤其電子政府建設(shè)也風起云涌，日本在2000年3月份作為“千年工程”率先提出建設(shè)“電子政府”，同年6月份美國總統(tǒng)競選期間，比爾·克林頓的副手戈爾副總統(tǒng)提出美國要建立電子政府（e-goverment）。為了大力推進信息化建設(shè)，2001年8月國家信息化領(lǐng)導小組重新組建，中央政治局常委、國務(wù)院總理朱镕基任組長；作為國家信息化領(lǐng)導小組的常設(shè)辦事機構(gòu)，組建國務(wù)院信息化工作辦公室，原發(fā)改委主任增培炎兼任第一任國信辦主任。

　　2002年7月，國家信息化領(lǐng)導小組召開第二次會議，通過了《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導意見》（即17號文件），提出“政府先行，帶動國民經(jīng)濟和社會信息化”，提出了建設(shè)“一站、兩網(wǎng)、四庫、十二金”的宏偉目標，一站即政府門戶網(wǎng)站，兩網(wǎng)即政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，四庫即建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟等四個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；十二金則是要重點推進辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)等十二個業(yè)務(wù)系統(tǒng)。為了適應(yīng)全國電子政務(wù)建設(shè)管理的需要，國信辦在原來已有綜合組、推廣應(yīng)用組、網(wǎng)絡(luò)安全組和政策法規(guī)組的基礎(chǔ)上，又新組建了電子政務(wù)司，成為全國電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導部門。

　　“17號文件”提出的許多電子政務(wù)的重大建設(shè)目標是跨大系統(tǒng)的，比如包括黨委、人大、政府、政協(xié)、高法、高檢在內(nèi)的“內(nèi)網(wǎng)”、“外網(wǎng)”建設(shè)等。按理說，國信辦作為國家信息化領(lǐng)導小組的辦事機構(gòu)，理所當然地應(yīng)當成為這項跨大系統(tǒng)建設(shè)的組織者和協(xié)調(diào)者，但可惜的是，國信辦卻沒有被賦予這項職能，而更像是一個咨詢機構(gòu)，在發(fā)現(xiàn)問題后上報國家信息化領(lǐng)導小組，由領(lǐng)導小組做出決策。由于國家信息化領(lǐng)導小組只是一年甚至兩年才開一次會議，日常工作中發(fā)現(xiàn)的問題，大量需要協(xié)調(diào)的問題怎么解決？國家信息化領(lǐng)導小組是一個跨大系統(tǒng)的機構(gòu)，成員跨黨政軍、人大、政協(xié)，而其辦事機構(gòu)卻是國務(wù)院的一個非常設(shè)機構(gòu)。這種制度創(chuàng)新上的不足在六年中一直沒有得到改善使得國信辦的工作變得困難重重。我國電子政務(wù)缺乏協(xié)調(diào)指導的最典型的例子，莫過于沒有總體規(guī)劃導致的各自為政和各行其是的建設(shè)狀況一直延續(xù)至今，甚至建設(shè)之初就提出的內(nèi)外網(wǎng)如何劃分的問題，由于無機構(gòu)具有職能回答此問題而長達六年至今仍說不清楚。

　　為何電子政務(wù)建設(shè)績效低下

　　即使在國務(wù)院內(nèi)部部門之間，協(xié)調(diào)工作也變得困難重重。原國信辦副主任陳大衛(wèi)曾多次表示，電子政務(wù)信息鏈的斷裂，造成了電子政務(wù)建設(shè)績效的低下。發(fā)改委管電子政務(wù)項目的審批，財政部管電子政務(wù)資金的撥付，國信辦管電子政務(wù)政策標準的制定，還有許多部門出臺各種電子政務(wù)試點示范項目建設(shè)，政出多門，審查各異，管理上差異巨大，這造成了電子政務(wù)建設(shè)中實質(zhì)上的“上無司令部，下無責任人”的奇怪現(xiàn)象。

　　六年多來，全國電子政務(wù)建設(shè)的總投資巨大，電子政務(wù)總體水平有明顯提高，但也留下了不少半拉子工程和形像工程。陳拂曉說，2006－2007年，全國各地在電子政務(wù)上面的總投資達上千億元，但中國電子政務(wù)在世界上的排名從2006年的第57位下降至2007年的第65位，與我國的大國地位極不相稱。

　　大量的投入，卻沒有收到好的績效，原因何在？依照陳拂曉個人的看法，最關(guān)鍵的一是管理體制缺欠造成總體思路、組織保障、協(xié)調(diào)指導等方面出了問題，缺乏領(lǐng)導力和執(zhí)行力。二是建設(shè)理念上將電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新割裂，與政府的行政管理體制改革脫節(jié)，觀念陳舊，將電子政務(wù)建設(shè)僅僅局限于政府部門、機構(gòu)內(nèi)的業(yè)務(wù)，基于某個部門的自身職能，看成是自身工作手段上的改良，而不是基于政府整體上為企業(yè)和公民提供服務(wù)的政務(wù)全流程的變革與創(chuàng)新，沒有深刻領(lǐng)會溫家寶總理所提出的“電子政務(wù)從根本上講就是要提高行政效率，降低行政成本，改進政府管理，方便人民群眾”重要指示精神。有時候，系統(tǒng)建設(shè)還沒有完成，部門的職能已經(jīng)調(diào)整了，項目也自然成了“半拉子”工程。陳拂曉說，2006年年初國家信息化領(lǐng)導小組發(fā)布了“國家電子政務(wù)總體框架”，國務(wù)院還專門就此召開了全國電子政務(wù)工作會議部署落實。該總體框架深刻闡述了我國電子政務(wù)健康發(fā)展的問題。但萬分可惜的是，這一重要指導性文件沒有得到重視，沒有得到有效的貫徹落實。

　　ITGov中國IT治理研究中心主任孫強也認為，管理體制不健全是我國信息化和電子政務(wù)績效不佳的根本原因。由于電子政務(wù)管理體制存在障礙，造成跨部門政務(wù)協(xié)同困難，以及缺乏統(tǒng)一、全局的電子政務(wù)頂層設(shè)計和全面規(guī)劃。由于沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，目標不明確，標準不統(tǒng)一，一些地方處在混亂無序的狀態(tài)，形成了很多在權(quán)力保護下的信息孤島，缺乏共享的、網(wǎng)絡(luò)化的信息資源。這表現(xiàn)在：

　　·條塊分割的行政管理體制及運作方式與電子政務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟要求不適應(yīng)，與后臺協(xié)調(diào)一致的工作流程要求也相距甚遠，嚴重阻礙了電子政務(wù)的發(fā)展

　　·統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，“縱強橫弱”影響資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，政務(wù)資源開發(fā)利用效率不高。

　　·發(fā)展不平衡。主要體現(xiàn)在部門之間、城鄉(xiāng)之間對于電子政務(wù)的認識和應(yīng)用推進力度上存在差距。

　　孫強強調(diào)指出：成功和高績效的電子政務(wù)要體現(xiàn)行政領(lǐng)導執(zhí)政理念，要實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，這不是技術(shù)問題，起決定性作用的是管理體制；而在管理體制中，能否集中統(tǒng)一管理是電子政務(wù)能不能健康發(fā)展的關(guān)鍵，是電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。我們迫切需要合理穩(wěn)定、權(quán)責相當?shù)墓芾眢w度。即 必須有“司令部”，作出頂層規(guī)劃與總體方案，并對建設(shè)管理作出具體指導。必須有“法律責任人”，承擔責任，負有權(quán)力，對成敗負責，成為績效考核的主體。

　　圍繞國信辦的改革是對電子政務(wù)發(fā)展的又一次重要反思

　　黨和國家對國信辦的改革真實原因我們不得而知，電子政務(wù)建設(shè)績效低下可能是眾多原因之一。陳拂曉個人認為，這是在做一種探索，或者說是一種反思，即先做冷處理，沉靜下來思索用什么樣的方法才能更好地把電子政務(wù)做好？如何才能提高電子政務(wù)的績效。

　　孫強認為二十多年來我們碰上了很多困難、矛盾和問題，有很多的遺憾，電子政務(wù)的盲目實踐也有不少，符合中國國情、符合各領(lǐng)域各層面電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的道路還沒有形成。為什么會這樣，有很多原因，主要原因是我們認識不到位——對電子政務(wù)在國家公共管理中如何發(fā)揮作用的機理認識不清。用信息化設(shè)備只做低級的工作，在工具和手段層面上談電子政務(wù)，或是想做成政績，不知道到底用來實現(xiàn)什么目標。我們對電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律探索、總結(jié)總是停留在技術(shù)層面，這樣的總結(jié)，總是把技術(shù)放在80%以上，我們的領(lǐng)導是看不懂的。盡管局部領(lǐng)域有一些很好的經(jīng)驗，但沒有總結(jié)好。沒有總結(jié)好，就不能改變領(lǐng)導的決定。另外， 電子政務(wù)上的一些不良現(xiàn)象，比如花錢多，低水平重復投資，服務(wù)和應(yīng)用績效低等，因這樣一些原因也促使領(lǐng)導認識不到位。

　　再結(jié)合《關(guān)于深化行政體制改革的意見》和當前正在實行的大部制改革，我們不難發(fā)現(xiàn)未來的電子政務(wù)建設(shè)必將和行政體制改革深度結(jié)合，電子政務(wù)給行政體制改革提供了基礎(chǔ)平臺，又是固化行政體制改革思路的工具。而國信辦作為國家信息化領(lǐng)導小組的辦事機構(gòu)，并沒有推進行政體制改革的職責，在新的環(huán)境下讓其推進電子政務(wù)建設(shè)必然更加困難重重。

　　最后，孫強認為我國電子政務(wù)在曲折中前進，在發(fā)展中出現(xiàn)困難是正常的，為克服以上困難，需要政府、企業(yè)、媒體、學研機構(gòu)等攜起手來，一起努力，我們必將探索出符合中國國情的電子政務(wù)發(fā)展道路。