2013年，筆者隨巴西電子政務(wù)考察團(tuán)重點(diǎn)考察了巴西政府公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理與技術(shù)應(yīng)用情況，深入了解巴西各級(jí)政府在公共網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)建設(shè)和管理中的主要職責(zé)和運(yùn)營(yíng)模式，以及巴西聯(lián)邦和州政府公用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理和電子政務(wù)應(yīng)用的主要做法，并就政府公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息安全等相關(guān)問(wèn)題和巴西相關(guān)人員進(jìn)行了深入探討?？疾彀l(fā)現(xiàn)，巴西政府的電子政務(wù)發(fā)展是緊緊圍繞其國(guó)情制度展開(kāi)的，具有典型發(fā)展特色，并取得了比較顯著的建設(shè)成效，對(duì)于進(jìn)入深層次推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展階段的中國(guó)具有一定借鑒價(jià)值。
一、巴西政府電子政務(wù)的基本情況
巴西全稱(chēng)巴西聯(lián)邦共和國(guó)，位于南美洲東南部，全國(guó)土地面積為850萬(wàn)平方公里，約占南美洲總面積的46%，僅次于俄羅斯、加拿大、中國(guó)和美國(guó)，為世界第五大國(guó)家；人口約2億，主要集中在大西洋沿岸，內(nèi)陸地區(qū)較為稀少；礦產(chǎn)、水資源等自然條件得天獨(dú)厚，經(jīng)濟(jì)實(shí)力居拉美首位；首都位于巴西利亞，是南美洲面積最大、人口最多的國(guó)家政體，實(shí)行總統(tǒng)共和制，共分為聯(lián)邦、州、市三級(jí)政府，全國(guó)劃分為26個(gè)州和1個(gè)聯(lián)邦行政區(qū)，共有5500余個(gè)市。巴西為聯(lián)邦制國(guó)家，除聯(lián)邦政府統(tǒng)一法律外，各州、市都有獨(dú)立的立法權(quán)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，巴西各州、市也不盡相同。作為南美最大的經(jīng)濟(jì)體，2012年GDP總量為1.6萬(wàn)億美元，排名世界第8，外匯儲(chǔ)備達(dá)到2600億美元。
巴西政府的信息化建設(shè)始于上世紀(jì)90年代，公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也隨之展開(kāi)。發(fā)展初期，巴西聯(lián)邦政府主要從推進(jìn)辦公自動(dòng)化入手，對(duì)政府公用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)管理十分重視，指定專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)具體負(fù)責(zé)應(yīng)用信息技術(shù)大力推進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，電子政務(wù)的建設(shè)和應(yīng)用水平不斷提高。經(jīng)過(guò)近30年的不懈努力，巴西政府公用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子政務(wù)應(yīng)用均取得巨大進(jìn)展，總體水平在南美國(guó)家居領(lǐng)先地位，公用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理和一些重要領(lǐng)域的電子政務(wù)應(yīng)用具有比較突出的巴西特色，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定影響。
（一）明確發(fā)展理念，全方位推進(jìn)政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息技術(shù)應(yīng)用
巴西聯(lián)邦政府在信息化建設(shè)之初，就明確將服務(wù)社會(huì)公眾作為發(fā)展目標(biāo)，由此確立了信息化綜合管理能力建設(shè)的發(fā)展理念，將應(yīng)用信息技術(shù)作為政府提升工作效能和公共服務(wù)效率不可缺少的重要手段，下大力氣構(gòu)建完善的信息化公用服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全方位推進(jìn)電子政務(wù)應(yīng)用，以保障政府更好地履行職能，充分體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的綜合管理能力。為此，聯(lián)邦政府加大信息化投資力度，要求各級(jí)政府機(jī)構(gòu)必須落實(shí)信息綜合管理能力建設(shè)思路。聯(lián)邦審計(jì)署發(fā)文要求全國(guó)各級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須推進(jìn)信息化綜合能力建設(shè)工作，郵電總局通過(guò)信息化綜合管理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了信息技術(shù)與業(yè)務(wù)的有機(jī)整合。巴西聯(lián)邦政府加強(qiáng)信息化綜合管理能力建設(shè)的做法有效促進(jìn)了政府信息技術(shù)應(yīng)用，電子政務(wù)發(fā)展取得明顯建設(shè)效果。伴隨許多業(yè)務(wù)系統(tǒng)和政府網(wǎng)站應(yīng)用的不斷拓展，政府工作效率大幅提升，行政成本大幅降低，向公眾和企業(yè)展示了效能政府的良好形象。
?。ǘI(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，提升公務(wù)員和公眾的電子政務(wù)應(yīng)用能力
巴西政府十分注重營(yíng)造有利于信息技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展環(huán)境，把提升公務(wù)員和社會(huì)公眾的技術(shù)應(yīng)用技能作為提高電子政務(wù)應(yīng)用水平的重要工作予以推進(jìn)。為有效提高公務(wù)員整體信息素養(yǎng)，巴西政府開(kāi)展了大規(guī)模的公務(wù)員信息技能培訓(xùn)活動(dòng)，強(qiáng)化他們IT綜合管理能力的提高，明確要求公務(wù)員必須掌握標(biāo)準(zhǔn)的信息技術(shù)應(yīng)用技能，否則就面臨被強(qiáng)制調(diào)離原工作崗位的可能。為使社會(huì)公眾更好地享用政府提供的公共服務(wù)，尤其是讓只有3%電腦普及率的弱勢(shì)群體也能享受政府信息化紅利，巴西政府積極為弱勢(shì)群體應(yīng)用信息技術(shù)創(chuàng)造條件。首先，政府以總統(tǒng)令形式頒布了“巴西之家計(jì)劃”，在很大程度上提高民眾的信息技術(shù)應(yīng)用技能的同時(shí)，也在一定程度上有效縮小了數(shù)字鴻溝。為了讓全國(guó)所有鄉(xiāng)村都能聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，巴西通信局采用了各種手段，聯(lián)邦信息處理中心在全國(guó)各偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立了400余個(gè)上網(wǎng)點(diǎn)，并對(duì)民眾進(jìn)行遠(yuǎn)程教育、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)和技術(shù)咨詢(xún)。目前巴西政府的33個(gè)州都建立了政府服務(wù)中心，其中里約州政府在貧民窟建立了79個(gè)上網(wǎng)中心，這些服務(wù)中心的職責(zé)就是為普通百姓提供操作電腦的便利，幫助他們學(xué)會(huì)利用信息技術(shù)手段縮短辦事時(shí)間、提高辦事效率。政府通過(guò)信息通信技術(shù)培訓(xùn)，讓沒(méi)有條件接受傳統(tǒng)教育的窮人接受了教育，享受到信息技術(shù)帶來(lái)的福利。政府公務(wù)員和社會(huì)公眾信息技術(shù)應(yīng)用技能的提高，大幅增強(qiáng)了政府電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的使用效果。
?。ㄈ┲攸c(diǎn)推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)，致力于打造智慧政府
推進(jìn)重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)，是巴西政府電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提升電子政務(wù)應(yīng)用水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于政府的高度重視，巴西的電子政務(wù)發(fā)展較快，無(wú)論是聯(lián)邦政府還是州政府都取得了令人矚目的建設(shè)效果。其中，財(cái)政部信息中心負(fù)責(zé)建設(shè)的聯(lián)邦電子報(bào)稅系統(tǒng)、金融預(yù)算系統(tǒng)、進(jìn)出口管理系統(tǒng)、政府網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)、科技人才管理系統(tǒng)、公務(wù)員人力資源信息系統(tǒng)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，不但應(yīng)用單位多、業(yè)務(wù)范圍廣，而且系統(tǒng)信息資源十分豐富。目前，這些系統(tǒng)已經(jīng)成為巴西眾多政府機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，大幅度提高了行政效率和公共服務(wù)水平，減少了人工干預(yù)帶來(lái)的腐敗等問(wèn)題，降低了行政成本。
立法和司法機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)也是巴西電子政務(wù)發(fā)展的亮點(diǎn)，巴西是全球第一個(gè)建成電子投票系統(tǒng)的國(guó)家，該系統(tǒng)可以在24小時(shí)內(nèi)完成選舉投票統(tǒng)計(jì)，充分體現(xiàn)了政府運(yùn)作的高效性。國(guó)會(huì)的電子辦公系統(tǒng)能有效推進(jìn)立法工作的民主化和透明化，是溝通政府和民眾的重要渠道；聯(lián)邦審計(jì)法院的國(guó)家采購(gòu)網(wǎng)系統(tǒng)將與州審計(jì)法院實(shí)施全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)更大范圍的應(yīng)用；法院系統(tǒng)通過(guò)應(yīng)用電子簽名、專(zhuān)用視頻會(huì)議系統(tǒng)，使異地審判等高效作業(yè)方式成為現(xiàn)實(shí)，目前所有的州法院都實(shí)行了網(wǎng)上作業(yè)，2000余個(gè)司法程序?qū)崿F(xiàn)了數(shù)字化。
里約熱內(nèi)盧州政府目前已經(jīng)能夠?yàn)楣娞峁?00余種電子政務(wù)服務(wù)，主要有：為旅游者提供的旅游信息查找、為公眾提供的通用醫(yī)藥信息查詢(xún)、為新生入學(xué)提供的上網(wǎng)注冊(cè)和短信回執(zhí)、為州長(zhǎng)和各廳局領(lǐng)導(dǎo)提供的個(gè)性化手機(jī)或平板電腦版本的新聞?wù)?、為預(yù)防登革熱、禽流感等流行病和老人健康提供的指導(dǎo)，以及正在進(jìn)行電視數(shù)字化工程，等等。巴西政府正在積極從社會(huì)管理、遠(yuǎn)程醫(yī)療和遠(yuǎn)程教育等方面入手，致力于推進(jìn)智慧政府建設(shè)。
?。ㄋ模?shí)行公共信息資源統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)管理，有效減少重復(fù)建設(shè)
在推進(jìn)電子政務(wù)的過(guò)程中，巴西政府優(yōu)先考慮改善政府機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)水平，這一理念推動(dòng)了電子政務(wù)建設(shè)較好地實(shí)現(xiàn)公共信息資源的統(tǒng)一管理和高效配置，有效避免了公共資源的重復(fù)建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，巴西政府專(zhuān)門(mén)成立了巴西通信局、聯(lián)邦政府信息處理中心和國(guó)家信息技術(shù)研究所等。其中，巴西通信局隸屬于巴西通訊部，主要負(fù)責(zé)巴西ICT相關(guān)的硬件設(shè)施建設(shè)，包括互聯(lián)網(wǎng)、通信、廣播電視等，其主要職能是為巴西通信業(yè)建立一整套標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行資格審查、許可和授權(quán)，并對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理；聯(lián)邦政府信息處理中心主要面向聯(lián)邦政府所有部門(mén)，通過(guò)云計(jì)算技術(shù)提供網(wǎng)絡(luò)接入和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等業(yè)務(wù)；國(guó)家信息技術(shù)研究是所隸屬于巴西總統(tǒng)府的國(guó)家數(shù)字認(rèn)證專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是作為巴西公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施體系中根證書(shū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推廣實(shí)施ICP委員會(huì)相關(guān)的數(shù)字認(rèn)證規(guī)范，并監(jiān)管和審計(jì)證書(shū)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。在項(xiàng)目管理上，巴西政府非常重視業(yè)務(wù)的相關(guān)性和服務(wù)的整體性，對(duì)不同部門(mén)和單位的相關(guān)業(yè)務(wù)，全國(guó)盡可能只建立一套統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，從源頭上減少重復(fù)建設(shè)，以節(jié)省建設(shè)經(jīng)費(fèi)和人力，并很好地保證政務(wù)信息化項(xiàng)目得到深化應(yīng)用。
?。ㄎ澹┤嫱茝V電子認(rèn)證，為政府電子政務(wù)應(yīng)用提供有效安全支撐
巴西聯(lián)邦政府高度重視電子認(rèn)證工作，將電子認(rèn)證系統(tǒng)作為電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用的重要基礎(chǔ)設(shè)施。2001年8月，聯(lián)邦政府發(fā)布法律建立巴西ICP系統(tǒng)，成立了巴西ICP委員會(huì)。在聯(lián)邦政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，建成了全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)認(rèn)證系統(tǒng)，并形成一套比較完整的法律法規(guī)及管理制度。其中，指定國(guó)家信息技術(shù)研究所作為巴西密鑰發(fā)放的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，研發(fā)基于本國(guó)技術(shù)的根認(rèn)證系統(tǒng)，并負(fù)責(zé)執(zhí)行PKI委員會(huì)制定的各項(xiàng)政策，檢查全巴西授權(quán)的所有認(rèn)證發(fā)放單位，具體推進(jìn)電子認(rèn)證相關(guān)法律和管理工作。在每個(gè)部和州都建立相應(yīng)的分中心，負(fù)責(zé)本部門(mén)和地區(qū)證書(shū)的審核、發(fā)放，在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一個(gè)權(quán)威的證書(shū)體系。目前，巴西全國(guó)共有13個(gè)機(jī)構(gòu)可簽發(fā)數(shù)字證書(shū)，設(shè)立密鑰登記單位282家，認(rèn)證辦事處1413個(gè)，在2010年到2012年三年間，巴西全國(guó)共發(fā)放證書(shū)近650萬(wàn)張，廣泛應(yīng)用到司法、基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)企業(yè)和國(guó)防部門(mén)等行業(yè)，其中用戶(hù)數(shù)量排前四位的單位是聯(lián)邦政府、法院系統(tǒng)、州政府和國(guó)會(huì)。電子認(rèn)證工作的開(kāi)展有效保障了電子政務(wù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)安全，極大地提升了信息處理的效率，尤其是通過(guò)立法明確了電子認(rèn)證在司法程序中的法律效力，有效解決了在司法管理信息系統(tǒng)中律師、法官身份的認(rèn)證問(wèn)題，法官應(yīng)用電子簽名簽署文件后即可生效，大大提高了工作效率，降低了工作成本。政府部門(mén)的率先垂范，也為推進(jìn)電子認(rèn)證在各領(lǐng)域的推廣起到了積極的引導(dǎo)作用。
?。┎捎锚?dú)具特色的項(xiàng)目服務(wù)外包，提高電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的專(zhuān)業(yè)化水平
巴西政府重視發(fā)揮社會(huì)力量共同參與政府信息化，采用獨(dú)具自身特色的以政府企業(yè)為主、市場(chǎng)化公司為輔的方式，將項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)進(jìn)行外包，是巴西政府成功推行電子政務(wù)的一項(xiàng)重要措施。巴西政府選擇服務(wù)外包主要是由于政府機(jī)構(gòu)很難長(zhǎng)期擁有高水平的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，因此必須主要依托有政府背景的企業(yè)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選擇實(shí)力強(qiáng)信譽(yù)好的市場(chǎng)化公司來(lái)保證長(zhǎng)期獲取規(guī)范、專(zhuān)業(yè)和優(yōu)質(zhì)的IT服務(wù)。通過(guò)多年的實(shí)踐，巴西政府和IT企業(yè)建立了良好的外包合作關(guān)系。目前，聯(lián)邦審計(jì)署、財(cái)政部等聯(lián)邦各部委和州政府的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)大多是以外包給政府企業(yè)的方式進(jìn)行的。通過(guò)外包，這些企業(yè)為政府提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的數(shù)據(jù)安全保護(hù)、先進(jìn)的應(yīng)用解決方案和及時(shí)快捷的服務(wù)，也獲得了合理的利潤(rùn)和穩(wěn)定的合作關(guān)系。例如，巴西中央銀行和各銀行的信息系統(tǒng)大都由聯(lián)邦政府信息處理中心和國(guó)家信息技術(shù)研究所等政府企業(yè)開(kāi)發(fā)，然后交付使用。一些重要系統(tǒng)，如銀行自動(dòng)化管理信息系統(tǒng)——銀行自助系統(tǒng)和信用借貸管理信息系統(tǒng)等，都是十分成熟的信息化產(chǎn)品，巴西30—40%的銀行都使用這些系統(tǒng)，而不是每個(gè)銀行都開(kāi)發(fā)自己的大而全的系統(tǒng)。
?。ㄆ撸?qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新，有效保障電子政務(wù)信息安全
伴隨信息化和經(jīng)濟(jì)全球化的飛速發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家IT行業(yè)跨國(guó)公司在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面過(guò)度的保護(hù)戰(zhàn)略并未發(fā)生改變，在很大程度上嚴(yán)重削弱了發(fā)展中國(guó)家信息技術(shù)創(chuàng)新能力，在增加了發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)信息化的成本的同時(shí)，也帶來(lái)了極大的信息安全隱患。巴西政府意識(shí)到，在推進(jìn)電子政務(wù)過(guò)程中，必須逐漸擺脫信息化產(chǎn)品對(duì)西方國(guó)家的過(guò)度依賴(lài)，需要在核心技術(shù)方面有所突破。為此，巴西聯(lián)邦政府開(kāi)始重視并強(qiáng)調(diào)培育自主創(chuàng)新能力，將推廣開(kāi)放源代碼的應(yīng)用作為推進(jìn)電子政務(wù)、促進(jìn)本國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)基本政策，大力提倡應(yīng)用基于開(kāi)放源代碼技術(shù)開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)和產(chǎn)品。巴西聯(lián)邦政府的這一政策和做法得到了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)的支持，取得了比較顯著的建設(shè)效果。許多政府部門(mén)、大學(xué)和大型企業(yè)參與了這項(xiàng)開(kāi)放源代碼工作計(jì)劃。目前，有1300余個(gè)政府機(jī)構(gòu)、1900余家企業(yè)，以及巴西中央銀行和全國(guó)4800余家支行基本使用基于開(kāi)放源碼的操作系統(tǒng)，而不再是Windows產(chǎn)品，其他少數(shù)非開(kāi)源碼的應(yīng)用系統(tǒng)也在逐步向開(kāi)放源碼系統(tǒng)轉(zhuǎn)化。最近發(fā)生的“斯諾登”事件讓巴西政府享受到了上述英明決策帶來(lái)的益處，巴西是沒(méi)有被美國(guó)監(jiān)聽(tīng)的極少數(shù)的國(guó)家之一?！八怪Z登”事件也更加提高了巴西政府對(duì)信息安全的防范和重視程度，將信息安全保障作為電子政務(wù)建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)，政府決定重新構(gòu)建一個(gè)不經(jīng)過(guò)美國(guó)的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，巴西總統(tǒng)頒布總統(tǒng)令要求建立政府統(tǒng)一的安全郵箱，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高部門(mén)和信息技術(shù)服務(wù)單位的信息安全管理，嚴(yán)格健全并實(shí)施信息安全管理體系。巴西聯(lián)邦政府的這些政策有效提升了國(guó)家對(duì)于信息資源安全的掌控力度，避免了本國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用對(duì)國(guó)外特定技術(shù)路線(xiàn)的依賴(lài)，使本國(guó)信息技術(shù)發(fā)展逐步擺脫西方國(guó)家的制約，為電子政務(wù)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。[page]
二、巴西公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子政務(wù)應(yīng)用的模式和措施
?。ㄒ唬┘薪y(tǒng)一的信息化管理體制
巴西國(guó)家信息化由聯(lián)邦政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)部門(mén)職能分別負(fù)責(zé)推進(jìn)工作。聯(lián)邦政府出臺(tái)國(guó)家信息化整體發(fā)展規(guī)劃，科技部負(fù)責(zé)制定國(guó)家整體信息化發(fā)展思路、政策，國(guó)家計(jì)劃與預(yù)算部負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政府電子政務(wù)規(guī)劃和項(xiàng)目預(yù)算，并監(jiān)督檢查電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況和測(cè)評(píng)各部門(mén)電子政務(wù)發(fā)展水平。巴西總統(tǒng)府下設(shè)國(guó)家信息安全辦公室，管理聯(lián)邦政府內(nèi)部信息安全。聯(lián)邦審計(jì)法院從政府投資角度檢查和審計(jì)政府各部門(mén)電子政務(wù)投資使用效率、效益發(fā)揮情況。巴西通信部負(fù)責(zé)通信與傳媒管理，下設(shè)巴西通信局承擔(dān)通信業(yè)務(wù)規(guī)劃與管理，其下屬的巴西通信公司，負(fù)責(zé)國(guó)家寬帶出口支干線(xiàn)建設(shè)。巴西國(guó)家信息技術(shù)研究所受?chē)?guó)會(huì)委托負(fù)責(zé)全國(guó)數(shù)字認(rèn)證工作。
巴西政府在推行電子政務(wù)的過(guò)程中，優(yōu)先考慮改善政府機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)水平。這一理念推動(dòng)巴西電子政務(wù)建設(shè)比較好地實(shí)現(xiàn)了資源的有效整合，避免了業(yè)務(wù)系統(tǒng)的自建自管自用和部門(mén)所有。在項(xiàng)目建設(shè)上，巴西政府非常重視業(yè)務(wù)的相關(guān)性和服務(wù)的整體性，對(duì)不同部門(mén)和單位的相關(guān)業(yè)務(wù)，通過(guò)建立一套統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，從源頭上整合資源，減少重復(fù)投資，很好地保證了政務(wù)信息資源的合理配置和項(xiàng)目的深化應(yīng)用。
?。ǘ┩獍木W(wǎng)絡(luò)建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用運(yùn)行模式
巴西電子政務(wù)建設(shè)基本以采取項(xiàng)目外包服務(wù)形式進(jìn)行，電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化水平很高。巴西政府推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的主要理念是: 推行電子政務(wù)的效果主要不取決于誰(shuí)開(kāi)發(fā)軟件，而是取決于政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)用系統(tǒng)的管理和使用水平；政府機(jī)構(gòu)很難長(zhǎng)期擁有高水平的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，必須通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選擇實(shí)力、強(qiáng)信譽(yù)好的企業(yè)，才能長(zhǎng)期獲取規(guī)范、專(zhuān)業(yè)和優(yōu)質(zhì)的IT服務(wù)。通過(guò)多年的實(shí)踐，巴西政府和IT企業(yè)建立了良好的外包合作關(guān)系，通過(guò)外包，IT企業(yè)為政府提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的數(shù)據(jù)安全保護(hù)、先進(jìn)的應(yīng)用解決方案和及時(shí)快捷的服務(wù)，也獲得了合理的利潤(rùn)和穩(wěn)定的合作關(guān)系。聯(lián)邦政府各部門(mén)和州政府的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，大多是以外包的方式進(jìn)行。在鼓勵(lì)外包的同時(shí)，政府部門(mén)可把精力投入到電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的管理使用和對(duì)外包公司的監(jiān)督管理上，并在有關(guān)部門(mén)設(shè)置信息化管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)外包公司的監(jiān)督和運(yùn)行管理。
財(cái)政部、計(jì)劃與預(yù)算部、聯(lián)邦審計(jì)法院共同使用的政府開(kāi)支信息系統(tǒng)對(duì)適時(shí)監(jiān)控政府各項(xiàng)支出情況發(fā)揮著十分重要的作用，系統(tǒng)應(yīng)用效果顯著。該系統(tǒng)已覆蓋聯(lián)邦政府各部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，各部門(mén)每開(kāi)支一筆費(fèi)用，審計(jì)法院均能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)獲得賬目，可對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。通過(guò)該系統(tǒng)，可對(duì)被審計(jì)單位提出適時(shí)的建議和預(yù)防性措施。該系統(tǒng)也是通過(guò)外包，由第三方公司開(kāi)發(fā)建設(shè)并參與運(yùn)維工作。巴西聯(lián)邦和州政府的數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)大部分也委托給第三方企業(yè)。政府在存儲(chǔ)公司的選擇上，一般不采取招標(biāo)方式，而是通過(guò)法律規(guī)定的方式指定長(zhǎng)期合作并信任的公司，這類(lèi)公司一般也只為政府部門(mén)提供存儲(chǔ)服務(wù)。在巴西，承擔(dān)政府重大外包項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)主要以國(guó)家信息技術(shù)研究所、巴西中央銀行信息處理中心等類(lèi)似中國(guó)的事業(yè)單位為主。
?。ㄈ┗陔娮诱J(rèn)證的信息安全保障體系
巴西政府高度重視電子政務(wù)信息安全體系建設(shè)，將電子認(rèn)證作為信息安全保障的主要抓手，予以重點(diǎn)部署。巴西國(guó)家電子認(rèn)證的快速規(guī)范發(fā)展主要得益于《電子認(rèn)證法》的頒布實(shí)施?！峨娮诱J(rèn)證法》明確了使用數(shù)字證書(shū)的電子文檔具備與傳統(tǒng)文檔一樣的法律效益。巴西數(shù)字認(rèn)證體系采用歐盟標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)使用統(tǒng)一密鑰，統(tǒng)一根證書(shū)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)管理，由國(guó)家信息技術(shù)研究所具體實(shí)施數(shù)字認(rèn)證工作。加密技術(shù)基于PKI非對(duì)稱(chēng)加密方法，符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)兼容性強(qiáng)；數(shù)字認(rèn)證后的數(shù)據(jù)文檔保存時(shí)長(zhǎng)達(dá)30年且強(qiáng)制投保；數(shù)字證書(shū)存儲(chǔ)介質(zhì)類(lèi)型多樣，既可以使用磁條、芯片又可使用U-key。
巴西數(shù)字認(rèn)證工作體系分為四層架構(gòu)，業(yè)務(wù)機(jī)制合理有效。四級(jí)架構(gòu)由ICP（巴西公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施）管理委員會(huì)、國(guó)家信息技術(shù)研究所（Root CA）、證書(shū)認(rèn)證機(jī)構(gòu)（CA）和證書(shū)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)（RA）組成。巴西ICP管理委員會(huì)于2001年8月成立，由政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校和相關(guān)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)組成，代表國(guó)會(huì)制定數(shù)字認(rèn)證工作發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范辦法，負(fù)責(zé)與其他國(guó)家、地區(qū)和組織間的雙邊認(rèn)證；ICP管理委員會(huì)下設(shè)專(zhuān)家組，負(fù)責(zé)數(shù)字認(rèn)證技術(shù)論證與業(yè)務(wù)支持。國(guó)家信息技術(shù)研究所受ICP管理委員會(huì)委托負(fù)責(zé)國(guó)家根證書(shū)管理、證書(shū)數(shù)據(jù)庫(kù)維護(hù)和密鑰認(rèn)證工作，對(duì)證書(shū)發(fā)放機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，自身不發(fā)放證書(shū)。證書(shū)認(rèn)證機(jī)構(gòu)（企業(yè)）向國(guó)家技術(shù)研究所申請(qǐng)數(shù)字證書(shū)辦理許可，經(jīng)審查通過(guò)后可委托證書(shū)注冊(cè)機(jī)構(gòu)（企業(yè)）面向企業(yè)、組織和個(gè)人辦理證書(shū)；證書(shū)認(rèn)證機(jī)構(gòu)接受?chē)?guó)家技術(shù)研究所年審。截至2013年底，巴西全國(guó)有數(shù)字認(rèn)證登記機(jī)構(gòu)13家，注冊(cè)機(jī)構(gòu)600余個(gè)，業(yè)務(wù)覆蓋全國(guó)范圍。
?。ㄋ模┯行У墓簿W(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子政務(wù)應(yīng)用推進(jìn)措施
巴西有許多用于推進(jìn)公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子政務(wù)應(yīng)用的有效措施，大致可以歸納為以下四類(lèi)：
一是重視頂層設(shè)計(jì)。以巴西金融體系信息化為例，其主體結(jié)構(gòu)和骨干系統(tǒng)十分規(guī)范。巴西中央銀行的三大信息系統(tǒng)（全國(guó)支付系統(tǒng)、中央銀行信息管理系統(tǒng)和全國(guó)金融體系骨干網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)）的建立，對(duì)全國(guó)各銀行信息化的整合與通信起到?jīng)Q定性的指導(dǎo)作用和骨干作用。另外，他們還根據(jù)其他部門(mén)的需要提供信息資源共享服務(wù)。
二是重視法律制約。巴西全國(guó)的金融體系信息化整體性強(qiáng)，主要原因之一是金融行業(yè)立法和信息技術(shù)立法完善，中央銀行等管理部門(mén)各項(xiàng)措施的下達(dá)有法可依，各銀行的信息技術(shù)開(kāi)發(fā)有法可循。例如，在法律保障下，電子簽名具有和實(shí)體簽名同等的法律效應(yīng)。
三是重視安全規(guī)范。巴西國(guó)家金融體系信息化的主體結(jié)構(gòu)和骨干系統(tǒng)都是通過(guò)整體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的，考慮到金融系統(tǒng)安全保密要求十分嚴(yán)格，巴西央行對(duì)各銀行進(jìn)入國(guó)家金融體系信息系統(tǒng)都有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)銀行自身的信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)保密設(shè)備、技術(shù)和管理措施都有統(tǒng)一的詳細(xì)規(guī)定。例如，中央銀行兩大數(shù)據(jù)中心采用主備冗余方式確保信息系統(tǒng)安全；內(nèi)外網(wǎng)在突發(fā)狀況發(fā)生時(shí)可以自動(dòng)切換；所有線(xiàn)路都采用了加密措施，并采取統(tǒng)一監(jiān)控方式，監(jiān)控所有設(shè)備信息。通過(guò)全面推廣電子認(rèn)證，為電子政務(wù)應(yīng)用提供支撐。巴西聯(lián)邦政府高度重視電子認(rèn)證工作，將電子認(rèn)證系統(tǒng)作為電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用的重要基礎(chǔ)設(shè)施。在聯(lián)邦政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，建成了全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)認(rèn)證系統(tǒng)，并形成一套比較完整的法律法規(guī)及管理制度。
四是注重發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。巴西各銀行都設(shè)有信息技術(shù)中心，在70－80年代，各銀行以自己開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)為主。隨著市場(chǎng)需求的迅速提升和1990年后巴西金融業(yè)對(duì)國(guó)外業(yè)者的開(kāi)放，銀行紛紛感到力不從心。由此，專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)金融信息系統(tǒng)的企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，使巴西金融信息化逐漸走上正軌?，F(xiàn)在，各銀行信息技術(shù)中心的業(yè)務(wù)性質(zhì)與功能是以開(kāi)發(fā)銀行新服務(wù)產(chǎn)品的信息技術(shù)解決方案的規(guī)劃、監(jiān)督、管理為主，具體的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和系統(tǒng)維護(hù)基本上都外包給專(zhuān)業(yè)信息技術(shù)部門(mén)。銀行的信息技術(shù)專(zhuān)業(yè)水平高，有效促進(jìn)了銀行整體業(yè)務(wù)水平的提升。
三、大力推進(jìn)中國(guó)公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子政務(wù)應(yīng)用的建議
我國(guó)和巴西都是幅員遼闊、資源豐富、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，在很多方面面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇頗為相似，巴西政府推進(jìn)電子政務(wù)的有些做法和經(jīng)驗(yàn)值得同為“金磚五國(guó)”的中國(guó)借鑒。
?。ㄒ唬┙ㄗh強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，注重統(tǒng)一規(guī)劃和集中管理
巴西雖為聯(lián)邦制國(guó)家，但在政府公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和技術(shù)推進(jìn)中十分重視統(tǒng)籌規(guī)劃工作，不僅在稅務(wù)、進(jìn)出口等系統(tǒng)從中央到地方協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)，而且對(duì)政府機(jī)構(gòu)和立法、司法機(jī)構(gòu)之間的電子政務(wù)也做到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。巴西里約熱內(nèi)盧州設(shè)立了由里約州各廳局組成的統(tǒng)一的信息通訊技術(shù)理事會(huì)，統(tǒng)一規(guī)劃整個(gè)里約州的電子政務(wù)建設(shè)，并由里約州信息通訊技術(shù)中心負(fù)責(zé)實(shí)施。這種做法有效地避免了普遍存在的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)問(wèn)題。我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展雖然已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，但還存在著比較突出的“條強(qiáng)塊弱”現(xiàn)狀，“條強(qiáng)”主要體現(xiàn)在工商、稅務(wù)等各大部委業(yè)務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)相當(dāng)完善；“塊弱”則體現(xiàn)在信息資源共享利用較為不足，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重。建議借鑒巴西統(tǒng)一推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展思路，成立由各大部委組成的信息化統(tǒng)籌規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)整理需求、制定規(guī)劃。
?。ǘ┙ㄗh嘗試自主管理和外包服務(wù)相結(jié)合的公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理模式
推行適合本國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)外包，不但有利于提高電子政務(wù)建設(shè)效益，還有利于促進(jìn)本國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。巴西里約州電子政務(wù)建設(shè)采取了核心部門(mén)（管理和監(jiān)督）由自身承擔(dān)，運(yùn)維部分外包給政府自己的IT企業(yè)的做法，一方面有效緩解了政府信息化專(zhuān)業(yè)人員匱乏的現(xiàn)實(shí)，另一方面又高度保證了電子政務(wù)項(xiàng)目的安全性，同時(shí)還有力促進(jìn)了本國(guó)IT企業(yè)和IT產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可謂政府、企業(yè)、市場(chǎng)的多贏之舉，值得中國(guó)政府借鑒。建議根據(jù)中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，積極推進(jìn)服務(wù)外包，不斷完善我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。要在保障安全的前提下，鼓勵(lì)有條件的部門(mén)積極開(kāi)展電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)外包，使政務(wù)部門(mén)的精力更多地轉(zhuǎn)移到搞好業(yè)務(wù)流程分析與梳理、提高電子政務(wù)應(yīng)用水平上來(lái)。同時(shí)，要結(jié)合實(shí)際，完善電子政務(wù)投資管理體制和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，通過(guò)推進(jìn)外包，采取體制內(nèi)外包和市場(chǎng)化外包相結(jié)合的方式，提高電子政務(wù)建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)的專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化水平和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用水平。項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先外包給長(zhǎng)期服務(wù)于電子政務(wù)發(fā)展的政府專(zhuān)業(yè)信息化服務(wù)機(jī)構(gòu)。
?。ㄈ┙ㄗh利用開(kāi)源免費(fèi)軟件，推進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)
巴西政府利用開(kāi)源軟件為特殊弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的信息技術(shù)服務(wù)，既解決了軟件經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，又推動(dòng)了開(kāi)源免費(fèi)軟件應(yīng)用推廣。目前，中國(guó)開(kāi)源軟件應(yīng)用已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)，但發(fā)展還不完善，存在著大量采購(gòu)國(guó)外軟件的情況，這對(duì)我國(guó)信息安全和經(jīng)費(fèi)投入具有不利影響，建議在一些服務(wù)民生的非關(guān)鍵性領(lǐng)域優(yōu)先使用開(kāi)源軟件，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地區(qū)各部門(mén)的電子政務(wù)建設(shè)優(yōu)先使用國(guó)產(chǎn)開(kāi)源軟件，鼓勵(lì)企業(yè)參與開(kāi)源軟件開(kāi)發(fā)，減少政府財(cái)政支出。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)電子認(rèn)證和信息安全保障工作
電子認(rèn)證是深化政府公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用的重要手段，也是維護(hù)電子政務(wù)安全的重要保障。巴西政府信息化建設(shè)能取得顯著成效，很大程度上得益于建立了比較完善的電子認(rèn)證體系。巴西政府推動(dòng)數(shù)字認(rèn)證的主要做法有：一是聯(lián)合政府和社會(huì)力量，自主研發(fā)核心技術(shù)以保證信息安全；二是采用根CA的建設(shè)模式，有效解決交叉認(rèn)證難題；三是實(shí)施典型應(yīng)用牽引數(shù)字認(rèn)證的業(yè)務(wù)方法，積極推廣基于數(shù)字證書(shū)的附加業(yè)務(wù)。建議借鑒巴西建立數(shù)字認(rèn)證工作體系的模式，利用電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)字證書(shū)中心負(fù)責(zé)支撐國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)的電子認(rèn)證體系工作，建立電子政務(wù)外網(wǎng)根CA，協(xié)調(diào)各級(jí)CA進(jìn)行互認(rèn)互通，為各級(jí)政務(wù)部門(mén)的電子政務(wù)應(yīng)用提供身份認(rèn)證服務(wù)。同時(shí)，為有效防范類(lèi)似“斯諾登”事件的危害性，建議采取進(jìn)一步完善國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)一的安全郵箱等手段，有效保障國(guó)家信息安全。
