當前，許多國家的政府部門重視“電子政務”，或者廣而言之，視公共領域內(nèi)的信息與通信技術應用為推動公共管理現(xiàn)代化和提升公共管理效率的重要工具和手段。近年來，政府從面對面紙質(zhì)辦公的傳統(tǒng)模式向基于信息與通信技術的電子政務模式轉(zhuǎn)變的腳步逐步加快。這種轉(zhuǎn)變正在對公共行政運作、政府與公民關系等諸多方面產(chǎn)生重要而深刻的影響。在此背景下，2012年6月18—22日，第30屆國際行政科學大會在墨西哥梅里達召開，會議的主題是“社會經(jīng)濟重點與公共管理”，“電子政務平臺，加強公眾信任”是三個分議題之一。在該分議題中，來自10個國家的17名代表作了大會主題發(fā)言。本文綜述“電子政務平臺，加強公眾信任”分議題的研討熱點、主要觀點及各國主要做法。
一、會議研討熱點
本次大會“電子政務平臺，加強公眾信任”分議題探討的熱點話題集中在電子政務對公眾信任產(chǎn)生的影響和作用等方面。有學者指出，建立在信息與通信技術基礎上的開放型政府可以增強公眾參與和政府透明度，因而可提高公眾信任度；而另一方面，如果數(shù)字鴻溝難以彌補，個人信息安全難以保證，公民視電子政務為一種監(jiān)視手段或華而不實的演示工具，那么實施電子政務將會產(chǎn)生負面影響，即會降低公民對政府的信任程度。因此，雖然越來越多地將信息與通信技術應用于公共領域可能會帶來廣泛的益處，但也可能帶來信任危機。就這一點而言，電子政務是一把“雙刃劍”。基于此，本次研討會的與會學者從理論和實踐的不同視角對電子政務、公眾信任等進行了廣泛探討，涉及的具體問題包括：在電子政務情境下，公眾信任如何概念化；從政府內(nèi)部運作與外部公眾媒介視角考察電子政務如何影響公眾信任等。
二、會議主要觀點
(一)電子政務發(fā)展能夠較大程度提升公眾信任
信息與通信技術的發(fā)展為提升政府履職能力提供了保障，進而可有效提升政府行政效率，降低行政成本。在20世紀上半葉，電話、汽車和各種辦公自動化等技術的變革對經(jīng)濟和社會發(fā)展包括公共管理領域都產(chǎn)生了深刻影響。20世紀80年代以來，隨著移動通信技術和社會網(wǎng)絡化的發(fā)展，政府的社會形象和內(nèi)部運行機制得以重塑。此次與會學者普遍認為，電子政務的發(fā)展在一定條件和程度上提升了公民對政府的信任。這種作用主要體現(xiàn)于兩個方面：
第一，電子政務為提高政府自身的運行效率和能力提供了有力支撐，進而使公眾感受到政府的高效率和低成本，從而增強了公眾信任。在亞洲許多國家，信息與通信技術引入公共部門都是源于政府反腐敗的動因。如在泰國，反洗錢組織成為新一輪公共管理改革的典范，這也是應用信息與通信技術的典范1。
第二，電子政務為拉近政府與公眾的距離提供了有效途徑，如促進政府更加開放透明，提高了政府的可接近性，提供了更為廣泛的社會公共參與，增強了政府服務的針對性和有效性，加深了公眾對政府的認知和了解，改善了政府與公眾之間的關系，進而增強了政府的公眾信任2。
(二)電子政務發(fā)展對公眾信任的基本價值取向難有實質(zhì)性突破
盡管目前世界上絕大部分國家的政府都引入了信息與通信技術以發(fā)展電子政務，但信息與通信技術對于政府而言并不是萬能的。與會學者指出，任何組織和個人都不能寄希望于從信息與通信技術那里獲得一個現(xiàn)代化的政府。還有研究表明，電子政務帶給政府的是漸進式而不是革命性的變革；雖然技術的跨越式發(fā)展是可能實現(xiàn)的，但并不存在信息化條件下政府的跨越式發(fā)展。另一方面，政府對新技術的接納，以及隨之而來的組織變革等都需要一個謹慎而緩慢的過程。當前，電子政務在各國的主要應用領域集中在公共政策制定、公共服務提供、政府采購等方面，而理論界對電子政務尚未建立起統(tǒng)一的概念框架，特別是對于電子政務是一種工具、介質(zhì)還是平臺，學者們尚未達成共識。而從更高層面審視，當前電子政務還沒有足夠強大到在實質(zhì)上改變傳統(tǒng)政府與社會關系的程度3。對電子政務的過高期望與其實際作用發(fā)揮的局限形成落差，在一定程度上造成社會公眾對電子政務不抱過高期望甚至漠視的態(tài)度。
從公眾信任的內(nèi)涵角度看，在現(xiàn)代民主國家，作為政府與公眾和社會關系的一種良好愿景，公眾信任集中體現(xiàn)在政府與公眾之間建立的委托代理關系中。在這種關系中，對公民個體而言，公眾信任主要是指公民希望國家對自己是無害的，個人基本權益能夠得到合理保護，如安全、自由等；從公民對政府的期待而言，公眾信任主要是指公民希望政府能代表民意，在法律框架內(nèi)“做正確的事”4。與會學者認為，當前電子政務的發(fā)展階段并沒有改變這些傳統(tǒng)意義上社會公眾對公眾信任和政府責任的價值認同，只是由于行政環(huán)境發(fā)生了巨大變化，尤其是信息與通信技術的迅猛發(fā)展，給政府與公民之間的信任關系帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。
(三)電子政務發(fā)展對挽回各國政府的信任危機難有大作為
2012年度《全球信任度調(diào)查報告》顯示，在25個被調(diào)查國家和地區(qū)中，有17家政府的公眾信任率低于50%。法國、西班牙和意大利的政府信任率已下降超過10個百分點；巴西的政府信任率驟降了53個百分點；韓國下降了17個百分點；日本、俄羅斯和西班牙等國甚至降到了30%以下5。有調(diào)查表明，各個國家和地區(qū)政府信任度下降的原因不盡相同，如日本主要是地震災后應對不力，巴西主要是腐敗丑聞，而歐元區(qū)則是債務危機。在全球政府公信力受到普遍質(zhì)疑的大背景下，在金融危機、官員腐敗等一系列全球性問題短期內(nèi)無法得到有效遏制的情況下，電子政務建設的高投入與相對低績效、電子政務對于解決現(xiàn)實政府困境的乏力等，都使得電子政務發(fā)展難以成為政府提高日益衰落的公信力的“救命稻草”。
(四)電子政務發(fā)展將引發(fā)新的公眾信任危機
1.個人隱私權面臨更大威脅
政府部門歷來都是個人隱私權的最大威脅者，因為政府擁有整個社會信息資源的80%以上。Jeffrey Rothfeder在其《可出售的隱私》一書中記錄了美聯(lián)邦政府各機構大約有2000個數(shù)據(jù)庫，其中記錄著數(shù)以百萬計的公民信息，許多機構相當自由地“分享”著這些信息。而信息與通信技術的迅猛發(fā)展、電子政務的深入推行使公共部門搜集、儲存和傳播信息的能力越來越強，個人隱私受到的威脅超過以往任何時代。如在美國，聯(lián)邦調(diào)查局通過搜索個人電子郵件來尋找嫌疑犯，很多案件對個人家用電腦進行調(diào)查取證，一些政府網(wǎng)站在用戶不知情的情況下收集個人資料，甚至還用來贏利，這些都在一定程度上侵害了個人隱私，也引發(fā)了社會各界尤其是公眾對政府的質(zhì)疑和不信任。
2.政府信息公開面臨更大挑戰(zhàn)
各國所有信息公開方面的立法在當今時代都面臨著迅速過時的處境和挑戰(zhàn)。制定法律的速度遠遠趕不上技術進步的速度。例如，美國耗時六年制定了《削減文案法》，其立法背景是計算機大量普及，電子公文開始代替?zhèn)鹘y(tǒng)的紙質(zhì)公文。而當該法通過時，網(wǎng)絡又代替了計算機磁盤，成為基本的數(shù)據(jù)傳輸方式。另外，隨著信息技術的快速發(fā)展，信息公開的方式不斷更新，從政府網(wǎng)站到政務微博，網(wǎng)上信息公開需求激增，這些都對各國政府信息公開帶來新的挑戰(zhàn)。
三、各國加快電子政務發(fā)展、增強公眾信任的主要實踐
(一)加快電子政務基礎設施建設，縮小數(shù)字鴻溝的影響
數(shù)字鴻溝(Digital Divide)是信息時代的新生事物，主要表現(xiàn)在獲取信息與通信技術的差距、使用信息與通信技術的差距、實際應用的差距和使用效果的差距等四個方面。有學者將數(shù)字鴻溝歸結為三類：一是發(fā)達工業(yè)化國家與發(fā)展中國家之間的全球化數(shù)字鴻溝；二是在發(fā)達工業(yè)國家，信息富有者與信息貧窮者之間的數(shù)字鴻溝；三是在政治生活中，使用網(wǎng)絡參與公共管理活動與不使用網(wǎng)絡的社會公眾間的民主化數(shù)字鴻溝。有統(tǒng)計表明，當前發(fā)展中國家的全球化數(shù)字鴻溝問題最為突出：世界上40%的人口每年在信息與通信技術上的投入不足20美元，在巴西最貧窮的20%的人口每年在信息與通信技術上的花費只有9美元，在墨西哥是35美元；在拉丁美洲，認為信息與通信技術是介于必需品和奢侈品范圍內(nèi)的人每年在信息與通信技術上的花費是120美元6。一方面，信息與通信技術為縮小國家間的發(fā)展差距提供了重要機遇；另一方面，數(shù)字鴻溝的存在又成為橫亙在發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的巨大障礙，使有些國家發(fā)展電子政務時“有心無力”。數(shù)字鴻溝在不同國家、地域、人群中的普遍存在，已經(jīng)使電子政務成為信息時代的一種特權，這種特權是對民主、自由、平等等民主政治價值觀的拷問。
對于如何彌補數(shù)字鴻溝，有與會學者認為，不能把數(shù)字鴻溝單純理解為一種技術現(xiàn)象，解決數(shù)字鴻溝問題應有更廣闊的視野，要深入審視技術與其他發(fā)展要素之間的關系，如從社會學、經(jīng)濟學、法學、政治學和計算機技術等多個學科綜合考量，一體化解決7。從各國實踐來看，設立遠程中心(telecentre)8是各國減少數(shù)字鴻溝影響、提升公眾獲得信息與通信技術和能力的通行做法。目前，幾乎所有國家都設有遠程中心，盡管其名稱、形式和服務對象等有所不同，如在名稱上包括公共網(wǎng)絡中心、社區(qū)信息技術中心、公共多媒體中心、市民服務中心等，但其基本出發(fā)點是一致的，即促進信息與通信技術應用，減少數(shù)字鴻溝。從20世紀90年代開始，一些國際性組織，如加拿大國際發(fā)展研究中心和聯(lián)合國教科文組織發(fā)起在發(fā)展中國家援建遠程中心的運動，目前這項運動還在持續(xù)進行中。西非的加納政府為應對城鄉(xiāng)之間的數(shù)字鴻溝，開展了一系列推動學校應用信息技術的項目，包括將互聯(lián)網(wǎng)覆蓋所有的鄉(xiāng)村二級學校，持續(xù)加強建立社區(qū)和地區(qū)信息中心等，到2011年底，加納已經(jīng)建立了90余家遠程中心(CICs)9。日本在電子政務基礎設施建設方面消除數(shù)字鴻溝的做法主要包括：每個公務員配備一臺計算機，建立部門內(nèi)部局域網(wǎng)和各部門之間的廣域網(wǎng)，連接部門廣域網(wǎng)、地方政府廣域網(wǎng)及司法信息系統(tǒng)等。
(二)設立政府CIO，完善電子政務管理體制
CIO(chief information officer)是從私營部門10引入公共部門的一個管理職位，初期主要負責組織的信息資源管理，隨著信息與通信技術的廣泛應用，其職責重心逐步轉(zhuǎn)移到組織的信息化及信息資源管理上來。目前，許多電子政務發(fā)展較好的國家都設立了政府CIO職位或制度，盡管其模式和演變過程不盡相同，但從角色定位來看，主要是政府部門信息化的領導者和推動者。如加拿大聯(lián)邦政府早在1993年就設立了CIO職位，是隸屬于加拿大國庫部11(Treasury Board Secretariat)的高級公務員，既是政府信息技術及信息管理的高級顧問，也是政府專門提供公共服務的領導者?？梢哉f，CIO是加拿大電子政務發(fā)展中的主角，它的職責范圍在不斷拓展，從早期負責信息技術架構、協(xié)同工作和建立相關的內(nèi)部政策等，擴展到包括諸如信息生命周期管理、隱私安全、提供服務和信息技術保障等領域。美國在1996年的《克林格一科恩法案》(Clinger-Cohen Act)中正式要求聯(lián)邦政府各部門必須任命一名CIO，負責領導該部門的信息化工作。2003年底，日本中央政府所有部委都設立了助理CIO職位和助理CIO委員會，助理CIO在日本政府的信息技術顧問主要來自于ICT公司和咨詢公司，多為系統(tǒng)工程師和ICT方面的專家，他們一般由所在公司派駐到政府部門?？偨Y各國實踐，政府CIO主要呈現(xiàn)以下幾個共同特征：一是CIO在政府中級別較高，屬于高級公務員或政務官；二是CIO主要負責政府的信息技術應用和信息資源管理，并服務于政府目標的實現(xiàn)；三是CIO應具備技術和業(yè)務流程兩方面的知識，尤其應具備戰(zhàn)略管理能力。[page]
(三)強調(diào)以人為本，不斷拓展電子政務服務領域
在電子政務發(fā)展中，堅持以人為本的價值取向，以公眾需求作為設計電子政務規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點，以電子政務應用推進民主參與是此次會議帶給我們的另外一個重要啟示。德國政府提出的“讓數(shù)據(jù)而不是讓公民跑路”的口號，英國政府“以公眾為中心”的電子政務設計理念都在實踐中得到很好的落實。同時，近年來各國政府不斷擴展電子政務的服務功能，增強其在民生領域的應用，也使政府具有了更好的回應性。2011年，德國開始發(fā)放個人電子健康卡，用以記錄個人的所有醫(yī)療信息，可以在全國醫(yī)療體系內(nèi)聯(lián)網(wǎng)查詢、使用，極大方便了個人就醫(yī)、醫(yī)療事故判定、醫(yī)療保險賠付等12。根據(jù)2011年一項調(diào)查顯示，德國有七成公眾支持電子健康卡的使用。另外，各國政府還在積極拓展電子政務發(fā)展中公民參與的更多領域，如德國地方政府應用信息與通信技術廣泛推行公民預算參與，取得了顯著效果13；墨西哥政府積極建立電子司法系統(tǒng)和爭議在線處理程序，以提高司法領域的透明度和管理效率。
四、國際社會加快電子政務發(fā)展、增強公眾信任對中國的啟示
(一)電子政務發(fā)展應突出“以公民為中心”
以公民為中心還是以行政機關為中心，是電子政務發(fā)展的核心命題。以公民為中心是西方發(fā)達國家發(fā)展電子政務時普遍奉行的基本原則，這與其高度發(fā)達的市場經(jīng)濟體制、悠久的民主政治文化傳統(tǒng)、成熟的行政管理模式等一脈相承。當前，中國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，“官本位”思想根深蒂固，公民的民主意識還不強，在此背景下發(fā)展起來的電子政務仍然帶有濃厚的行政機關本位色彩，其出發(fā)點仍然是滿足行政機關履行自身職責的需要。今后，隨著市場經(jīng)濟的完善和服務型政府建設的深入推進，中國電子政務發(fā)展要逐步轉(zhuǎn)移到以公民為中心上來，從公眾普遍關注的重點和熱點問題出發(fā)，確定電子政務發(fā)展的方向和領域；從方便、快捷地提供服務的角度，整合電子政務業(yè)務流程和服務提供方式；從提高政府服務質(zhì)量和水平的角度，把公眾滿意度作為政府績效評估的關鍵指標。
當前，在中國電子政務發(fā)展中“以公民為中心”關鍵是要優(yōu)先發(fā)展民生領域和公民參與中的電子政務應用。國家“十二五”規(guī)劃的落腳點是改善民生，這無疑為中國今后一段時期發(fā)展電子政務指明了方向。因此，中國在發(fā)展電子政務時，必須將與公眾切身利益密切相關的公共服務設定為優(yōu)先發(fā)展領域，努力使公眾學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，使公眾能夠切實感受并共享電子政務發(fā)展成果，以此提升公眾對政府的支持和信任。同時，還要充分利用電子政務的技術優(yōu)勢，拓展公民參與的廣度和深度，重點加強公共政策制定過程中的民主參與、行政過程的信息透明和民主監(jiān)督，注重政策實施效果評估的科學化及公眾滿意度評價的廣泛性。
(二)電子政務發(fā)展應求真務實、以用為本
應用是電子政務發(fā)展的生命力所在，以應用為根本、以應用促發(fā)展是國際電子政務發(fā)展的普遍性經(jīng)驗。電子政務發(fā)達國家往往從現(xiàn)實需求出發(fā)，根據(jù)需求開發(fā)系統(tǒng)，根據(jù)應用效果不斷完善系統(tǒng)，而對整體電子政務平臺的投入、規(guī)?；蛲暾缘炔簧蹶P注。中國電子政務的發(fā)展思路與之相比基本是相反的，電子政務項目往往求大求全求好看，一些項目甚至淪為“政績工程”和“一次性工程”，造成大量資源浪費。
當前，中國電子政務發(fā)展已基本完成基礎設施建設，正在向應用階段邁進，因此，堅持以用為本的發(fā)展方向和原則尤為重要。其關鍵是要轉(zhuǎn)變工作思路，多做微觀項目，少做宏觀項目；多做可持續(xù)項目，不做一次性項目；做好項目前期論證和后期評估；搞好項目間的溝通協(xié)調(diào)，加強互聯(lián)互通和相關信息共享。從中國的實際出發(fā)，當前推進電子政務應用的重點領域主要應是政府服務、城市管理、應急指揮等方面，以解決現(xiàn)實中諸如食品藥品安全、流動人口管理、醫(yī)療健康等較為突出的社會問題。
(三)電子政務發(fā)展應內(nèi)外兼修、系統(tǒng)推進
電子政務是一項系統(tǒng)工程，其發(fā)展首先要充分考慮外部影響要素，因地制宜。國際電子政務發(fā)展的實踐表明，現(xiàn)實中并不存在一個統(tǒng)一而有效的電子政務發(fā)展模式，各國各地區(qū)的情況千差萬別，發(fā)展電子政務應因地制宜，多元發(fā)展。一般而言，電子政務受地區(qū)發(fā)展水平和地方財政的制約，與企業(yè)和市場經(jīng)濟環(huán)境成熟度密切相關，與地方政府的信息化基礎密切相關，不同地區(qū)公眾關注的重點也有所不同。在中國發(fā)展電子政務首先必須與地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相適應，其次是要以公眾的普遍性需求為導向，不超前，不落后。
電子政務發(fā)展要不斷自我完善，協(xié)調(diào)推進。在“硬”環(huán)境建設方面，根據(jù)“十二五規(guī)劃”的相關要求14，在未來相當長時期內(nèi)，整合、互聯(lián)、共享、重構、效率等將成為電子政務基礎建設的關鍵詞。在“軟”環(huán)境建設方面，中國應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快建立以首席信息官為核心的電子政務人才管理模式，確立電子政務領導者的地位；加強電子政務管理方面的法律政策體系建設，尤其是細化個人隱私保護、網(wǎng)上政府信息公開方面的相關規(guī)定；完善電子政務項目績效評估機制，突出效果評估和公眾滿意度評估等。
注釋：
1 Dr Hiroko Kudo在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
2 Frank Louis Kwaku Ohemeng，Kwaku Ofosu-Adarkwa在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
3 David C. G Brown在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
4 David C. G Brown在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
5 《全球信任度調(diào)查報告》出自世界五大公關公司之一的愛德曼，調(diào)查對象為全球25個國家和地區(qū)的5600名受過良好教育的民眾，調(diào)查內(nèi)容為民眾對政府、企業(yè)、媒體和非政府組織(NGO)等公共組織的信任度情況。
6 Martin Hilbert “When is Cheap, Cheap Enough to Bridge the Digital Divide? Modeling Income Related Structural Challenges of Technology Diffusion in Latin America”. World Development, 2010, 38(5): 756-770. free access to the study here:martinhilbert net/CheapEnoughWD_Hilbert_pre-print.pdf.
7 Frank Louis Kwaku Ohemeng，Kwaku Ofosu-Adarkwa在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任“專題上的發(fā)言。
8 遠程中心主要是為公眾和社會提供計算機、互聯(lián)網(wǎng)和其他數(shù)字設備的公共場所，在那里公眾可以獲取信息、學習并與他人溝通，并提高自身的應用技術能力。建設遠程中心的浪潮最早可以追溯于20世紀80年代歐洲的“遠程村”和美國的“公共技術中心(CTCs)”。
9 Frank Louis Kwaku Ohemeng，Kwaku Ofosu-Adarkwa在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
10 CIO在私營部門中應用十分普遍，據(jù)Arthur Anderson & Co.(安德遜公司)統(tǒng)計，20世紀80年代中期，全球500強企業(yè)中已有40%的公司設立了CIO職位，到1991年該比例已上升到37.6%，進入21世紀，幾乎全部的全球500強企業(yè)都實行了CIO制度。
11 國庫部是在國庫委員會(Treasury Board)下設一個部級執(zhí)行機構，具體履行國庫委員會的各項職能。國庫委員會是內(nèi)閣中的一個法定委員會，所有涉及財政支出的政策建議必須經(jīng)過國庫委員會批準。它主要負責政府財政、人事和行政管理事務，就會計、審計和評估、合同和財政管理及其他一些領域制定政策性框架。
12 Linda Mory在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
13 Kai Masser，Adriano Pistoia，Phillip Nitzsche在國際行政科學學會第30屆大會“電子政務平臺，加強公眾信任”專題上的發(fā)言。
14 “十二五”規(guī)劃提出，要“以信息共享、互聯(lián)互通為重點，大力推進國家電子政務網(wǎng)絡建設，整合提升政府公共服務和管理能力”。
作者簡介：
喬立娜，吉林大學行政學院電子政務方向在讀博士研究生，中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室助理研究員，研究方向：電子政務、公共部門績效管理。
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作者單位： 中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室
