不過(guò)另一方面，在實(shí)際操作中，行政機(jī)關(guān)也會(huì)因政府信息公開(kāi)條例上的模糊，加上種種顧慮，對(duì)判定信息是否公開(kāi)的邊界問(wèn)上把握不準(zhǔn)，也因此引發(fā)了不少行政訴訟。因此，本期《公事》我們來(lái)討論一下，“依申請(qǐng)公開(kāi)”為何屢屢碰壁，政府部門(mén)與申請(qǐng)人之間需要建立怎樣的良性互動(dòng)和溝通，才能讓信息公開(kāi)與公眾期待更近一點(diǎn)。

 

 

 

 

　　2011年某日，上海某小區(qū)發(fā)生一起夫弒妻命案。命案發(fā)生后，小區(qū)居民到案發(fā)地點(diǎn)圍觀，其中一男子在圍觀時(shí)，被兇手懷疑與其妻有染，情急之下，一刀刺向該圍觀男子，最終致其搶救無(wú)效身亡。受害人妻子認(rèn)為，當(dāng)時(shí)其丈夫被捅傷后，負(fù)傷走到警車(chē)旁邊，倒地不起，其間沒(méi)遇到警察，直到她出門(mén)找到丈夫時(shí)，警察才出現(xiàn)，這才被警車(chē)送到醫(yī)院。她認(rèn)為調(diào)查命案的民警有責(zé)，因而向當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)遞交了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)，申請(qǐng)公開(kāi)當(dāng)時(shí)在命案現(xiàn)場(chǎng)的所有民警姓名職務(wù)等相關(guān)信息。

 

　　答復(fù)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，認(rèn)為可以公開(kāi)，于是向申請(qǐng)人公開(kāi)了當(dāng)時(shí)在命案現(xiàn)場(chǎng)的110出警民警的工號(hào)。申請(qǐng)人不滿(mǎn)意該答復(fù)，覺(jué)得她所申請(qǐng)公開(kāi)的信息是“公安機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中必然掌握的政府信息”，并且不屬于“法定不能公開(kāi)的信息”，因此向法院提起訴訟。法院審理后認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)未針對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出全面答復(fù)，屬于答復(fù)不全面，結(jié)果判公安機(jī)關(guān)敗訴，要求其重新作出答復(fù)。

 

 

 

　　上海政法學(xué)院副教授肖衛(wèi)兵：這樣一個(gè)看似再簡(jiǎn)單不過(guò)的政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案件，其實(shí)背后涉及諸多實(shí)踐操作的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。

 

　　首先是申請(qǐng)人的申請(qǐng)是不是政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。如果是，行政機(jī)關(guān)則需按照法律規(guī)定進(jìn)行答復(fù)。如果不是，則可以認(rèn)定其不符合《政府信息公開(kāi)條例》第20條所規(guī)定的申請(qǐng)要求，可不作出答復(fù)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這一案例屬于咨詢(xún)類(lèi)申請(qǐng)，因申請(qǐng)所指向的政府信息并非以一定的載體形式存在，從而應(yīng)認(rèn)定為不符合《條例》規(guī)定的申請(qǐng)要求。但現(xiàn)實(shí)生活中，這類(lèi)申請(qǐng)經(jīng)常出現(xiàn)，如簡(jiǎn)單拒絕，恐怕難以得到申請(qǐng)人理解。同時(shí)，依據(jù)《條例》規(guī)定，申請(qǐng)人的申請(qǐng)有具體的內(nèi)容指向和描述，無(wú)需行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)、解釋或作指引等專(zhuān)業(yè)判斷。因此本案應(yīng)認(rèn)定為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并依照《條例》作出規(guī)范答復(fù)更為合適。

 

　　其次是申請(qǐng)“當(dāng)日在命案現(xiàn)場(chǎng)的所有民警姓名和職務(wù)信息”是否屬政府信息。依據(jù)《條例》，一項(xiàng)信息是否是政府信息必須同時(shí)符合三個(gè)要件：主體是行政機(jī)關(guān)；在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲?。弧∫砸欢ㄐ问接涗?、保存。公安機(jī)關(guān)較為特殊，兼具司法、行政雙重職能。其在辦理刑事案件時(shí)，履行的是司法職能，為廣義的司法機(jī)關(guān)，不應(yīng)適用《條例》。但在公安辦理治安行政處罰、交通行政處罰以及戶(hù)口等行政事務(wù)時(shí)，履行的是行政職能，為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)適用《條例》。本案所涉民警在辦理刑事案件，履行的是司法職能，應(yīng)界定為非政府信息，不適用《條例》。

 

　　三是認(rèn)定為非政府信息后，又該如何公開(kāi)才更能獲得申請(qǐng)人理解。這就需要答復(fù)機(jī)關(guān)貫徹便民原則。本案答復(fù)機(jī)關(guān)的本意是好的，出于便民考慮，徑直將出警人員的工號(hào)信息提供給了申請(qǐng)人。但這類(lèi)便民做法容易給人答復(fù)不全面之錯(cuò)誤印象。答復(fù)機(jī)關(guān)除了要積極主動(dòng)和申請(qǐng)人溝通，明確其所申請(qǐng)的具體信息之外，在答復(fù)書(shū)中，也應(yīng)采用更為規(guī)范的答復(fù)。比如答復(fù)“您所申請(qǐng)的信息不屬于政府信息，不適用《政府信息公開(kāi)條例》”之后，附加一便民答復(fù)：“考慮到您的切身利益，現(xiàn)將您所申請(qǐng)的信息予以部分提供，當(dāng)日在命案現(xiàn)場(chǎng)的出警人員工號(hào)、姓名信息如下……供您參考。”

 

 

 

 

　　2011年，吳某曾向某環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)：建設(shè)上海國(guó)際客運(yùn)中心北側(cè)地塊白玉蘭項(xiàng)目的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的批復(fù)，2003年至今由申江北外灘開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)上海國(guó)際客運(yùn)中心北側(cè)地塊白玉蘭項(xiàng)目，申報(bào)的建設(shè)白玉蘭項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，經(jīng)上海某區(qū)環(huán)境保護(hù)局的批復(fù)意見(jiàn)結(jié)論。環(huán)保局經(jīng)查詢(xún)吳某申請(qǐng)的2003年至今這一時(shí)間段、主體為申江北外灘開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司的該信息不存在，但因這一地塊確有涉及白玉蘭項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告的審批意見(jiàn)，環(huán)保局于是答復(fù)吳某，向其公開(kāi)了　《關(guān)于上海北外灘白玉蘭廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審批意見(jiàn)》。吳某認(rèn)為環(huán)保局公開(kāi)的信息并非其所申請(qǐng)內(nèi)容，于是引發(fā)了訴訟。法院受理后認(rèn)為，環(huán)保局未告知吳某信息不存在即以其所理解的申請(qǐng)人申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行答復(fù)的行為，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，判決環(huán)保局?jǐn)≡V。

 

　　無(wú)獨(dú)有偶，2013年某日，張某向某商務(wù)委提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求獲取“上海市XX　區(qū)XX　號(hào)地塊的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”。該商務(wù)委答復(fù)同意公開(kāi)，并將《關(guān)于同意設(shè)立上海某某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的批復(fù)》的政府信息提供給了張某。張某要求獲取地塊的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，結(jié)果得到的是涉案地塊建設(shè)單位的設(shè)立批準(zhǔn)文件。明顯存在所提供的政府信息和所申請(qǐng)的政府信息不一致情形。張某于是提起了行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為存在不一致，遂作出了撤銷(xiāo)該商務(wù)委的政府信息公開(kāi)答復(fù)并責(zé)令其依規(guī)定重新答復(fù)。

 

 

 

　　上海政法學(xué)院副教授肖衛(wèi)兵：兩起案件都存在信息公開(kāi)申請(qǐng)受理過(guò)程中所提供的和所申請(qǐng)的政府信息不一致情形。

 

　　出現(xiàn)不一致情況的原因無(wú)外乎三種。一是因申請(qǐng)人沒(méi)寫(xiě)清楚。不少申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容的描述五花八門(mén)，也有人喜歡用“相關(guān)、全部、所有”等詞涵蓋所申請(qǐng)的政府信息。這致使答復(fù)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后十分費(fèi)解，“答非所問(wèn)”難以避免。二是一些行政機(jī)關(guān)“好心辦壞事”，像吳某的案例，答復(fù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)的環(huán)評(píng)批復(fù)僅有一個(gè)，就將這份環(huán)境審批報(bào)告提供給了申請(qǐng)人?？磥?lái)既便民，又符合申請(qǐng)人申請(qǐng)重點(diǎn)的答復(fù)，申請(qǐng)人怎么就不滿(mǎn)意了呢？答復(fù)機(jī)關(guān)本意是好的，卻沒(méi)有在依法基礎(chǔ)上“便民”，結(jié)果引發(fā)糾紛。三是行政機(jī)關(guān)心存僥幸所致。答復(fù)機(jī)關(guān)會(huì)認(rèn)為自己已同意公開(kāi)了，且實(shí)實(shí)在在提供了政府信息給申請(qǐng)人，申請(qǐng)人應(yīng)該滿(mǎn)意。但申請(qǐng)人并不買(mǎi)賬。

 

　　避免這種不一致的方法很簡(jiǎn)單。一是答復(fù)機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)在答復(fù)前和申請(qǐng)人的溝通或通過(guò)補(bǔ)正程序，明確申請(qǐng)人真正需要的政府信息，避免以主觀的替代方式為申請(qǐng)人作出選擇。當(dāng)然，補(bǔ)正也應(yīng)避免僅憑一紙告知了事，有必要向申請(qǐng)人解釋清楚要求其補(bǔ)正的具體理由，避免申請(qǐng)人不知如何補(bǔ)正，或者漫無(wú)目的的補(bǔ)正。二是，答復(fù)機(jī)關(guān)要做到在合法基礎(chǔ)上的便民。如吳某的案件，答復(fù)機(jī)關(guān)完全可以以“信息不存在”理由進(jìn)行答復(fù)，再附一便民說(shuō)明：我處存有《關(guān)于上海北外灘白玉蘭廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審批意見(jiàn)》，現(xiàn)提供給您或如果需要，可向我處另行申請(qǐng)。第二個(gè)案件類(lèi)同，可以“非本機(jī)關(guān)公開(kāi)職責(zé)權(quán)限范圍”理由答復(fù)，并附便民說(shuō)明。三是行政機(jī)關(guān)有必要編制并向社會(huì)持續(xù)發(fā)布典型案例，加強(qiáng)對(duì)潛在申請(qǐng)人有關(guān)申請(qǐng)知識(shí)方面的針對(duì)性教育。比如解讀一些常見(jiàn)的申請(qǐng)錯(cuò)誤，乃至主動(dòng)公開(kāi)一些申請(qǐng)書(shū)和答復(fù)書(shū)“范本”，科學(xué)引導(dǎo)申請(qǐng)人遞交申請(qǐng)。