公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)的合力推進(jìn)下大步走來。目前，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化即將進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的新階段，我們要從戰(zhàn)略的高度進(jìn)行把握和推進(jìn)。

　　一、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化即將進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)階段

　　嚴(yán)格意義上的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐在我國已有4-5年的時(shí)間，目前，我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展到什么樣的水平，需要有一個(gè)總體的認(rèn)識(shí)和判斷，以便為下一步發(fā)展進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)。2010年10月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)（以下簡稱“國標(biāo)委”）發(fā)布了《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿），內(nèi)容包括公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的范圍、類型、制定、實(shí)施以及評(píng)價(jià)和改進(jìn)等。這份文獻(xiàn)可以看成是在國家層面上為構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化整體性的通用框架做熱身準(zhǔn)備。

　　公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理創(chuàng)新工具?？梢哉f，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)入到一定的發(fā)展階段，整體性地推出具有前瞻性和指導(dǎo)性的通用框架也是一個(gè)國際慣例。從20世紀(jì)90年代開始，發(fā)達(dá)國家開始進(jìn)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐，1997年，美國的全國績效評(píng)估委員會(huì)牽頭制定“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，出版了史上第一本政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊——《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》；英國政府推行公共服務(wù)承諾制，1997年確定了公共服務(wù)的9條原則，各地的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)針對各自的情況編制了相應(yīng)的承諾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；2004年。法國政府公布公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求各部門簡化行政尹續(xù)，提高服務(wù)質(zhì)量，為國民提供及時(shí)、高效、令人愉快的公共服務(wù)。從這個(gè)角度進(jìn)行審視，可以認(rèn)定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在我國也已經(jīng)進(jìn)入從地方政府的積極實(shí)踐到中央層面的頂層設(shè)計(jì)階段。

　　從2012年開始，我國國家層面緊鑼密鼓地推出相關(guān)政策，說明構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化整體性通用框架的熱身準(zhǔn)備進(jìn)入高潮。在較為宏觀的背景方面，國家出臺(tái)了兩份綱領(lǐng)性文件。2012年7月，國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，2012年8月，國標(biāo)委同國家發(fā)改委等27個(gè)部委制定了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，特別強(qiáng)調(diào)要大力開展公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施管理與服務(wù)、公共文化、公共交通、公共安全以及社會(huì)公益科技服務(wù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，有針對性地提出了在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。在分量上，這兩份文件出臺(tái)，說明了國家層面對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的高度重視；在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，也印證了我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)進(jìn)入了需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的較為成熟的階段。在具體操作層面，2012年8月和11月，國標(biāo)委分別發(fā)布了《政府部門建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系指南》征求意見稿和《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB／T19001-2008指南》國家標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿。前者運(yùn)用管理單元的控制方法分解政府職責(zé)涵蓋的各工作事項(xiàng)的內(nèi)容、程序和要求，其基本內(nèi)容包括政府部門建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系的原則、依據(jù)、要求、方法、步驟以及保持質(zhì)量管理體系持續(xù)改進(jìn)的措施等，目的就是為各級(jí)政府部門建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系提供一般模式。后者從公共服務(wù)領(lǐng)域出發(fā)，在闡述GB／T19000系列標(biāo)準(zhǔn)中的質(zhì)量管理概念的基礎(chǔ)上，主要探索如何將GB／T19001-2008中規(guī)定的質(zhì)量管理體系要求應(yīng)用于地方政府的公共服務(wù)過程。

　　對近年來我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐進(jìn)行梳理，大體上可以分為整體性的政府組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、窗口部門的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基層所站公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。其中，窗口部門的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展最為迅速，涉及大部分省市。這一領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也已經(jīng)開始進(jìn)入總體規(guī)劃階段。2012年10月，由全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口、新泰市公共行政服務(wù)中心等單位起草的《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》和《行政服務(wù)中心運(yùn)行規(guī)范》兩大系列、六項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)形成征求意見稿。2013年4月，六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)順利通過國標(biāo)委專家組審定，將在我國所有行政服務(wù)中心執(zhí)行。2013年1月，由全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口的《政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上服務(wù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)形成了征求意見稿。該標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定了政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上服務(wù)的基本原則、服務(wù)內(nèi)容、提供要求、服務(wù)保障和服務(wù)改進(jìn)等內(nèi)容。這種單兵突進(jìn)的舉措也從一個(gè)側(cè)面說明構(gòu)建總體性框架箭在弦上。

　　二、共識(shí)與困惑：公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的界點(diǎn)

　　在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程中，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化一路發(fā)展而來。在標(biāo)準(zhǔn)化這個(gè)范疇內(nèi)三者是同質(zhì)的，作為一種管理工具，具有共同使用、重復(fù)使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化又具有區(qū)別于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的基本特征，具有服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化共性特征。

　　1.服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的一般特征

　　質(zhì)量管理通常依照結(jié)果進(jìn)行判定，具有可見性、恒定性特征的工農(nóng)業(yè)有形產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)質(zhì)量最為典型。但是服務(wù)是“為了滿足顧客需要，由供方憑借體力、智力和技能，借助一定的工具、設(shè)施和手段，通過與顧客之間的接觸的活動(dòng)以及供方內(nèi)部活動(dòng)所產(chǎn)生的結(jié)果”，具有無形性、生產(chǎn)和消費(fèi)的同時(shí)性、不可儲(chǔ)存性以及不確定性的特征。因此，服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化最大的特點(diǎn)就是結(jié)果導(dǎo)向要與起點(diǎn)導(dǎo)向、過程導(dǎo)向相結(jié)合，這也就是一些學(xué)者歸納的延展性特征。因?yàn)榻Y(jié)果本身是不完全確定的，通過起點(diǎn)階段的資源提供，間接地為結(jié)果測定提供幫助，具有比較完善的資源提供機(jī)制，可以部分地依此推論將會(huì)有一個(gè)較為滿意的結(jié)果。因?yàn)榻Y(jié)果本身是不完全可以儲(chǔ)存的，通過過程階段的流程和痕跡描述，部分地為結(jié)果測定提供依據(jù)，具有比較明晰的流程和痕跡規(guī)范，可以部分地依此推論將獲得較為可靠的質(zhì)量。

　　服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的這種共性特征對于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的具體實(shí)施有直接的影響作用，在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)方面尤為明顯。相對于有形產(chǎn)品的先生產(chǎn)后消費(fèi)而言，服務(wù)是生產(chǎn)和消費(fèi)同時(shí)進(jìn)行的過程，服務(wù)的生產(chǎn)過程并不是封閉的，公民的滿意非常重要。這也就是說，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在為公民直接提供服務(wù)的領(lǐng)域，在有公民參與和公民互動(dòng)的一線部門、窗口部門可以最先進(jìn)行試行和推廣，這也就是為什么各級(jí)地方政府的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化、基層計(jì)生服務(wù)站標(biāo)準(zhǔn)化、就業(yè)服務(wù)站標(biāo)準(zhǔn)化等比較容易推行的原因。標(biāo)準(zhǔn)化主要是對重復(fù)性工作的統(tǒng)一，因此，在重復(fù)性大、可變性小、較具流程性的行業(yè)更適合標(biāo)準(zhǔn)化，旅游業(yè)和快餐業(yè)就是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的典型行業(yè)。同樣，在公共服務(wù)領(lǐng)域，那些重復(fù)性大、流程性強(qiáng)的行業(yè)，特別是條條、垂管部門，諸如基層工商所、派出所等，可以最先進(jìn)行試行和推廣公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

　　2.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該有自身明確的界點(diǎn)

　　同時(shí)，我們還要看到，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化之所以能夠從一般的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中剝離出來，成為一個(gè)相對獨(dú)立的領(lǐng)域，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程中成為一個(gè)相對獨(dú)立的發(fā)展階段，就是因?yàn)楣卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有不同于一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的個(gè)性特征。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化首先是可以辨識(shí)的，然后才是可執(zhí)行的、可持續(xù)的和可擴(kuò)散的。前些年的探索，由于缺乏國家層面公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一體系的指導(dǎo)，一些地方政府主要根據(jù)企業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系要求和GB／T24421.2服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)。如陜西省養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)中，根據(jù)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作要求建立了“三橫一縱”的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系：“三橫”即技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系和工作標(biāo)準(zhǔn)體系。北京東城區(qū)在國家級(jí)城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)中，也是以GB／T24421.2-2009《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第2部分：標(biāo)準(zhǔn)體系》為依據(jù)開展了13個(gè)示范項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作。ISO質(zhì)量管理體系導(dǎo)入政府管理已有10多年，一度轟轟烈烈，最終成效較為一般。究其原因，就有遷移過程中的適配性問題。ISO質(zhì)量管理體系是從企業(yè)生產(chǎn)管理中提煉出來的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，是為適應(yīng)大型企業(yè)流水線式的、穩(wěn)定的、精確的工作性質(zhì)而制定的。將產(chǎn)品技術(shù)為對象的ISO質(zhì)量管理體系導(dǎo)入行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，用企業(yè)精神改造政府，就有一個(gè)如何與政府的實(shí)際工作兼容的問題。前車之鑒，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的過程中，更要注意這個(gè)問題。

　　應(yīng)該說，熱身中的相關(guān)政策文獻(xiàn)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，并且也在一些地方積極地表現(xiàn)出來。不論是《政府部門建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系指南》（征求意見稿）還是《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB／T19001-2008指南》（征求意見稿），都在強(qiáng)調(diào)要解決兩個(gè)問題：一是“隔層皮”的問題。將GB／T19001-2008的技術(shù)語言“轉(zhuǎn)化”為政府工作人員更為熟悉的語言，為地方政府提供一個(gè)通用的質(zhì)量管理模式，以便于通過交流，提高整個(gè)地方政府社會(huì)管理的質(zhì)量。二是“兩層皮”的問題。把GB／T19001-2008中規(guī)定的質(zhì)量管理體系要求與地方政府的具體實(shí)際工作深度融合，切實(shí)改進(jìn)地方政府的工作，推動(dòng)地方政府的管理水平向更高的層面提升。

　　3.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化界點(diǎn)勘探的困惑

　　對《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿）進(jìn)行分析.目前還看不出設(shè)計(jì)的個(gè)性特征所在。從體系上看，整體框架基本沿用服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系。從基本構(gòu)成要素來看，具有明顯的對應(yīng)性。大部分的要素只是在原有的服務(wù)字眼上，加上“公共”二字。如服務(wù)提供規(guī)范、服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)保障體系的信息標(biāo)準(zhǔn)等等。有些要素也只是做了個(gè)別字詞的調(diào)整，無關(guān)大礙。如服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系改為公共服務(wù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系的人力資源標(biāo)準(zhǔn)改為公共服務(wù)人員資格標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量控制規(guī)范改為公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如此等等。

　　實(shí)際上，即使是原有的框架體系，按照嚴(yán)格的格式規(guī)范要求，也需要進(jìn)一步推敲。熱身中的通用框架設(shè)計(jì)也沒有對此進(jìn)行完善。以《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第2部分：標(biāo)準(zhǔn)體系與編制規(guī)則》國家標(biāo)準(zhǔn)為例，行政服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)包括行政服務(wù)提供規(guī)范、行政服務(wù)過程控制規(guī)范、行政服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。這里，存在種屬概念重合的問題，作為一級(jí)標(biāo)題的提供標(biāo)準(zhǔn)和作為二級(jí)標(biāo)題的提供規(guī)范實(shí)際上是重復(fù)的，同語反復(fù)，邏輯不嚴(yán)密。一種較為可行的修正方式是在“行政服務(wù)提供規(guī)范”這一術(shù)語當(dāng)中添加定語，進(jìn)而縮小外延，使得標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)更為嚴(yán)謹(jǐn)。

　　三、理念與實(shí)務(wù)：頂層設(shè)計(jì)必須面對的挑戰(zhàn)

　　在高層即將推出公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通用框架的前序階段，設(shè)計(jì)過程要反復(fù)推敲、充分醞釀。筆者認(rèn)為，至少要在理念上解決公共性和政府主導(dǎo)性這兩個(gè)基本問題，在規(guī)范上要考慮因此而引發(fā)的諸多操作性問題。

　　1.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公共性問題

　　政府代表社會(huì)履行公共職能，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。公共服務(wù)涉及到社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景等綜合因素，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)別于一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，最重要的就是公共性問題。

　　首先，在導(dǎo)向上，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化更注重公平、正義等價(jià)值理性的因素。公平是一個(gè)相對的概念，作為公共服務(wù)領(lǐng)域的公平，應(yīng)該是盡可能使得受益群體最大化，受益對象利益最大化。

　　任何一個(gè)企業(yè)，都必須擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任，必須講究顧客回應(yīng)。但企業(yè)本質(zhì)上是一個(gè)盈利性組織，企業(yè)通過市場機(jī)制提供服務(wù)，是為了追求自身利潤最大化。企業(yè)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法，直接體現(xiàn)的是工具理性。企業(yè)通過標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)服務(wù)流程，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，進(jìn)行成本管控，提升盈利空間。為了實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，為了滿足日益多樣化的顧客需求以及應(yīng)對激烈的行業(yè)競爭，企業(yè)會(huì)將標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化相結(jié)合，細(xì)分市場，為顧客提供標(biāo)準(zhǔn)化的個(gè)性服務(wù)。企業(yè)會(huì)根據(jù)市場需求提供不同層次的標(biāo)準(zhǔn)水平，不僅滿足一般的服務(wù)需求，而且為特定群體提供高層次需求。標(biāo)準(zhǔn)化本身屬于技術(shù)范疇，但在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著公共行政從現(xiàn)代性向后現(xiàn)代性的過渡，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化必須同時(shí)兼顧工具理性與價(jià)值理性，要將價(jià)值理性作為公共服務(wù)的永恒主題，要體現(xiàn)對公平、責(zé)任與回應(yīng)性等價(jià)值理性的關(guān)注。目前，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府服務(wù)能力還有待提高的情況下，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域必須側(cè)重滿足人們基本需要的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)水平還比較低，具有基礎(chǔ)性的特點(diǎn)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)該以公共服務(wù)均等化作為基本目標(biāo)，可以減少公共服務(wù)的地域、人群、性別等的分配差異。通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

　　以績效合同標(biāo)準(zhǔn)為例，隨著社會(huì)分工的細(xì)化、核心競爭力的凸顯和信息化的應(yīng)用，服務(wù)外包已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一種新業(yè)態(tài)，“即企業(yè)將信息服務(wù)、應(yīng)用管理和商業(yè)流程等業(yè)務(wù)外包給企業(yè)外第三方服務(wù)提供者，以降低成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈、提升企業(yè)核心競爭力”。在服務(wù)供應(yīng)鏈管理環(huán)境下，服務(wù)企業(yè)積極與上游的功能型服務(wù)提供商、下游的客戶密切協(xié)作，而合同管理就是聯(lián)系彼此的紐帶。合同管理標(biāo)準(zhǔn)主要是指服務(wù)業(yè)組織將顧客需求形成文件或口頭協(xié)議，達(dá)成一致并組織實(shí)施整個(gè)過程的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括采購合同、信貸合同、租賃合同、勞務(wù)輸出合同和服務(wù)提供合同等。在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著政府治理和改革浪潮的興起，以傳統(tǒng)的等級(jí)式官僚體制為組織載體的公共服務(wù)提供形式逐漸走向網(wǎng)絡(luò)化治理，政府績效合同也進(jìn)入公共部門。“政府績效合同是指政府在內(nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過程中利用合同化的管理模式對相關(guān)的績效做出的合同規(guī)范，以達(dá)到公共管理和提供公共服務(wù)的目的。”公共服務(wù)績效合同管理與一般的企業(yè)合同管理的區(qū)別不僅在于主體不同，關(guān)鍵在于目標(biāo)導(dǎo)向的不同。企業(yè)追求自身利益最大化，合同標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)效率的追求。而公共服務(wù)績效合同標(biāo)準(zhǔn)要遵從工具和價(jià)值的雙導(dǎo)效應(yīng)，不單關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率，更要在合同要素中滲透對公平、正義、效益等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的追求。如政府與社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂醫(yī)療服務(wù)供給合同，合同框架要從公眾所享受的福利角度出發(fā)，考慮到社區(qū)居民的就診行為是否有所改善、是否享有公平就診機(jī)會(huì)，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)及硬軟件是否能滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的要求，從公平、服務(wù)、責(zé)任性等角度較為全面地反映合同的履行績效。在這個(gè)框架下，具體制定醫(yī)護(hù)人員態(tài)度、病人就診滿意度、社區(qū)居民就診意愿百分比、醫(yī)療費(fèi)用合理度等合同標(biāo)準(zhǔn)。

　　其次，在過程中，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化更加需要公開與參與。標(biāo)準(zhǔn)化的過程就是一個(gè)公開與參與的過程。標(biāo)準(zhǔn)的制定需要廣泛征求主體和對象各方的意見，反復(fù)磋商、認(rèn)真討論。在組織實(shí)施過程中，需要?jiǎng)訂T宣傳、理念導(dǎo)入和試點(diǎn)推行。比較而言，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化比一般性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要更加廣泛的公開與參與。

　　以信息化標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化》和《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》信息標(biāo)準(zhǔn)分類，從信息化功能角度，可以將服務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)分為信息應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化和信息管理標(biāo)準(zhǔn)。無論是計(jì)算機(jī)技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化，還是信息采集、處理、使用和管理的標(biāo)準(zhǔn)化，信息公開一定是核心內(nèi)容。在服務(wù)群體上，服務(wù)企業(yè)信息公開的主要對象是其產(chǎn)品的消費(fèi)者，具有群體性，信息公開的程度取決于企業(yè)對產(chǎn)品和企業(yè)形象的宣傳力度，因此，企業(yè)信息公開標(biāo)準(zhǔn)程度差異性大。在服務(wù)企業(yè)的信息管理標(biāo)準(zhǔn)上，主要是重視信息采集和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，比較缺少信息互動(dòng)的要求。而公共服務(wù)信息公開的主要對象是社會(huì)公眾，其內(nèi)容涉及到與公眾生活各方面息息相關(guān)的領(lǐng)域，是公眾行使對公共部門履行職能知情權(quán)的表現(xiàn)。正如王錫鋅指出，“在當(dāng)代政府的行政過程中，政府具有極為廣泛的管理和服務(wù)性職能，與這些職能相對應(yīng)，政府通過運(yùn)用行政權(quán)力和公共資源收集、處理、保有了大量的信息，這些信息本質(zhì)上是‘公共財(cái)產(chǎn)’，如果政府壟斷這些信息，就必然加劇政府和公眾之間的‘信息不對稱’，使公眾失去有效參與行政過程的能力。在這個(gè)意義上，完全可以說，‘知情權(quán)’是公眾‘參與權(quán)’的前提。”公共服務(wù)信息公開是公共部門合法性和民主社會(huì)的必然要求，也是建設(shè)陽光政府和透明政府的現(xiàn)實(shí)需要。因此，公共服務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)更加重視信息公開、陽光政務(wù)，包括信息公開的時(shí)效性、真實(shí)性、權(quán)威性和全面性，以減少公共服務(wù)質(zhì)量信息在供求雙方的不對稱，達(dá)到管理過程和結(jié)果的可控性和可測性。在參與方面，政府期望公眾通過門戶網(wǎng)站、互動(dòng)熱線、電子郵件等進(jìn)行政策咨詢和政策參與，打造“開放政府”和“積極服務(wù)型政府”。

　　再以安全與應(yīng)急管理為例，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型變革期，社會(huì)環(huán)境中的不確定因素增加，使公共危機(jī)管理已成為政府的重要職能，公共危機(jī)的處理能力已經(jīng)成為政府能力的重要指標(biāo)。相對于企業(yè)危機(jī)管理，公共危機(jī)管理更具有多元參與的開放性。企業(yè)具有產(chǎn)品差異大、顧客群體細(xì)化和組織分散性的特點(diǎn)，企業(yè)危機(jī)的危害范圍相對較小，具有區(qū)域性和行業(yè)性。而公共危機(jī)的作用對象是社會(huì)大眾，波及面廣，可以在短時(shí)間產(chǎn)生巨大危害。企業(yè)追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，與其他企業(yè)更多的是競爭關(guān)系，在企業(yè)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，除非面臨收購和兼并，一般不太容易得到其他企業(yè)和社會(huì)公眾的援助。因此.企業(yè)危機(jī)管理主要是自身的管理，其標(biāo)準(zhǔn)化涉及面也主要是企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行危機(jī)處理的標(biāo)準(zhǔn)化，具有內(nèi)部性。而公共危機(jī)面向社會(huì)公眾，具有共同利益，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，除了政府利用權(quán)威進(jìn)行資源調(diào)配外，企業(yè)、非政府組織、海外人士、普通公民都將參與到公共危機(jī)的應(yīng)對中。在參與的過程需要更多的公開，以便了解配置、協(xié)調(diào)利益。

　　2.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的政府主導(dǎo)問題

　　在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行模式的分類上，有學(xué)者認(rèn)為：“比較典型的是把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化模式分為三類，即市場化模式、政府主導(dǎo)模式以及在此基礎(chǔ)上形成的混合模式?！币话阈缘姆?wù)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行主要是在國家標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)的政策指導(dǎo)下進(jìn)行，標(biāo)準(zhǔn)的具體組織實(shí)施大都由企業(yè)內(nèi)部自身運(yùn)作。與之相比，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行模式具有明顯的政府主導(dǎo)特征，《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿）明確指出“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，根據(jù)各級(jí)公共財(cái)政的現(xiàn)實(shí)以及公眾需求，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施”。

　　有學(xué)者分析，這個(gè)特征主要與現(xiàn)階段公共服務(wù)提供方式、提供水平有關(guān)。從理論上說，隨著社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的形成，根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，可以采用不同的供給模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。在操作層面上，“供給組織主要可以有三個(gè)方面：對那些不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征、進(jìn)入門檻比較低的公共服務(wù)項(xiàng)目，逐步向民營企業(yè)和民間組織開放；對那些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯、進(jìn)入門檻較高的公共服務(wù)項(xiàng)目，主要引入市場機(jī)制，加強(qiáng)公共部門內(nèi)部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務(wù).如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項(xiàng)目，要加強(qiáng)監(jiān)管，保障公正，努力降低成本，提高效率?！庇捎谖覈卜?wù)供給能力還比較低，主要集中在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，是純公共物品，存在著嚴(yán)重的市場失靈，必須采取政府提供的模式，因此，從整體上說，我國的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化采取的是以政府為主導(dǎo)的運(yùn)行模式，帶有強(qiáng)烈的官方色彩。在進(jìn)一步的通用框架設(shè)計(jì)中，我們必須認(rèn)真思考政府主導(dǎo)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化可能的影響因素。

　　首先，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)程度直接影響公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展程度。企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的資金來源主要是企業(yè)自身，攤?cè)肫髽I(yè)成本，而“政府體現(xiàn)和行使的是公共權(quán)力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過程有政府以某種方式的介入，如財(cái)政資金、產(chǎn)權(quán)或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務(wù)”。也就是說，公共財(cái)政是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)力保障，各地公共財(cái)政狀況直接影響到公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的制定和組織實(shí)施。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政充裕的地方，可以制定更高的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政貧乏的地方，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度相應(yīng)就低。

　　其次，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化存在內(nèi)在動(dòng)力不足的局限。如前所述，一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域大多數(shù)屬于市場運(yùn)作，企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰的競爭環(huán)境，具有管理變革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。企業(yè)實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，可以提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本?！巴ㄟ^服務(wù)和管理的全面標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)服務(wù)模式的復(fù)制和服務(wù)晶牌的擴(kuò)張，完成從價(jià)格競爭到以質(zhì)量、品牌、規(guī)模為核心競爭的飛躍?！薄巴ㄟ^人力資源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，共享優(yōu)秀員工的工作經(jīng)驗(yàn)，可以降低員工培訓(xùn)成本；通過過程服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，準(zhǔn)確描述服務(wù)流程和服務(wù)規(guī)格，可以提高服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性和服務(wù)效率；通過質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴(kuò)大”星級(jí)“”特許“等標(biāo)準(zhǔn)化外在標(biāo)識(shí)，可以提高服務(wù)企業(yè)的市場認(rèn)知度和品牌認(rèn)可度，擴(kuò)大市場份額。因此，通過起點(diǎn)、過程、結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立品牌、規(guī)范流程，降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量，可以給企業(yè)直接帶來盈利空間，企業(yè)有內(nèi)在動(dòng)力參與到標(biāo)準(zhǔn)化工作的研制和實(shí)踐中。以肯德基為例，通過品牌標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)化、員工培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化以及特許經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)化，肯德基成為在中國發(fā)展最快的快餐品牌，短短二十幾年就發(fā)展了3000多家門店，成為快餐行業(yè)的巨頭。相對企業(yè)而言，公共部門具有對公共權(quán)力的壟斷性掌控，缺少外部競爭者，先天缺乏管理變革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。在客觀層面上，公共部門普遍存在職能交叉、職責(zé)不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等問題，同樣是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，相對于企業(yè)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的效果比較難衡量。在主觀層面上，鑒于公共部門的封閉性大、流動(dòng)性低等特征，機(jī)構(gòu)人員提高服務(wù)效率和質(zhì)量的動(dòng)力不足。公共部門的工資福利和升遷涉及到各種復(fù)雜因素，與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程與效果不具有直接相關(guān)性。在現(xiàn)階段，各地對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)識(shí)大多還是停留在理念宣傳和研究工作上，還沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段，總體上比較缺乏推進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制。

　　再次，實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要更大的協(xié)調(diào)成本。在標(biāo)準(zhǔn)化組織協(xié)調(diào)上，企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化屬于內(nèi)部管理的一部分，涉及部門比較單一，部門間權(quán)責(zé)關(guān)系比較清楚，協(xié)調(diào)成本較小。在公共服務(wù)領(lǐng)域，理論與現(xiàn)實(shí)的矛盾，“三定”方案中各個(gè)部門、各個(gè)崗位的職能定位、明確分工與實(shí)際工作中各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門之間界限模糊、職能交叉的矛盾始終存在。從管理的角度看，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通過崗位職能界定，工作流程梳理和質(zhì)量結(jié)果監(jiān)控等逐層展開，實(shí)際上也就是一個(gè)職能轉(zhuǎn)變、流程再造和績效改進(jìn)的過程，需要和理論上的“三定”方案、現(xiàn)實(shí)中工作狀況進(jìn)行比對，和各個(gè)部門、各個(gè)崗位進(jìn)行溝通，需要大量的協(xié)調(diào)成本。從政治的角度看，這樣一個(gè)展開無縫隙對接過程，實(shí)際上涉及到部門權(quán)責(zé)的分割和利益的再分配，必然觸碰到某些部門利益，會(huì)增加標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)成本。正如李曉林所說，“按照服務(wù)事項(xiàng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系只是理想的設(shè)計(jì)，實(shí)際操作中因標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施必須落實(shí)到具體管理權(quán)限的服務(wù)組織，如果體系跨越的組織機(jī)構(gòu)過多，協(xié)調(diào)工作壓力會(huì)很大，可操作性和實(shí)效會(huì)很差，這是按事項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系特別需要關(guān)注的問題?！本鸵怨卜?wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)為例，企業(yè)的信息化涉及的部門主要是公司內(nèi)部，職責(zé)劃分比較明晰，跨部門的合作比較容易協(xié)調(diào)。我國的公共服務(wù)信息化建設(shè)主要由專項(xiàng)業(yè)務(wù)信息化和綜合公共服務(wù)信息化兩方面組成。推行信息化的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這兩個(gè)層次都有協(xié)調(diào)成本的問題。前者可能出于部門利益，固守信息孤島，不愿意信息共享和標(biāo)準(zhǔn)兼容；后者涉及到跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)和跨部門合作，常常出現(xiàn)由政出多門、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的信息混亂，一些地方行政服務(wù)中心建設(shè)就遇到類似問題。

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　　作者簡介：卓越，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師廈門361005；張世陽，廈門大學(xué)公共管理系博士生廈門361005；蘭麗娟，重慶工商大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教師重慶400060。