作為電子政務(wù)建設(shè)的主管部門，今年3月國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室被并入新組建的工業(yè)和信息化部；近日公布的工業(yè)和信息化部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置顯示，工業(yè)和信息化部與信息化相關(guān)的部門有三個(gè)：信息化推進(jìn)司、信息安全協(xié)調(diào)司和軟件服務(wù)業(yè)司，原來(lái)國(guó)信辦主管電子政務(wù)建設(shè)的電子政務(wù)司被取消，這表明電子政務(wù)建設(shè)的管理暫時(shí)處于“真空”狀態(tài)。 

　　未來(lái)的電子政務(wù)管理何去何從？大部制對(duì)電子政務(wù)建設(shè)提出了哪些新挑戰(zhàn)？8月27日，知名電子政務(wù)專家陳拂曉和ITGov中國(guó)IT治理研究中心主任孫強(qiáng)接受了IT168視頻訪談。

　　國(guó)信辦走過(guò)的7年

　　“成也蕭何，敗也蕭何！”2001年全球信息化建設(shè)大潮的興起，催生了國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室；7年后，信息化建設(shè)的升級(jí)，又使得國(guó)信辦失去了作為一個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)單獨(dú)存在的價(jià)值，從而被并入新組建的工業(yè)和信息化部。陳拂曉先后任國(guó)務(wù)院辦公廳秘書(shū)一局的政務(wù)專員、全國(guó)政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化技術(shù)咨詢組組長(zhǎng)、國(guó)信辦電子政務(wù)信息安全體系研究組副組長(zhǎng)等職務(wù)，從事電子政務(wù)建設(shè)近二十年，對(duì)國(guó)信辦從成立到撤銷的全過(guò)程如數(shù)家珍。

　　陳拂曉說(shuō)，2000年10月黨的十五大五次會(huì)議提出，“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展”，把信息化建設(shè)提到了戰(zhàn)略的高度。與此同時(shí)，全球范圍內(nèi)的信息化建設(shè)尤其電子政府建設(shè)也風(fēng)起云涌，日本在2000年3月份作為“千年工程”率先提出建設(shè)“電子政府”，同年6月份美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選期間，比爾·克林頓的副手戈?duì)柛笨偨y(tǒng)提出美國(guó)要建立電子政府（e-goverment）。為了大力推進(jìn)信息化建設(shè)，2001年8月國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組重新組建，中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理朱镕基任組長(zhǎng)；作為國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，組建國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室，原發(fā)改委主任增培炎兼任第一任國(guó)信辦主任。

　　2002年7月，國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第二次會(huì)議，通過(guò)了《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（即17號(hào)文件），提出“政府先行，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化”，提出了建設(shè)“一站、兩網(wǎng)、四庫(kù)、十二金”的宏偉目標(biāo)，一站即政府門戶網(wǎng)站，兩網(wǎng)即政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，四庫(kù)即建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)等四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)；十二金則是要重點(diǎn)推進(jìn)辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)等十二個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。為了適應(yīng)全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)管理的需要，國(guó)信辦在原來(lái)已有綜合組、推廣應(yīng)用組、網(wǎng)絡(luò)安全組和政策法規(guī)組的基礎(chǔ)上，又新組建了電子政務(wù)司，成為全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)部門。

　　“17號(hào)文件”提出的許多電子政務(wù)的重大建設(shè)目標(biāo)是跨大系統(tǒng)的，比如包括黨委、人大、政府、政協(xié)、高法、高檢在內(nèi)的“內(nèi)網(wǎng)”、“外網(wǎng)”建設(shè)等。按理說(shuō)，國(guó)信辦作為國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)成為這項(xiàng)跨大系統(tǒng)建設(shè)的組織者和協(xié)調(diào)者，但可惜的是，國(guó)信辦卻沒(méi)有被賦予這項(xiàng)職能，而更像是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后上報(bào)國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組做出決策。由于國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組只是一年甚至兩年才開(kāi)一次會(huì)議，日常工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，大量需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題怎么解決？國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)跨大系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，成員跨黨政軍、人大、政協(xié)，而其辦事機(jī)構(gòu)卻是國(guó)務(wù)院的一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)。這種制度創(chuàng)新上的不足在六年中一直沒(méi)有得到改善使得國(guó)信辦的工作變得困難重重。我國(guó)電子政務(wù)缺乏協(xié)調(diào)指導(dǎo)的最典型的例子，莫過(guò)于沒(méi)有總體規(guī)劃導(dǎo)致的各自為政和各行其是的建設(shè)狀況一直延續(xù)至今，甚至建設(shè)之初就提出的內(nèi)外網(wǎng)如何劃分的問(wèn)題，由于無(wú)機(jī)構(gòu)具有職能回答此問(wèn)題而長(zhǎng)達(dá)六年至今仍說(shuō)不清楚。

　　為何電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效低下

　　即使在國(guó)務(wù)院內(nèi)部部門之間，協(xié)調(diào)工作也變得困難重重。原國(guó)信辦副主任陳大衛(wèi)曾多次表示，電子政務(wù)信息鏈的斷裂，造成了電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效的低下。發(fā)改委管電子政務(wù)項(xiàng)目的審批，財(cái)政部管電子政務(wù)資金的撥付，國(guó)信辦管電子政務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定，還有許多部門出臺(tái)各種電子政務(wù)試點(diǎn)示范項(xiàng)目建設(shè)，政出多門，審查各異，管理上差異巨大，這造成了電子政務(wù)建設(shè)中實(shí)質(zhì)上的“上無(wú)司令部，下無(wú)責(zé)任人”的奇怪現(xiàn)象。

　　六年多來(lái)，全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的總投資巨大，電子政務(wù)總體水平有明顯提高，但也留下了不少半拉子工程和形像工程。陳拂曉說(shuō)，2006－2007年，全國(guó)各地在電子政務(wù)上面的總投資達(dá)上千億元，但中國(guó)電子政務(wù)在世界上的排名從2006年的第57位下降至2007年的第65位，與我國(guó)的大國(guó)地位極不相稱。

　　大量的投入，卻沒(méi)有收到好的績(jī)效，原因何在？依照陳拂曉個(gè)人的看法，最關(guān)鍵的一是管理體制缺欠造成總體思路、組織保障、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方面出了問(wèn)題，缺乏領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。二是建設(shè)理念上將電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新割裂，與政府的行政管理體制改革脫節(jié)，觀念陳舊，將電子政務(wù)建設(shè)僅僅局限于政府部門、機(jī)構(gòu)內(nèi)的業(yè)務(wù)，基于某個(gè)部門的自身職能，看成是自身工作手段上的改良，而不是基于政府整體上為企業(yè)和公民提供服務(wù)的政務(wù)全流程的變革與創(chuàng)新，沒(méi)有深刻領(lǐng)會(huì)溫家寶總理所提出的“電子政務(wù)從根本上講就是要提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府管理，方便人民群眾”重要指示精神。有時(shí)候，系統(tǒng)建設(shè)還沒(méi)有完成，部門的職能已經(jīng)調(diào)整了，項(xiàng)目也自然成了“半拉子”工程。陳拂曉說(shuō)，2006年年初國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了“國(guó)家電子政務(wù)總體框架”，國(guó)務(wù)院還專門就此召開(kāi)了全國(guó)電子政務(wù)工作會(huì)議部署落實(shí)。該總體框架深刻闡述了我國(guó)電子政務(wù)健康發(fā)展的問(wèn)題。但萬(wàn)分可惜的是，這一重要指導(dǎo)性文件沒(méi)有得到重視，沒(méi)有得到有效的貫徹落實(shí)。

　　ITGov中國(guó)IT治理研究中心主任孫強(qiáng)也認(rèn)為，管理體制不健全是我國(guó)信息化和電子政務(wù)績(jī)效不佳的根本原因。由于電子政務(wù)管理體制存在障礙，造成跨部門政務(wù)協(xié)同困難，以及缺乏統(tǒng)一、全局的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)和全面規(guī)劃。由于沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，目標(biāo)不明確，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一些地方處在混亂無(wú)序的狀態(tài)，形成了很多在權(quán)力保護(hù)下的信息孤島，缺乏共享的、網(wǎng)絡(luò)化的信息資源。這表現(xiàn)在：

　　·條塊分割的行政管理體制及運(yùn)作方式與電子政務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一性、開(kāi)放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求不適應(yīng)，與后臺(tái)協(xié)調(diào)一致的工作流程要求也相距甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重阻礙了電子政務(wù)的發(fā)展

　　·統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尚未形成，“縱強(qiáng)橫弱”影響資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，政務(wù)資源開(kāi)發(fā)利用效率不高。

　　·發(fā)展不平衡。主要體現(xiàn)在部門之間、城鄉(xiāng)之間對(duì)于電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用推進(jìn)力度上存在差距。

　　孫強(qiáng)強(qiáng)調(diào)指出：成功和高績(jī)效的電子政務(wù)要體現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政理念，要實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，這不是技術(shù)問(wèn)題，起決定性作用的是管理體制；而在管理體制中，能否集中統(tǒng)一管理是電子政務(wù)能不能健康發(fā)展的關(guān)鍵，是電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。我們迫切需要合理穩(wěn)定、權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)墓芾眢w度。即 必須有“司令部”，作出頂層規(guī)劃與總體方案，并對(duì)建設(shè)管理作出具體指導(dǎo)。必須有“法律責(zé)任人”，承擔(dān)責(zé)任，負(fù)有權(quán)力，對(duì)成敗負(fù)責(zé)，成為績(jī)效考核的主體。

　　圍繞國(guó)信辦的改革是對(duì)電子政務(wù)發(fā)展的又一次重要反思

　　黨和國(guó)家對(duì)國(guó)信辦的改革真實(shí)原因我們不得而知，電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效低下可能是眾多原因之一。陳拂曉個(gè)人認(rèn)為，這是在做一種探索，或者說(shuō)是一種反思，即先做冷處理，沉靜下來(lái)思索用什么樣的方法才能更好地把電子政務(wù)做好？如何才能提高電子政務(wù)的績(jī)效。

　　孫強(qiáng)認(rèn)為二十多年來(lái)我們碰上了很多困難、矛盾和問(wèn)題，有很多的遺憾，電子政務(wù)的盲目實(shí)踐也有不少，符合中國(guó)國(guó)情、符合各領(lǐng)域各層面電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的道路還沒(méi)有形成。為什么會(huì)這樣，有很多原因，主要原因是我們認(rèn)識(shí)不到位——對(duì)電子政務(wù)在國(guó)家公共管理中如何發(fā)揮作用的機(jī)理認(rèn)識(shí)不清。用信息化設(shè)備只做低級(jí)的工作，在工具和手段層面上談電子政務(wù)，或是想做成政績(jī)，不知道到底用來(lái)實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。我們對(duì)電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律探索、總結(jié)總是停留在技術(shù)層面，這樣的總結(jié)，總是把技術(shù)放在80%以上，我們的領(lǐng)導(dǎo)是看不懂的。盡管局部領(lǐng)域有一些很好的經(jīng)驗(yàn)，但沒(méi)有總結(jié)好。沒(méi)有總結(jié)好，就不能改變領(lǐng)導(dǎo)的決定。另外， 電子政務(wù)上的一些不良現(xiàn)象，比如花錢多，低水平重復(fù)投資，服務(wù)和應(yīng)用績(jī)效低等，因這樣一些原因也促使領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位。

　　再結(jié)合《關(guān)于深化行政體制改革的意見(jiàn)》和當(dāng)前正在實(shí)行的大部制改革，我們不難發(fā)現(xiàn)未來(lái)的電子政務(wù)建設(shè)必將和行政體制改革深度結(jié)合，電子政務(wù)給行政體制改革提供了基礎(chǔ)平臺(tái)，又是固化行政體制改革思路的工具。而國(guó)信辦作為國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有推進(jìn)行政體制改革的職責(zé)，在新的環(huán)境下讓其推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)必然更加困難重重。

　　最后，孫強(qiáng)認(rèn)為我國(guó)電子政務(wù)在曲折中前進(jìn)，在發(fā)展中出現(xiàn)困難是正常的，為克服以上困難，需要政府、企業(yè)、媒體、學(xué)研機(jī)構(gòu)等攜起手來(lái)，一起努力，我們必將探索出符合中國(guó)國(guó)情的電子政務(wù)發(fā)展道路。