第三，加劇網(wǎng)絡(luò)空間分裂。網(wǎng)絡(luò)空間的統(tǒng)一、開放、透明、可操作是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)國(guó)際戰(zhàn)略的前提，也是網(wǎng)絡(luò)空間的價(jià)值所在，一個(gè)分裂的網(wǎng)絡(luò)空間將會(huì)是奧巴馬政府不能承受之痛。但美國(guó)強(qiáng)行推廣“互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略”，把廣大發(fā)展中國(guó)家推向?qū)α⒚?，使?dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間面臨著巨大的分裂風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)務(wù)院是推進(jìn)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略的主要部門，在希拉里國(guó)務(wù)卿主政時(shí)期，曾多次就“互聯(lián)網(wǎng)自由”發(fā)表演講。美國(guó)政府將“互聯(lián)網(wǎng)自由”定義為，“包括網(wǎng)絡(luò)空間中保護(hù)個(gè)人自由表達(dá)其觀點(diǎn)的權(quán)利、向領(lǐng)導(dǎo)人請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利、基于信仰進(jìn)行禮拜的權(quán)利”。圍繞“互聯(lián)網(wǎng)自由”這一新概念，美國(guó)務(wù)院采取了一系列的政策舉措：首先，在價(jià)值觀的引導(dǎo)下，形成國(guó)際、國(guó)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀同盟，排斥他國(guó)的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀；其次，通過(guò)強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)信息的自由流通，反對(duì)其他國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)公共政策，阻止他國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)，進(jìn)而把美國(guó)的權(quán)力和利益拓展到他國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間。在伊朗、突尼斯、埃及、敘利亞等中東國(guó)家的政治動(dòng)蕩中，美國(guó)的推特、臉譜、優(yōu)兔等社交網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮了重要作用，是當(dāng)?shù)胤凑畡?shì)力號(hào)召、組織、宣傳推翻政府活動(dòng)的主要平臺(tái)。美國(guó)政府借所謂“互聯(lián)網(wǎng)自由”，力挺西方通訊服務(wù)商拒絕所在國(guó)政府關(guān)閉網(wǎng)站的要求，還鼓動(dòng)開放注冊(cè)波斯語(yǔ)、阿拉伯語(yǔ)賬號(hào)為反對(duì)派推波助瀾，樹立在社交網(wǎng)絡(luò)積極支持反對(duì)派的形象；再次，以“互聯(lián)網(wǎng)自由”為借口，要求其他國(guó)家向美國(guó)企業(yè)開放市場(chǎng)，把美國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推向全球。美國(guó)通過(guò)把對(duì)美國(guó)企業(yè)造成競(jìng)爭(zhēng)壓力的他國(guó)企業(yè)貼上違反“互聯(lián)網(wǎng)自由”的標(biāo)簽，在道德上進(jìn)行抹黑從而影響國(guó)際市場(chǎng)對(duì)其產(chǎn)品的采用。美國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)自由”政策引起了越來(lái)越多的國(guó)家的反對(duì)，在2012年迪拜的國(guó)際電信聯(lián)盟大會(huì)上，共有89個(gè)信息發(fā)展中國(guó)家提出要將“成員國(guó)擁有接入國(guó)際電信業(yè)務(wù)的權(quán)力和國(guó)家對(duì)于信息內(nèi)容的管理權(quán)”寫入《國(guó)際電信規(guī)則》，落實(shí)信息社會(huì)世界峰會(huì)（World Summit on the Information Society）突尼斯議程中提出的“互聯(lián)網(wǎng)政策是一國(guó)主權(quán)”的共識(shí)，盡管美國(guó)強(qiáng)烈抵制，發(fā)展中國(guó)家還是強(qiáng)制表決通過(guò)了決議。雖然因最終投票的國(guó)家沒(méi)有達(dá)到法定的數(shù)量導(dǎo)致該條款無(wú)法生效，但發(fā)展中國(guó)依舊借此向美國(guó)展示了強(qiáng)硬的立場(chǎng)。此外，在國(guó)內(nèi)層面，發(fā)展中國(guó)家為了抵制美國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)自由”戰(zhàn)略，必將會(huì)出臺(tái)更多互聯(lián)網(wǎng)管理的措施，以犧牲網(wǎng)絡(luò)空間的開放性、透明性來(lái)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，進(jìn)一步加劇網(wǎng)絡(luò)空間分裂的風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　第四，網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)惡化。奧巴馬政府大肆渲染美國(guó)面臨的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，投入大量人力、物力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)軍事力量，把網(wǎng)絡(luò)空間推向了軍事化。[22]2009年6月，美國(guó)成立網(wǎng)絡(luò)司令部，并開始組建網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)。不僅如此，美國(guó)還將網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)運(yùn)用到實(shí)踐中，通過(guò)震網(wǎng)病毒（Stuxnet）破壞伊朗的核設(shè)施；秘密開發(fā)火焰病毒（Flame），在全球感染難以計(jì)數(shù)的計(jì)算機(jī)，搜集他國(guó)的軍事情報(bào)。美國(guó)的進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)軍事政策打開了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的“潘多拉魔盒”。[23]表面上看，美國(guó)希望通過(guò)威懾的方式增加網(wǎng)絡(luò)安全，但卻加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的軍事化，反而惡化了美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)。首先，在美國(guó)大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)軍事力量的刺激下，各國(guó)政府紛紛成立網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，加大了研發(fā)網(wǎng)絡(luò)武器的力度，挑戰(zhàn)美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)軍事優(yōu)勢(shì)的優(yōu)勢(shì)，迫使奧巴馬政府不斷加大在網(wǎng)絡(luò)軍事領(lǐng)域的投資，陷入網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽的惡性循環(huán)之中。其次，在缺乏有效的網(wǎng)絡(luò)軍控機(jī)制下，網(wǎng)絡(luò)武器開始泛濫并逐步向非國(guó)家行為體擴(kuò)散。網(wǎng)絡(luò)武器只是一些復(fù)雜代碼所構(gòu)成的病毒程序，可以輕易地通過(guò)便攜式存儲(chǔ)設(shè)備復(fù)制、轉(zhuǎn)移，恐怖分子獲得網(wǎng)絡(luò)武器的機(jī)會(huì)將會(huì)大大上升，而美國(guó)是網(wǎng)絡(luò)恐怖主義主要目標(biāo)之一。最后，由于網(wǎng)絡(luò)空間的匿名性，在“歸因”（即科學(xué)地尋找發(fā)起攻擊的源頭）方面難以做到客觀、公正。各種誤判將會(huì)引起國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)軍事沖突，并將擴(kuò)散、影響到整體網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)性使得美國(guó)的高網(wǎng)絡(luò)依存度成為其在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的阿喀琉斯之踵。[24]

 

 

　　面對(duì)上述諸多挑戰(zhàn)，奧巴馬政府不僅重新審查了“棱鏡計(jì)劃”，更重要的是對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想、政策舉措和行動(dòng)策略進(jìn)行了調(diào)整，旨在構(gòu)建一個(gè)更加均衡的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略。戰(zhàn)略目標(biāo)上，調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間治理觀念，解決治理理論與實(shí)踐的矛盾；國(guó)際層面上，在進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)政策與防御性網(wǎng)絡(luò)政策之間采取平衡，以避免網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”；國(guó)內(nèi)層面上，對(duì)企業(yè)和民眾做出一定程度的讓步，在保障網(wǎng)絡(luò)安全和保護(hù)公眾隱私之間尋找平衡，避免讓網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略影響到民眾對(duì)政府的支持。此外，加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)新興大國(guó)之間建立信任措施，以避免網(wǎng)絡(luò)空間政治化、軍事化、意識(shí)形態(tài)化。

 

　　第一，調(diào)整對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的認(rèn)知，正確看待網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)屬性，緩和網(wǎng)絡(luò)空間治理困境。奧巴馬政府一直視網(wǎng)絡(luò)空間為“全球公域”，否定“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，并將這種認(rèn)知延伸到網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進(jìn)程當(dāng)中。網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理有三大主要平臺(tái)，分別是聯(lián)合國(guó)下設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）、國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)以及“倫敦進(jìn)程”。[25]奧巴馬政府認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)治理論壇和國(guó)際電信聯(lián)盟這兩個(gè)平臺(tái)中發(fā)展中國(guó)家數(shù)量占優(yōu)，它們更支持“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，于是采取各種措施抵制其發(fā)揮作用，并于2011年創(chuàng)立“倫敦進(jìn)程”，試圖以此主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國(guó)家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問(wèn)題上相互對(duì)立，加劇了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的困境。2013年6月，由包括美國(guó)在內(nèi)的15個(gè)國(guó)家的代表組成的聯(lián)合國(guó)專家組發(fā)表了一份報(bào)告，首次明確“國(guó)家主權(quán)和源自主權(quán)的國(guó)際規(guī)范和原則適用于國(guó)家進(jìn)行的信通技術(shù)活動(dòng)，以及國(guó)家在其領(lǐng)土內(nèi)對(duì)信通技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)”。報(bào)告進(jìn)一步認(rèn)可“聯(lián)合國(guó)憲章在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性”。[26]與2010年版的聯(lián)合國(guó)專家組報(bào)告相比，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步，為尋找網(wǎng)絡(luò)空間治理共識(shí)奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)也表明美國(guó)正在調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的觀念。

 

　　第二，調(diào)整在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理上的策略，理順治理理論與實(shí)踐的矛盾，避免網(wǎng)絡(luò)空間分裂。一直以來(lái)，美國(guó)政府理論上支持“多利益攸關(guān)方”模式在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并主張要限制政府和政府間組織發(fā)揮作用。[27]但實(shí)際上，美國(guó)卻控制著ICANN這樣掌握互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略資源的國(guó)際機(jī)構(gòu)不肯放手。ICANN壟斷了互聯(lián)網(wǎng)的IP地址分配、域名注冊(cè)和域名解析服務(wù)（DNS）等關(guān)鍵性資源，美國(guó)通過(guò)控制ICANN掌握了互聯(lián)網(wǎng)的封疆權(quán)和路由權(quán)。[28]在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)就通過(guò)ICANN停止對(duì)伊、阿兩國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)域名解析服務(wù)，切斷兩國(guó)與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)系，給兩國(guó)國(guó)內(nèi)造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)沖擊，為美國(guó)的軍事勝利做出了巨大貢獻(xiàn)。因此，奧巴馬政府一直視其為國(guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)，拒絕放權(quán)。2014年3月，美國(guó)商務(wù)部下屬的國(guó)家通信管理局突然宣布將放棄ICANN的控制權(quán)，將其移交給全球“多利益攸關(guān)方”。此舉的深層原因在于，奧巴馬政府將網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)移到國(guó)際戰(zhàn)略中，旨在加快網(wǎng)絡(luò)空間的“建章立制”進(jìn)程。首先，戰(zhàn)略目標(biāo)上，向國(guó)際社會(huì)表明美國(guó)無(wú)意在網(wǎng)絡(luò)空間謀求霸權(quán)，以恢復(fù)美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”上的道德形象和合法性，繼續(xù)主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程。其次，在策略上，對(duì)內(nèi)可以拉攏在網(wǎng)絡(luò)空間擁有強(qiáng)大影響力的非政府組織、互聯(lián)網(wǎng)公司、學(xué)術(shù)界和輿論界；對(duì)外可以盡快修復(fù)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的盟友體系。“棱鏡門”事件后，美國(guó)先是對(duì)憤怒的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行安撫，隨后又積極支持歐洲制定的《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。放棄ICANN的控制權(quán)，是進(jìn)一步向歐洲做出讓步的姿態(tài)。[29]當(dāng)然，奧巴馬政府不會(huì)放棄對(duì)ICANN的影響力，只要能保證ICANN在國(guó)際化進(jìn)程中其功能、總部、人員構(gòu)成、決策程序等不發(fā)生改變，美國(guó)政府依舊可以通過(guò)在ICANN董事會(huì)、支持組織和咨詢委員會(huì)中的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮重大影響力。此外，此次移交并不包括具有域名解析功能的13臺(tái)根服務(wù)器。為了控制整個(gè)移交的過(guò)程和結(jié)果，美國(guó)政府還通過(guò)與國(guó)會(huì)之間“互動(dòng)”，向國(guó)際社會(huì)施加壓力。如近期美國(guó)眾議院通過(guò)的“持續(xù)審視域名公開事務(wù)法案2014”（Domain Openness Through Continued Oversight Matters Act of 2014），提出要對(duì)政府“移交ICANN”的行為進(jìn)行研究和評(píng)估，并要求政府確保“多利益攸關(guān)方”不受其他國(guó)家和政府間組織影響。[30]一旦該法案獲得通過(guò)，相關(guān)的審計(jì)和調(diào)研將需要至少1年時(shí)間，從而大大放緩移交進(jìn)程。

 

　　第三，加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范建設(shè)，重塑道德形象。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)度追求發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)能力和行動(dòng)能力，卻忽視了網(wǎng)絡(luò)空間的倫理道德，這是導(dǎo)致其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略受阻的主要原因。首先，作為戰(zhàn)略調(diào)整的一部分，奧巴馬政府加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)政策的網(wǎng)絡(luò)倫理審查。“棱鏡門”之后，奧巴馬總統(tǒng)任命了一個(gè)獨(dú)立的調(diào)查委員會(huì)對(duì)政府的情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)進(jìn)行審查。2013年12月，該委員會(huì)發(fā)布了一份名為《變動(dòng)世界中的自由與安全》（Liberty and Security in a Changing World）的報(bào)告，認(rèn)為“國(guó)家安全局存在一些嚴(yán)重和持續(xù)地違反隱私及相關(guān)規(guī)定的行為，引發(fā)了人們對(duì)國(guó)家安全局有效、合法管理自己職權(quán)能力的擔(dān)憂”。報(bào)告還指出，“監(jiān)控計(jì)劃破壞了網(wǎng)絡(luò)空間的開放、統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家安全局進(jìn)行改革，建議下一任國(guó)安局局長(zhǎng)由平民擔(dān)任，網(wǎng)絡(luò)司令部與國(guó)家安全局的長(zhǎng)官不能由同一人擔(dān)任。”[31]隨后，奧巴馬政府進(jìn)一步承諾，政府將與國(guó)會(huì)一道就《愛(ài)國(guó)者法案》旨在允許政府收集民眾電話元數(shù)據(jù)的第215條款進(jìn)行修改。其次，基于《外國(guó)情報(bào)監(jiān)聽法》加強(qiáng)公眾監(jiān)督，避免類似“棱鏡計(jì)劃”的監(jiān)聽行動(dòng)超出法律允許的范圍。再次，要求情報(bào)部門加強(qiáng)公開和透明，盡可能多地向公眾提供關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的信息，并責(zé)成司法部出臺(tái)對(duì)《愛(ài)國(guó)者法案》第215條款的司法解釋。此外，還責(zé)成深處漩渦中心的國(guó)家安全局通過(guò)參加國(guó)會(huì)聽證、公開材料等形式回應(yīng)民眾訴求。2013年8月，國(guó)家安全局公布了一份關(guān)于其任務(wù)、職責(zé)、合法性來(lái)源以及關(guān)于監(jiān)控項(xiàng)目的一些細(xì)節(jié)的報(bào)告，以增加民眾的知情權(quán)。但與此同時(shí)，審查報(bào)告中對(duì)國(guó)家安全局進(jìn)行組織改革的提議并沒(méi)有得到落實(shí)，2013年4月，國(guó)家安全局局長(zhǎng)基思·亞歷山大宣布辭職，繼任的麥克·魯杰不僅是軍隊(duì)少將，而且身兼國(guó)家安全局與網(wǎng)絡(luò)司令部?jī)陕殹Ｔ诿绹?guó)軍費(fèi)大縮減的背景下，國(guó)家安全局的財(cái)政撥款依舊保持增長(zhǎng)。事實(shí)表明，盡管美國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的監(jiān)管，但網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控依舊是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的核心支柱。

 

　　第四，加大建立信任措施（CBMs），緩和網(wǎng)絡(luò)空間政治化、軍事化的趨勢(shì)。美國(guó)與新興大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”上的立場(chǎng)差異以及溝通機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致雙方互信缺失，加劇了網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽和網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)惡化。因此，奧巴馬政府借鑒在核安全領(lǐng)域的合作模式，加大了與網(wǎng)絡(luò)新興大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間建立信任措施的力度。[32]2013年6月，美俄之間達(dá)成了一項(xiàng)在網(wǎng)絡(luò)空間建立信任措施的協(xié)議，內(nèi)容包括：建立軍事熱線，雙方的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員可以就網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)直接對(duì)話；建立雙方計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)（CERT）之間的聯(lián)系，加強(qiáng)技術(shù)、數(shù)據(jù)等領(lǐng)域交換；成立網(wǎng)絡(luò)工作組，討論網(wǎng)絡(luò)空間的威脅，尋找合作領(lǐng)域；加強(qiáng)雙方政策文件的交換，增加網(wǎng)絡(luò)軍事發(fā)展的透明度。[33]同年7月，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域一直相互指責(zé)的中美兩國(guó)也在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題上取得共識(shí)。雙方在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話（S&ED）之前的戰(zhàn)略與安全對(duì)話（SSD）框架下設(shè)立了中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組，就網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對(duì)話與合作展開了討論，雙方提出要建立經(jīng)常性交流機(jī)制，加大在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全與打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的合作。此后，雙方停止了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的相互指責(zé)。工作組于2013年12月在北京又召開了一次會(huì)間會(huì)，雙方對(duì)于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)工作組第一次會(huì)議達(dá)成的共識(shí)表示滿意，并將進(jìn)一步加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域的合作。2014年4月，曼迪昂特公司再次發(fā)布《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)間諜的報(bào)告》，但與上一次相比，沒(méi)有了美國(guó)政府的造勢(shì)，報(bào)告并沒(méi)有掀起任何波瀾。建立信任措施雖然不能從根本上扭轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化的趨勢(shì)，但可以避免由誤判導(dǎo)致的軍事沖突，從而降低網(wǎng)絡(luò)空間軍備競(jìng)賽的速度，為網(wǎng)絡(luò)空間的“建章立制”創(chuàng)造良好的環(huán)境。[page]