提要：政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個(gè)國家治理體系中最為重要的一個(gè)子系統(tǒng)。政府治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化整體性變遷進(jìn)程的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)又是現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。研究國家治理現(xiàn)代化，就必須研究政府治理現(xiàn)代化和政府治理改革與創(chuàng)新。文章對(duì)政府治理的概念進(jìn)行了梳理，對(duì)政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)容進(jìn)行了剖析，介紹了政府治理評(píng)估研究的進(jìn)展，將西方國家政府治理現(xiàn)代化歷程區(qū)分為兩次現(xiàn)代化并加以分析。在此基礎(chǔ)上，本文總結(jié)了新中國成立后特別是改革開放以來中國政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的進(jìn)展，探討了我國在政府治理現(xiàn)代化過程中存在的不足和問題，最后就深化政府治理改革、推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化提出了自己的構(gòu)想。
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政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個(gè)國家治理體系中的一個(gè)最為重要的子系統(tǒng)。研究國家治理現(xiàn)代化，就必須研究政府治理現(xiàn)代化和政府治理改革與創(chuàng)新。什么是政府治理及其現(xiàn)代化，如何進(jìn)行政府治理評(píng)估，如何推進(jìn)政府治理改革，這些都是需要探討的基本問題。
一、政府治理的概念
“政府治理”(Government Governance)一詞是中國學(xué)者在20世紀(jì)90年代末引入“治理”(Governance)概念過程中頻繁使用的一個(gè)概念，在中國語境下有其特定含義。要想理解“政府治理”的含義，需要對(duì)三組概念進(jìn)行辨析。
(一)統(tǒng)治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出，統(tǒng)治是政府依靠壟斷性的國家權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，治理則是各個(gè)社會(huì)主體運(yùn)用公共權(quán)威來維護(hù)社會(huì)秩序。他認(rèn)為統(tǒng)治和治理有五個(gè)方面的區(qū)別：(1)權(quán)威主體不同。統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，企業(yè)、社會(huì)組織和公民都可以成為治理主體。(2)權(quán)威的性質(zhì)不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。(3)權(quán)威的來源不同。統(tǒng)治的權(quán)威來源就是強(qiáng)制性的國家法律，治理的來源除了法律外還包括各種非強(qiáng)制的契約。(4)權(quán)力運(yùn)行的向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行向度是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是平行的；(5)兩者作用的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及的領(lǐng)域?yàn)檫吔纾卫硭暗姆秶鷦t以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。從統(tǒng)治走向治理是人類政治發(fā)展的普遍趨勢，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要方向[1]。
(二)公司治理與政府治理。公司治理理論研究在公司所有權(quán)與管理權(quán)相分離的情況下，如何建立起委托方對(duì)代理方有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，以解決代理方背叛委托方利益利用經(jīng)營管理權(quán)謀取自身利益最大化問題。政府治理中同樣存在主權(quán)與治權(quán)相分離所引發(fā)的委托代理問題，如何建立起委托方對(duì)代理方有效的激勵(lì)和約束機(jī)制以解決官員群體濫權(quán)謀私斂財(cái)自肥的腐敗問題和特權(quán)問題是政府治理需要重點(diǎn)關(guān)注的問題[2]。
(三)國家治理與政府治理。國家治理主要表現(xiàn)為政府治理但又不能完全等同于政府治理，市場治理和社會(huì)治理都構(gòu)成現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。市場治理主要依靠價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制來調(diào)節(jié)供需關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤最大化過程中提供商品和服務(wù)增進(jìn)社會(huì)利益。社會(huì)治理主要依靠志愿機(jī)制和自治自律機(jī)制來動(dòng)員資源、提供社會(huì)服務(wù)以及約束社會(huì)成員和社會(huì)組織行為以增進(jìn)社會(huì)利益。政府治理則主要以合法的強(qiáng)制性力量為后盾來動(dòng)員資源、約束行為、提供公共服務(wù)以增進(jìn)公共利益。
從上述三組概念的辨析中可以看出，政府治理的概念有其獨(dú)特的含義。筆者在上述辨析基礎(chǔ)上提出了政府治理的定義：政府治理是政府聯(lián)合多方力量對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理和社會(huì)對(duì)政府與公共權(quán)力的約束的規(guī)則和行為的有機(jī)統(tǒng)一體，其目的是維護(hù)社會(huì)秩序，增進(jìn)公共利益，保障公民的自由和權(quán)利①。由此可見，政府治理有兩個(gè)面向：一是政府內(nèi)部管理的效率和政府對(duì)社會(huì)的治理的有效性，它屬于有效治理的范疇，以行政效率高、治理能力強(qiáng)大的政府為基礎(chǔ)；一是政府治理行為的正當(dāng)性，它屬于民本治理(古代)或民主治理(現(xiàn)代)的范疇，以社會(huì)對(duì)政府的約束的有效性為基礎(chǔ)。
政府治理理論主要研究政府治理模式、政府治理結(jié)構(gòu)、政府治理機(jī)制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理評(píng)估等問題。政府治理模式主要是考察政府對(duì)社會(huì)的治理模式，包括政府依靠自身組織對(duì)社會(huì)的獨(dú)自治理、聯(lián)合多方力量的共同治理等。政府治理結(jié)構(gòu)側(cè)重于考察政府治理中的權(quán)力配置方式，如集權(quán)結(jié)構(gòu)與分權(quán)結(jié)構(gòu)等。政府治理機(jī)制側(cè)重于研究政府治理過程各環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，如人治還是法治，常態(tài)化還是運(yùn)動(dòng)式治理，封閉神秘還是開放透明等。政府治理工具側(cè)重于探討政府實(shí)現(xiàn)自身治理目標(biāo)的方式和手段，如強(qiáng)制還是引導(dǎo)等。政府治理能力則是考察政府履行自身職能的能力，如資源提取能力、政策規(guī)劃能力、行為規(guī)制能力、提供服務(wù)能力、控制腐敗能力等。政府治理評(píng)估側(cè)重于對(duì)政府治理的結(jié)構(gòu)、過程、產(chǎn)出或績效展開評(píng)估，以衡量政府治理質(zhì)量或政府質(zhì)量。政府治理模式、政府治理結(jié)構(gòu)、政府治理機(jī)制、政府治理工具都可歸入政府治理體制的范疇。與此相對(duì)應(yīng)的則是政府治理能力的范疇，它體現(xiàn)著政府治理主體執(zhí)行政府治理制度和運(yùn)用政府治理工具的水平。政府治理理論關(guān)注政府治理的現(xiàn)代化，倡導(dǎo)通過政府治理改革建立現(xiàn)代政府治理體制。
對(duì)政府治理與發(fā)展、秩序和轉(zhuǎn)軌等因素關(guān)系的研究表明，政府治理狀況關(guān)系到發(fā)展、穩(wěn)定、改革的成敗，政府治理極為重要。世界銀行專家丹尼爾·考夫曼等人通過定量研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家的治理質(zhì)量影響著這些國家的經(jīng)濟(jì)績效，治理狀況的改善可以顯著地改善這些國家的經(jīng)濟(jì)績效。我國學(xué)者張弘、王有強(qiáng)通過對(duì)政府治理能力與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的定量研究發(fā)現(xiàn)，在較低收入階段政府治理能力的提升與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性并不明顯，但在較高收入階段政府治理能力的提升對(duì)經(jīng)濟(jì)增長則具有明顯的促進(jìn)作用，換言之，到了較高的收入階段，較低的政府治理能力則可能成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的掣肘[3]。國際上有關(guān)失敗國家(Failure State)和軟政權(quán)(Soft Government or Weak Government)的相關(guān)研究表明，政府治理的失敗，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)國家陷于內(nèi)戰(zhàn)或動(dòng)亂之中，甚至導(dǎo)致一個(gè)國家的分裂或解體。而政府治理能力的軟弱則會(huì)導(dǎo)致政策規(guī)劃能力和政策執(zhí)行能力的貧乏、法紀(jì)的軟約束，其結(jié)果是犯罪率居高不下，叛亂動(dòng)蕩頻發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅。一些學(xué)者對(duì)中俄政府治理能力與轉(zhuǎn)軌績效的比較研究表明，俄羅斯激進(jìn)轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致政府治理能力衰退，由此對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了長期的負(fù)面影響，普京上臺(tái)后改善中央政府治理能力的努力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長則產(chǎn)生了積極的影響。而中國在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌中，中央政府保持了強(qiáng)有力的治理能力，同時(shí)對(duì)政治體制進(jìn)行了漸進(jìn)的邊際調(diào)整，這些都有力地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長。這些都說明，改革期間有一個(gè)治理能力強(qiáng)大的政府權(quán)威存在，乃是經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的制度基礎(chǔ)和前提[4]。
經(jīng)過本土化改造的中國政府治理理論范式吸收了西方治理理論在政府、市場與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系框架中所探討的多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理和整體性治理的合理內(nèi)核，雙方之間具有一定的共通性。但與西方治理理論指向公共治理的理論范式有所不同，經(jīng)過本土化改造的中國政府治理理論范式有其獨(dú)特性。它凸顯了政府(包括黨委)在由政府、市場和社會(huì)等多元治理主體組成的治理格局或模式中處于核心和主導(dǎo)地位，培育市場、培育社會(huì)組織，增強(qiáng)市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，既是提高政府治理能力的需要，又是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。政府治理又不同于政府管理，它為市場和企業(yè)、公民和社會(huì)組織參與公共治理開辟了權(quán)威空間，提供了機(jī)會(huì)和資源，因此它具有高度的開放性。政府治理的理論范式促使人們關(guān)注政治中的委托代理關(guān)系，促使人們關(guān)注政府內(nèi)部的政治—行政過程，有助于把政治學(xué)和公共管理學(xué)研究融合起來②。
二、政府治理的第一次現(xiàn)代化
20世紀(jì)90年代以來在西方興起的治理理論，既是對(duì)70年代末至80年代興起的政府改革運(yùn)動(dòng)的理論總結(jié)，又是一種新的治理現(xiàn)代化的理論范式，其核心是形成一種新的政府治理理論。它實(shí)際上是對(duì)近代以來形成的現(xiàn)代政府體制的一次“再現(xiàn)代化”或“后現(xiàn)代主義”改造，是在政府現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的政府治理現(xiàn)代化，也可以稱之為政府治理的第二次現(xiàn)代化。因此有必要將近代以來西方政府治理的第一次現(xiàn)代化與20世紀(jì)70年代末以來西方政府治理的第二次現(xiàn)代化的努力聯(lián)系起來加以考察，從而加深對(duì)政府治理現(xiàn)代化問題的理解。
西方政府治理的第一次現(xiàn)代化實(shí)際上是沿著民主治理和有效治理兩個(gè)方向展開的。
近代以來，西方資產(chǎn)階級(jí)在領(lǐng)導(dǎo)民眾開展反對(duì)君主專制主義政權(quán)的民主革命過程中，逐漸建立起民主政治制度，實(shí)現(xiàn)了政府治理的民主化。他們高舉“主權(quán)在民”的民主旗幟，反對(duì)“君權(quán)神授”思想，從思想上瓦解了君主專制主義的正當(dāng)性。在“沒有代表權(quán)就不納稅”口號(hào)的鼓舞下，代議制機(jī)關(guān)在與王權(quán)的斗爭中逐漸取代王權(quán)成為政府的控制者，政府的預(yù)算開支、提高稅率與開征新稅、機(jī)構(gòu)的設(shè)置與廢止、重要法案的通過都需要征得議會(huì)的同意，政府成為代議制政府而非國王的政府。在王權(quán)與議會(huì)的斗爭中，憲法日益成為各方公認(rèn)的最高權(quán)威，隨著法院逐漸脫離王權(quán)而獨(dú)立，司法權(quán)逐漸取得了與行政權(quán)并立的地位，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分立與制衡原則最終確立，將政府置于憲法和法律的約束之下，政府成為立憲政府或法治政府。在代議制政府和立憲政府原則確立的過程中，政黨取代國王成為代表民眾控制政府的工具，各類政黨在議會(huì)內(nèi)外發(fā)展起來并為爭奪對(duì)議會(huì)和政府的控制權(quán)而展開競爭。政黨政府取代國王的政府成為政府的常態(tài)，執(zhí)政黨向議會(huì)或選民負(fù)責(zé)的責(zé)任政府體制隨之確立。隨著自由的、競爭性的普選權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)，進(jìn)入20世紀(jì)以來西方各國政府相繼成為民選政府。政府治理的民主化，在人類歷史上第一次將社會(huì)對(duì)政府的約束從依靠統(tǒng)治者的道德自律和臣下規(guī)勸的軟約束轉(zhuǎn)化為制度的硬約束。代議制機(jī)關(guān)對(duì)政府的約束、憲法和法律對(duì)政府的約束、政黨政府的責(zé)任制約束、選舉制度對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人的約束，使政府向社會(huì)負(fù)責(zé)、為民眾服務(wù)從民本主義的理想訴求轉(zhuǎn)化為民主治理下政府及其官員的內(nèi)在要求。
近代以來西方政府的有效治理是在民族國家建設(shè)的過程中逐步完成的，最重要的成果是按照現(xiàn)代科層制(Bureacracy，又被譯為官僚制，鑒于官僚和官僚主義在中國語境中具有貶義，科層制稱謂更加中性，因此本文采用科層制的譯法)原則對(duì)政府組織的改造，即建立起現(xiàn)代科層制政府?？朔胤礁髯詾檎?dǎo)致的市場分割局面建立全國統(tǒng)一的市場的要求，推動(dòng)著西歐諸國中央集權(quán)的全國性政府的形成和鞏固。軍事現(xiàn)代化過程中科層制組織所表現(xiàn)出來的效率，家族式企業(yè)向現(xiàn)代大型企業(yè)組織的過渡中科層制組織和職業(yè)經(jīng)理制的采用，都使得科層制組織成為政府組織改造的理想目標(biāo)。韋伯對(duì)現(xiàn)代科層制組織的研究在這一過程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。韋伯根據(jù)組織權(quán)威的類型將組織分為三種形態(tài)：神秘化的組織形態(tài)中的權(quán)威是“超凡魅力型”權(quán)威，它是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的人格魅力、品格和行為的狂熱崇拜和絕對(duì)服從；傳統(tǒng)的組織形態(tài)中的權(quán)威是“傳統(tǒng)權(quán)威”，表現(xiàn)為世襲制和家產(chǎn)制，憑借原有的慣性起作用；合理化—法律化的組織形態(tài)中的權(quán)威是“法定權(quán)威”，它基于合理、合法的規(guī)章制度，以組織內(nèi)的各種規(guī)則作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的基礎(chǔ)。人們相信擁有權(quán)威的人在法律規(guī)則下有發(fā)布命令的權(quán)力，且發(fā)布的命令都要受規(guī)章制度的約束。建立在這種合理—合法的權(quán)威基礎(chǔ)上的組織被稱為現(xiàn)代科層制組織。韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代科層制組織具有以下八個(gè)特征：(1)組織內(nèi)部職責(zé)分工明確，組織手段和組織目標(biāo)相匹配。(2)組織內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)化管理，建立了明確的上下級(jí)命令—服從關(guān)系。(3)組織內(nèi)部成員之間關(guān)系是理性的，處理組織委托事務(wù)不帶個(gè)人感情色彩，嚴(yán)格按規(guī)則和程序辦理，表現(xiàn)出非人格化特征。(4)官員在任命前要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格后才能參加行政管理工作。(5)建立行政管理檔案制度。(6)公私財(cái)產(chǎn)分開，辦公場所同住所分開，行政管理班子同行政管理的物資和生產(chǎn)完全分開。(7)根據(jù)才能選拔人才。根據(jù)考試成績或?qū)I(yè)資格證書招聘人員，根據(jù)評(píng)資或業(yè)績決定職務(wù)升遷。(8)組織內(nèi)部按照規(guī)則和程序進(jìn)行控制，組織成員要嚴(yán)格遵守法令和規(guī)章制度，照章辦事。韋伯認(rèn)為，具有上述特征的現(xiàn)代科層制組織是最合理、最有效率的組織形式[5]。韋伯被稱為組織理論之父。他的理論對(duì)后世產(chǎn)生了重大影響。西方國家先后按照韋伯的科層制組織原則，對(duì)政府組織進(jìn)行了改造，建立起現(xiàn)代科層制政府，告別了國王家產(chǎn)和公產(chǎn)不分、國王私仆與國家公仆不分，帶有職位世襲和傳統(tǒng)權(quán)威特征的前現(xiàn)代政府組織形態(tài)。[page]
在政黨政治的發(fā)展過程中，競選獲勝的政黨往往把政府的職位當(dāng)做戰(zhàn)利品由本黨成員來瓜分，形成了所謂的“政黨分贓”體制。每次新的政黨上臺(tái)執(zhí)政后，都要大規(guī)模更換政府職位的任職者，由此導(dǎo)致政府政策的非連續(xù)性，政府管理的非專業(yè)化，政府官員行為的短期化和政治投機(jī)行為盛行，人事任用中的腐敗現(xiàn)象日益猖獗。從19世紀(jì)中后期以來，英美兩國政府率先對(duì)政黨政治的泛化所造成的政黨分贓體制進(jìn)行了改革，區(qū)分了政治和行政，限制了政治的邊界，將職業(yè)政治家和職業(yè)文官分開進(jìn)行管理，建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。政治家作為一種將公眾意志上升為國家意志并加以表達(dá)的職業(yè)，由民意代表(議員)、民選和政治任命的政府領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，他們通過連選連任的激勵(lì)約束機(jī)制來開展自己的政治職業(yè)生涯。行政管理則是對(duì)國家意志的執(zhí)行。它被承認(rèn)為一種具有專業(yè)技術(shù)含量的事務(wù)性管理職業(yè)，職業(yè)文官(又稱事務(wù)類或業(yè)務(wù)類公務(wù)員)則通過考試錄用、考績晉升、專業(yè)培訓(xùn)、職責(zé)法定、常任制來保障其職業(yè)生涯的穩(wěn)定性，進(jìn)而保障行政管理的專業(yè)性。職業(yè)文官作為政策的執(zhí)行者，要不折不扣地執(zhí)行職業(yè)政治家確定的政策，接受職業(yè)政治家的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又不受黨派更迭影響，在履行職責(zé)過程中保持“政治中立”。相應(yīng)地法官也成為一種專門的職業(yè)。為保證司法的公正性和獨(dú)立性，法官普遍實(shí)行無過錯(cuò)終身任職制、高薪制和職業(yè)資格制度等。繼英美之后，其他西方國家也都先后建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度，實(shí)現(xiàn)了政治和行政的適度分離。20世紀(jì)初以來，建立在政治與行政二分法基礎(chǔ)上的經(jīng)典公共行政理論開始作為一門獨(dú)立的科學(xué)發(fā)展起來。
現(xiàn)代科層制政府和現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立提高了政府治理的專業(yè)化水平和行政效率，從而提高了政府對(duì)社會(huì)的管理的有效性。政府治理的第一次現(xiàn)代化在民主治理和有效治理方面建立了基礎(chǔ)性的制度設(shè)施，保證了對(duì)公共權(quán)力的剛性約束，保障了公民的自由和權(quán)利。意義非常重大。但這時(shí)政府對(duì)社會(huì)的管理還是一種政府的獨(dú)自治理，是一種建立在命令—控制基礎(chǔ)上的科層式治理，政府尚未重視聯(lián)合社會(huì)力量進(jìn)行合作管理。同時(shí)政府治理的民主化程度也有待進(jìn)一步提高。公民除了參與選舉以及依靠議員和代議制機(jī)構(gòu)表達(dá)意見外，對(duì)政府治理過程的了解和參與明顯不足。對(duì)行政管理專業(yè)性的強(qiáng)調(diào)和相對(duì)封閉的政府內(nèi)部決策過程，在很大程度上排除了公民對(duì)行政決策的參與。
三、政府治理的第二次現(xiàn)代化
第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀(jì)60年代以來，西方公共行政理論經(jīng)歷了一個(gè)從經(jīng)典行政理論向新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論發(fā)展演進(jìn)的過程。1968年興起的新公共行政理論倡導(dǎo)將社會(huì)公平而不是將效率當(dāng)做公共行政的核心價(jià)值，倡導(dǎo)民主行政，倡導(dǎo)建立回應(yīng)性強(qiáng)、應(yīng)變靈活、顧客導(dǎo)向的政府組織形態(tài)等，為公共行政學(xué)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。新公共管理理論是20世紀(jì)80年代以來興起于英美等西方國家的一種新的公共管理理論。新公共管理理論提倡顧客至上的價(jià)值理念，主張政府的職能是“掌舵”而非“劃槳”，倡導(dǎo)在政府管理中引入競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)追求效率，建議改造公務(wù)員制度增強(qiáng)其政治敏銳性，推動(dòng)創(chuàng)建有預(yù)見性和事業(yè)心的政府。該理論成為20世紀(jì)80年代以來興起于西方的行政改革的重要指導(dǎo)思想之一。新公共服務(wù)理論則是一些學(xué)者在對(duì)新公共管理理論的反思中提出來的。這些學(xué)者認(rèn)為，公共管理者應(yīng)該集中精力于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是建立具有較強(qiáng)整合力和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)。
自上世紀(jì)中葉開始，西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行“福利國家”制度。但上世紀(jì)六七十年代以來，石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)滯脹、政府財(cái)政危機(jī)、公共服務(wù)效率不彰等因素疊加，導(dǎo)致社會(huì)普遍不滿，政府治理變革提上議事日程。人們開始從政治上批判“福利國家”，推崇自由市場的價(jià)值，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會(huì)資源并且做出相應(yīng)的制度安排。公共企業(yè)的私營化、公共服務(wù)的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進(jìn)入西方國家的政府改革策略。市場化改革，既為政府減負(fù)，也要求政府放權(quán)。私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進(jìn)的管理方法，成為政府管理創(chuàng)新的可行選擇。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財(cái)政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府(“公民憲章運(yùn)動(dòng)”)、布萊爾政府(“第三條道路”)繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為《加拿大公共服務(wù)2000》的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國于1993年成立“國家績效評(píng)估委員會(huì)”，用來指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會(huì)”(National Partnership for inventing Government)。這些改革的共同特征在于，努力發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)供給中的作用，積極借鑒私營企業(yè)管理技術(shù)和方法，提升政府管理能力和公共服務(wù)能力。發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國家的政府改革在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的回響。
上世紀(jì)90年代以來，在吸收新公共管理理論、公司治理理論和全球治理理論并總結(jié)發(fā)達(dá)國家政府改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，以公共治理為研究對(duì)象的新的治理范式應(yīng)運(yùn)而生。它是對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國家為應(yīng)對(duì)信息化等后工業(yè)社會(huì)的挑戰(zhàn)而展開的政府治理的第二次現(xiàn)代化努力的理論總結(jié)，同時(shí)又對(duì)現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這種新的治理范式論述的內(nèi)容范圍廣泛，涉及政府治理模式變革、政府治理工具更新、政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政府治理機(jī)制完善、政府治理技術(shù)革新等諸多內(nèi)容，我們分別加以論述。
(一)政府治理模式的變革。曾凡軍在總結(jié)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上指出，西方政府治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從科層式治理經(jīng)過競爭性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理走向整體性治理的變革取向。19世紀(jì)末以來，西方國家建立起現(xiàn)代科層制政府，依靠科層化的政府組織對(duì)社會(huì)進(jìn)行獨(dú)自的治理并獨(dú)立承擔(dān)福利服務(wù)的供給職責(zé)，命令—服從和命令—控制的規(guī)制關(guān)系在政府治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。20世紀(jì)70年代末期以來，西方國家政府財(cái)政漸感難以獨(dú)自承擔(dān)福利服務(wù)供給之責(zé)，福利多元主義思想興起。同時(shí)過度的政府規(guī)制也抑制了市場和企業(yè)的活力。政府工作效率不高也備受非議。英、美、德、新西蘭等西方國家開始努力引入競爭性治理的新模式。競爭性治理模式強(qiáng)調(diào)將市場的競爭激勵(lì)機(jī)制和企業(yè)的管理管理手段引入公共部門，減少政府規(guī)制，激發(fā)市場活力，提高政府工作效率，建設(shè)“企業(yè)化政府”和“競爭型政府”。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和福利多元主義的興起，在福利服務(wù)供給等方面，政府治理逐步變成一個(gè)由多元行動(dòng)者組成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的多元行動(dòng)者通過談判與協(xié)商達(dá)成共識(shí)采取集體行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)化治理是“看得見的手”(政府)與“看不見的手”(市場)的“握手”?？茖邮街卫碚喜蛔?，競爭性治理缺乏協(xié)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。針對(duì)上述弊端，“整合性治理”的新模式應(yīng)運(yùn)而生。“整合性治理”注重整體性和系統(tǒng)性，通過實(shí)行整體性的預(yù)算體系、大部門式治理、公私部門和不同層級(jí)的整合、建立單一的中央數(shù)據(jù)庫、整合性的無縫隙服務(wù)等來解決多中心治理所帶來的服務(wù)裂解和功能碎片化等問題，努力建設(shè)“整體性政府”。在競爭性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理等多中心合作治理基礎(chǔ)上走向注重整合的整體性治理，代表著政府治理模式的一種新趨向[6]。政府在新的治理模式中的作用是合作伙伴關(guān)系的促成者，公共治理的掌舵者，多元行動(dòng)者的協(xié)調(diào)者，公共價(jià)值的推動(dòng)者。
(二)政府治理工具的更新。政府治理工具是為達(dá)成政府治理目標(biāo)所采用的行動(dòng)策略和方式。面對(duì)信息化和全球化的挑戰(zhàn)，最近20多年來，各國政府治理工具的選擇和創(chuàng)新出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)：公共服務(wù)的市場化機(jī)制得到重視和廣泛應(yīng)用；重視非營利組織的作用，強(qiáng)調(diào)自愿機(jī)制和自我服務(wù)機(jī)制；進(jìn)行規(guī)制改革，放松規(guī)制，變命令—控制式的規(guī)制為以績效為基礎(chǔ)的規(guī)制[7]；在社會(huì)事務(wù)的治理過程中，強(qiáng)化信息溝通機(jī)制和行政指導(dǎo)等[8]。正如薩拉蒙所指出的那樣，新公共管理運(yùn)動(dòng)所推動(dòng)的政府治理模式的變革意味著以往由政府官僚機(jī)構(gòu)直接提供的公共服務(wù)越來越多地轉(zhuǎn)由與政府合作的第三方部門如私營企業(yè)、非營利組織等來提供，“第三方政府”或“間接政府”要求政府更加注重運(yùn)用間接性政府治理工具實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。間接的政府治理工具對(duì)管理、責(zé)任和正當(dāng)性都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。公共問題的解決需要依靠廣泛的協(xié)作關(guān)系而非僅靠政府所能解決，政府治理代替政府管理成為新的理論范式意味著政府關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到工具的選擇上、從管理科層機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到管理網(wǎng)絡(luò)、從公私部門的對(duì)立轉(zhuǎn)移到公私部門的跨界協(xié)作、從命令與控制轉(zhuǎn)移到談判與協(xié)商、從管理轉(zhuǎn)移到賦能。[9]在當(dāng)今世界，政府治理工具的創(chuàng)新已經(jīng)成為提高政府治理績效和能力的重要途徑。
(三)政府治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。政府治理結(jié)構(gòu)是協(xié)調(diào)政治委托人與代理人之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的一系列制度安排[10]。第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國家在優(yōu)化以政治委托—代理關(guān)系為核心的政府治理結(jié)構(gòu)方面做出了不懈的努力。在選民與民選政治家之間的政治委托—代理關(guān)系中，通過建立選區(qū)辦公室、定期與選民見面、政治捐贈(zèng)信息公開、政務(wù)公開、選舉罷免機(jī)制等一系列制度安排，加強(qiáng)了選民對(duì)民選政治家的激勵(lì)和約束。兩次選舉之間，議會(huì)作為民意代表機(jī)關(guān)強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過設(shè)立各種專門委員會(huì)、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、設(shè)立議會(huì)行政監(jiān)察專員制度、建立議會(huì)研究咨詢機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)分析機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)了對(duì)政府的監(jiān)督。政府領(lǐng)導(dǎo)人通過建立政策咨詢顧問機(jī)構(gòu)任命外部專家擔(dān)任顧問、開放高級(jí)公務(wù)員遴選渠道、強(qiáng)化行政監(jiān)督、適度擴(kuò)大政治任命的范圍等制度安排加強(qiáng)了對(duì)職業(yè)文官的政治控制。司法機(jī)關(guān)則通過建立抽象行政行為的司法審查制度和違憲審查制度加強(qiáng)了對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的制約。通過實(shí)行地方分權(quán)和地方自治等分權(quán)化改革，強(qiáng)化了地方民眾對(duì)地方政府的監(jiān)督與約束。
(四)政府治理機(jī)制的完善。政府治理機(jī)制伴隨于政府治理的全過程。政府治理過程是政府根據(jù)公民的利益訴求，運(yùn)用公共權(quán)力制定和執(zhí)行公共政策，通過多種方式提供公共物品，解決公共問題以滿足公民基本需求的過程③。
政府治理機(jī)制是規(guī)范政府治理過程中公民參與行為和政府政策實(shí)施行為的規(guī)則和程序的總稱。實(shí)行參與式治理和強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行過程的規(guī)則和程序約束是西方發(fā)達(dá)國家完善政府治理機(jī)制的基本方向。參與式治理倡導(dǎo)公民參與政府治理過程特別是參與決策過程，建立政府與公民及社會(huì)組織的合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，增加公民在決策過程中的發(fā)言權(quán)和問責(zé)度④。為推動(dòng)參與式治理和有效約束公共權(quán)力的運(yùn)行過程，制定行政程序法加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)成為許多國家的普遍做法。美國、德國、西班牙、奧地利、葡萄牙、日本和我國澳門地區(qū)等都制定了專門的行政程序法。行政程序制度通常包括信息公開制度、決策聽證制度、公告評(píng)論制度、合法性審查制度、決策責(zé)任追究制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、書面記錄和決定制度、說明理由制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度等程序性制度⑤。程序具有獨(dú)立價(jià)值以及程序正義與實(shí)質(zhì)正義并重的理念在第二次世界大戰(zhàn)后逐漸傳播開來并得到人們的普遍承認(rèn)。
(五)政府治理技術(shù)的革新。第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國家在政府改革過程中廣泛采用了企業(yè)管理的技術(shù)手段和信息通信技術(shù)等新技術(shù)對(duì)政府治理進(jìn)行“流程再造”，提高了政府治理的績效。在建立企業(yè)化政府過程中，企業(yè)的戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、績效管理、人力資源管理、薪酬管理、財(cái)務(wù)管理等方面的技術(shù)被引入公共部門管理中并導(dǎo)致政府工作流程的重組，提高了政府工作的效率。隨著信息社會(huì)的悄然到來，在政府治理過程中引入信息技術(shù)，改造政府的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu)和工作流程，實(shí)行電子政務(wù)(E-Government)并最終走向電子化治理(E-Governance)。汪玉凱、杜治洲將電子政務(wù)的發(fā)展區(qū)分為四個(gè)階段，即以組織為中心的電子政務(wù)(側(cè)重于政策的執(zhí)行)、以公眾為中心的電子政務(wù)(側(cè)重于為公眾提供政務(wù)服務(wù))、以組織為中心的電子化治理(側(cè)重于建立標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)組織便于決策)、以公眾為中心的電子化治理(側(cè)重于發(fā)展決策中的公民參與技術(shù)，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性)。他們指出，美國已經(jīng)進(jìn)入從第三階段向第四階段的轉(zhuǎn)化時(shí)期，而中國尚處在從第一階段向第二階段的轉(zhuǎn)變時(shí)期[11]。電子化治理已經(jīng)成為政府治理的一種重要的新形態(tài)。政府治理技術(shù)的革新和新技術(shù)的采用在促進(jìn)政府治理變革方面正發(fā)揮著越來越重要的影響。[page]
四、政府治理評(píng)估
20世紀(jì)90年代以來，隨著治理理論的興起和流行，治理評(píng)估也開始流行起來。最早進(jìn)行治理評(píng)估的是一些著名的國際組織，如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等，隨后一些重要的國際非政府組織和西方發(fā)達(dá)國家也開始進(jìn)行治理評(píng)估工作。這些治理評(píng)估除了世界銀行的世界治理評(píng)估圍繞政府治理質(zhì)量展開評(píng)估外，基本上都是圍繞民主治理、公共治理、人文治理等更加寬泛的國別治理問題開發(fā)和應(yīng)用治理評(píng)估指標(biāo)，或者是圍繞某一特定問題如人權(quán)、腐敗、自由等而展開專項(xiàng)治理評(píng)估⑥。中國國內(nèi)學(xué)術(shù)界在進(jìn)入21世紀(jì)后也開始關(guān)注治理評(píng)估問題。除了治理相關(guān)的各類評(píng)估指標(biāo)外，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞民主治理、公共治理、善治、國家治理先后開發(fā)出多套治理評(píng)估指標(biāo)體系或評(píng)估框架，其中比較有代表性的是俞可平教授所率領(lǐng)的中央編譯局研究團(tuán)隊(duì)所開發(fā)的中國國家治理評(píng)估框架和天則研究所所開發(fā)的中國省市公共治理指數(shù)，前者在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署支持下吸收了國際上治理評(píng)估的價(jià)值理念和科學(xué)方法，同時(shí)根據(jù)中國國情研制而成，后者以主觀評(píng)價(jià)為主對(duì)各省市公共治理狀況進(jìn)行了多次實(shí)際測評(píng)，產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響⑦。
世界銀行以政府治理質(zhì)量為評(píng)估對(duì)象，開發(fā)出了一套綜合性的世界治理指標(biāo)體系，并從1996年起開始進(jìn)行實(shí)際測評(píng)，產(chǎn)生了廣泛的影響。這套指標(biāo)的研制者認(rèn)為政府治理包含三個(gè)維度，這三個(gè)維度是：政府的選舉、監(jiān)督和更替過程，政府有效制定和實(shí)施合理政策的能力，公民和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)制度的遵守。每個(gè)維度分別用兩個(gè)綜合指標(biāo)來定義，即：發(fā)言權(quán)和責(zé)任性、政治穩(wěn)定性和無暴力，政府效能、監(jiān)管(規(guī)制)質(zhì)量，法治水平、腐敗的控制。這套指標(biāo)是從失效的角度來定義每一個(gè)指標(biāo)的特定“治理”內(nèi)涵的⑧。這套指標(biāo)盡管存在著缺乏時(shí)序可比性等缺陷，但卻是迄今為止編制最嚴(yán)謹(jǐn)、使用最廣泛的政府治理質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)。
臧雷振和徐湘林認(rèn)為，政府質(zhì)量(Quality of Government)概念要優(yōu)越于政府組織績效、治理與善治、國家能力與國家建設(shè)等“競爭性概念”。政府組織績效評(píng)估過于離散化和單一化，治理和善治評(píng)估具有很強(qiáng)的主觀評(píng)價(jià)色彩，國家能力與國家建設(shè)評(píng)估容易忽視社會(huì)力量在國家建設(shè)中的作用。因此他們主張將政府質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)作為國家治理的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)來運(yùn)用，以期綜合反映中觀層面的國家治理結(jié)構(gòu)和過程。但對(duì)政府質(zhì)量的內(nèi)涵、特征與構(gòu)成要素，學(xué)者們的看法卻并不一致。有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府質(zhì)量是政府提供政策和實(shí)施政策質(zhì)量的反映。有的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)政府質(zhì)量表達(dá)了政治權(quán)力運(yùn)行中的公正性特征。有的學(xué)者認(rèn)為政府質(zhì)量的構(gòu)成要素應(yīng)當(dāng)包括：公共精神、良好的政策制定、信息公開、善的原則、法治、效率和穩(wěn)定性等。福山提出衡量政府質(zhì)量的四種路徑：程序性測定，如現(xiàn)代科層制標(biāo)準(zhǔn)；國家專業(yè)化運(yùn)用資源的能力和水平；產(chǎn)出水平；行政機(jī)構(gòu)自主性。還有的學(xué)者主張從腐敗控制、公平、政府效能、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法治等變量出發(fā)測量政府質(zhì)量[12]。政府質(zhì)量評(píng)估過于強(qiáng)調(diào)政策制定和執(zhí)行等輸出端的公平和效能等變量，對(duì)輸入端的公民參與關(guān)注不夠，不完全符合政府治理評(píng)估應(yīng)當(dāng)重視民主治理和有效治理、政府治理輸入端和輸出端的要求。而世界銀行的政府治理質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)則較好地兼顧了這樣兩個(gè)方面的要求。
政府治理評(píng)估除了綜合性的政府治理質(zhì)量評(píng)估外，也可開展政府治理績效評(píng)估、政府治理現(xiàn)代化評(píng)估、邁向善治的政府治理評(píng)估等多種角度的評(píng)估，這些評(píng)估各有其不同的功用。
(一)政府治理績效評(píng)估。政府治理績效評(píng)估就是對(duì)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估。政府治理的目標(biāo)可以確定為可持續(xù)的發(fā)展、生活質(zhì)量的普遍提升、可持續(xù)的穩(wěn)定?？沙掷m(xù)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展和發(fā)展具有可持續(xù)性。政策質(zhì)量影響著發(fā)展的質(zhì)量。生活質(zhì)量是指人們各方面的需求得到滿足的程度。生活質(zhì)量的普遍提升有賴于社會(huì)公共服務(wù)特別是社會(huì)福利服務(wù)的均等化和質(zhì)量的不斷改善。公共服務(wù)的質(zhì)量影響著生活質(zhì)量?？沙掷m(xù)的穩(wěn)定，需要公民的自由和權(quán)利得到法律的保障，需要公民及其組織對(duì)政策過程的參與和支持，需要公民具有高度的安全感和公平感。公共權(quán)力的運(yùn)行質(zhì)量包括開放性、公正性和廉潔性等則影響著社會(huì)政治穩(wěn)定的可持續(xù)性。政府治理績效評(píng)估側(cè)重于衡量一個(gè)國家在實(shí)現(xiàn)政府治理三大目標(biāo)方面的績效。政府治理質(zhì)量評(píng)估則是對(duì)影響政府治理績效的諸變量的具體狀況的評(píng)估，具體包括：政策質(zhì)量、公共服務(wù)質(zhì)量、公共權(quán)力運(yùn)行質(zhì)量。政府治理績效評(píng)估有助于反映特定國家的政府治理狀況的優(yōu)劣。
(二)政府治理現(xiàn)代化評(píng)估。政府治理現(xiàn)代化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括民主化、法治化、制度化、高效化等四大標(biāo)準(zhǔn)，前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指向民主治理的面向，后兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指向有效治理的面向。(1)民主化。政府治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行在政治委托—代理關(guān)系中體現(xiàn)了民主授權(quán)和民主監(jiān)督問責(zé)的原則。選民和民選政治家包括政府領(lǐng)導(dǎo)人和民意代表之間建立了選舉授權(quán)和選舉問責(zé)機(jī)制。代議制機(jī)關(guān)和政府之間建立了組成政府的授權(quán)和監(jiān)督政府、更換政府的問責(zé)機(jī)制。(2)法治化。政府治理過程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)限制政府權(quán)力和維護(hù)公民自由權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。憲政法治是政府和公民之間的一種約定，公民授權(quán)政府進(jìn)行管理，政府承諾保護(hù)公民權(quán)利。法治化是通過在政府內(nèi)部建立規(guī)則和程序的最高權(quán)威地位實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部控制的法治化，同時(shí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的規(guī)制須依法而行實(shí)現(xiàn)法治化，公民擁有各種權(quán)利救濟(jì)手段。(3)制度化。各類治理主體如中央政府、地方政府、市場和企業(yè)、社會(huì)組織、公民和社區(qū)等在政府治理模式中的地位和作用及其相互關(guān)系都有相應(yīng)的法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了制度化，避免了互動(dòng)過程中不必要的摩擦和內(nèi)耗。(4)高效化。政府治理現(xiàn)代化意味著優(yōu)質(zhì)高效地履行自身的職能，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)管職能、公共服務(wù)職能等?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新治理工具、更新治理技術(shù)、增強(qiáng)治理主體能力來提高政府治理效率和效益，更好地為公民服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)。一個(gè)現(xiàn)代化的政府治理體系是一個(gè)政府治理能力強(qiáng)大高效、公共權(quán)力運(yùn)行約束有力的政府治理制度體系。政府治理現(xiàn)代化程度反映著一個(gè)國家的政府治理制度體系和治理能力即制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化程度。可以從政府治理過程各環(huán)節(jié)的功能性制度角度確定政府治理制度體系和制度執(zhí)行能力的具體內(nèi)容，具體應(yīng)包括12個(gè)方面的要素即公民參與制度、精英錄用制度、政治整合制度、政治決策制度、執(zhí)法司法制度、公共財(cái)政制度、行為監(jiān)管制度、社會(huì)福利制度、公共服務(wù)制度、評(píng)價(jià)反饋制度、監(jiān)督問責(zé)制度、控制腐敗制度以及這12個(gè)方面制度的執(zhí)行能力?？蓮恼{(diào)查診斷制度文本與制度實(shí)際執(zhí)行情況之間的差距來評(píng)估政府治理制度體系和治理能力的現(xiàn)代化程度，尋找薄弱領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)政府治理制度和治理能力的建議。
(三)邁向善治的政府治理評(píng)估。治理改革的目標(biāo)是邁向善治。所謂善治是良好的治理的簡稱，它強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)、政府與公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是克服治理失效，促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化。善治即包括它所倡導(dǎo)的核心價(jià)值體系，即參與性、透明性、法治、責(zé)任性、效能、回應(yīng)性、公正、廉潔、合法性、和諧，同時(shí)也應(yīng)在政府治理主體和政府治理制度中體現(xiàn)出來?？山⑦~向善治的政府治理評(píng)估指標(biāo)體系，以監(jiān)督測量政府治理改革的實(shí)際進(jìn)展，對(duì)政府治理改革發(fā)揮鞭策和警示作用。具體評(píng)估框架見表1[13]。
五、政府治理現(xiàn)代化在中國：進(jìn)展與不足
西方發(fā)達(dá)國家政府治理經(jīng)歷了兩次現(xiàn)代化，第一次現(xiàn)代化經(jīng)歷了數(shù)百年的時(shí)間建立了現(xiàn)代政府治理體制的基本制度如代議制政府、立憲政府、政黨政府、民選政府、科層制政府、職業(yè)文官制度等，奠定了民主治理和有效治理的制度基礎(chǔ)。第二次現(xiàn)代化始于第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀(jì)60年代后，其中既有對(duì)現(xiàn)代政府治理體制的進(jìn)一步完善，也有對(duì)政府與行政的分離、科層制政府、職業(yè)文官制度等政府組織結(jié)構(gòu)和人事制度的超越。20世紀(jì)90年代后新的治理理論的提出則是適應(yīng)了福利國家遭遇危機(jī)和信息社會(huì)悄然到來的新的現(xiàn)實(shí)，它是在超越第一次政府治理現(xiàn)代化成果基礎(chǔ)上提出的政府治理進(jìn)一步現(xiàn)代化的新構(gòu)想，同時(shí)反映了第二次世界大戰(zhàn)后西方國家政府治理改革的新實(shí)踐。
1949年新中國成立后特別是改革開放以來，中國在政府治理現(xiàn)代化方面進(jìn)行了不懈的努力，政府治理轉(zhuǎn)型取得了長足的進(jìn)步。
(一)政府治理理念的更新。新中國成立到改革開放前很長一段時(shí)間內(nèi)特別是在“文革”期間，中共曾奉行“以階級(jí)斗爭為綱”的方針，強(qiáng)調(diào)政權(quán)是“鎮(zhèn)壓之權(quán)”，強(qiáng)調(diào)政治的統(tǒng)帥地位，政府統(tǒng)治的理念處于主導(dǎo)地位。改革開放后，執(zhí)政黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先兼顧公平，政府管理的重要性凸顯出來，政府統(tǒng)治的思想逐漸退居次要地位。中共十六大后，中共日益強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧，公平正義的價(jià)值日益受到執(zhí)政黨和政府的重視，服務(wù)型政府成為政府建設(shè)的目標(biāo)，“以人為本”成為基本的執(zhí)政理念。以公眾為中心、公平為導(dǎo)向的政府治理理念逐漸取代了以往過于重視效率的政府管理理念而成為主流話語。
(二)政府治理模式的變革。無論是政府統(tǒng)治還是政府管理，政府都是唯一的主體，依靠暴力為后盾的強(qiáng)制性力量自上而下來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。經(jīng)過30多年的市場化改革，市場和企業(yè)的力量日益壯大，社會(huì)組織得到了一定的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化引發(fā)了大量的社會(huì)問題需要解決。政府所掌握的資源和信息有限。在解決社會(huì)問題方面尋求市場和企業(yè)與社會(huì)組織的協(xié)助成為一種明智的選擇。政府治理模式的變革率先在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生。執(zhí)政黨在和諧社會(huì)建設(shè)過程中提出，在社會(huì)建設(shè)和管理領(lǐng)域，要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的現(xiàn)代社會(huì)治理體制并為此積極推動(dòng)社會(huì)組織管理體制改革。這實(shí)際上是一種新型的政府治理模式，在這種新型的政府治理模式中，黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府承擔(dān)主要責(zé)任，但同時(shí)為市場和企業(yè)、公民和社會(huì)組織參與政府治理開辟了空間，提供了機(jī)會(huì)，承認(rèn)了市場和企業(yè)、公民和社會(huì)組織參與政府治理過程的主體地位和協(xié)同作用。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國家治理概念后，新型的政府治理模式有望從社會(huì)建設(shè)和管理領(lǐng)域擴(kuò)展到其他領(lǐng)域，市場治理和社會(huì)治理在國家治理體系與政府治理的互相補(bǔ)充作用得到承認(rèn)。
(三)政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。改革開放前中國的政府治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。改革開放的過程是一個(gè)執(zhí)政黨和政府主動(dòng)放權(quán)和分權(quán)以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性的過程。政府向國有企業(yè)放權(quán)，培育市場機(jī)制，鼓勵(lì)個(gè)體戶、私營企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)展；政府推動(dòng)社會(huì)組織去行政化，積極培育民間組織，為社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)和管理提供資源、機(jī)會(huì)和空間，體現(xiàn)了向民間組織放權(quán)的思路。在政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，中央對(duì)地方進(jìn)行行政性分權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；各級(jí)黨委在牢牢保持自身領(lǐng)導(dǎo)權(quán)前提下，主動(dòng)地和有限度地向人大、政府、法院、檢察院等各類政權(quán)機(jī)關(guān)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織放權(quán)，保證它們能夠依法履行自身職能。政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整表現(xiàn)出從高度集權(quán)的政府治理結(jié)構(gòu)走向主動(dòng)放權(quán)、集分結(jié)合的政府治理結(jié)構(gòu)的趨勢。但分權(quán)化改革的成果特別是政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上的分權(quán)化改革并未上升為法律。
(四)政府治理工具的革新。改革開放以來，隨著利益的多元化和分權(quán)化改革的深入開展，各級(jí)黨委和政府在治理工具的選擇上有了重要的變化。政府治理工具有直接性程度之分、強(qiáng)制性程度高低之分。為了調(diào)動(dòng)其他治理主體的積極性，減少阻力，直接性治理工具和強(qiáng)制程度高的治理工具的使用頻率在減少，政府更喜歡使用間接性治理工具和強(qiáng)制性程度低的治理工具。企業(yè)、社會(huì)組織、公民為了維護(hù)自身合法權(quán)益，通過行政訴訟、申請(qǐng)行政復(fù)議、申訴等法律手段維護(hù)權(quán)益行為日益增多，對(duì)公正執(zhí)法、司法公正的要求也越來越高。這些對(duì)政府治理工具的選擇的影響越來越大。重視運(yùn)用法律手段實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治理、程序正當(dāng)成為政府治理工具選擇方面的一個(gè)重要趨勢。
(五)政府治理機(jī)制的進(jìn)步。這些年來，政府治理機(jī)制的進(jìn)步主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即政府治理過程的公開化、程序化、電子化。20世紀(jì)80年代以來，政務(wù)公開日益受到重視，《政府信息公開條例》的頒行實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開的制度化，保證了公眾的知情權(quán)，便利了公眾參與政府決策。法治國家目標(biāo)的提出和法治建設(shè)的推進(jìn)，促使人們?nèi)找嬷匾暃Q策程序、執(zhí)法程序、司法程序等政府治理過程的程序性制度建設(shè)，政府決策行為、執(zhí)法行為、司法行為的程序性約束逐步加強(qiáng)。信息社會(huì)的悄然到來，促使政府和公眾都日益重視運(yùn)用信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，電子政務(wù)建設(shè)不斷提速。電子政務(wù)在優(yōu)化固化政府工作流程以約束公共權(quán)力運(yùn)行、方便快捷全天候地服務(wù)公眾方面正在發(fā)揮著越來越重要的作用。[page]
中國盡管在政府治理現(xiàn)代化方面取得了長足的進(jìn)步，但在政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度設(shè)施建設(shè)方面仍嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成政府治理現(xiàn)代化任務(wù)。
(一)人大和政協(xié)機(jī)構(gòu)存在制度性缺陷，履行代議和協(xié)商功能不充分，對(duì)政府的監(jiān)督問責(zé)乏力。新中國成立后，中國建立了全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議等現(xiàn)代民意代表機(jī)關(guān)和各界別代表政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)本應(yīng)發(fā)揮利益表達(dá)、代議協(xié)商、監(jiān)督政府等功能。人大和政協(xié)在改革開放后機(jī)構(gòu)得到恢復(fù)，地位和作用逐步加強(qiáng)。但人大的立法功能履行得最好，政協(xié)的參政議政功能履行得較好，其他規(guī)定的功能履行情況并不好。人大代表和政協(xié)委員人數(shù)過多，每年的會(huì)期太短，人大代表和政協(xié)委員并非一種專門的職業(yè)而是一種兼職，缺乏連選連任的職業(yè)激勵(lì)機(jī)制。人大代表和政協(xié)委員作為選區(qū)選民的民意代表和所在界別的利益代表的角色意識(shí)不強(qiáng)，履職情況缺乏考核監(jiān)督。人大和政協(xié)會(huì)議每年會(huì)期最長兩個(gè)多星期，會(huì)議期間按地區(qū)編組由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人或行業(yè)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任代表團(tuán)團(tuán)長呈現(xiàn)出行政化的開會(huì)方式以及眾目睽睽下的表決方式等，這些都不利于人大代表和政協(xié)委員自由發(fā)言、討論和辯論，不利于人大和政協(xié)充分履行審議、評(píng)議的職能。人大缺乏行政監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)審計(jì)的專門機(jī)構(gòu)，缺乏嚴(yán)格控制政府預(yù)算的預(yù)算審查監(jiān)督制度，缺乏對(duì)政府的不信任表決機(jī)制，這些都直接影響到人大對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)的力度。由于在政府治理過程的輸入端缺乏專職的民意代表以及代表制機(jī)關(guān)利益表達(dá)不充分，公民的利益表達(dá)渠道不暢，利益表達(dá)效果不彰，公民才會(huì)轉(zhuǎn)而通過信訪、集體行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式表達(dá)自身利益需求和意見。由于人大和政協(xié)對(duì)政府決策過程和政府治理產(chǎn)品質(zhì)量缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)和約束機(jī)制，政府部門利用行政審批權(quán)和資源配置權(quán)設(shè)租、機(jī)構(gòu)升格機(jī)構(gòu)編制擴(kuò)張、部門利益法制化、行政性經(jīng)費(fèi)居高不下等現(xiàn)象屢禁不止，愈演愈烈。
(二)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于各級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)人手中，責(zé)任政府體制難以形成?，F(xiàn)代政黨是社會(huì)和公眾控制政府的工具，政黨通過掌握政府組成權(quán)而建立起政黨政府，政黨政府同時(shí)也是責(zé)任政府，政黨政府通過向代議制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最終向社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。當(dāng)代中國的國家政權(quán)是共產(chǎn)黨親手締造的，共產(chǎn)黨通過黨組制、黨管干部制度、紀(jì)律監(jiān)督制度等制度安排將整個(gè)國家政權(quán)置于自己的全面而直接的領(lǐng)導(dǎo)之下。這是一種政黨國家體制而非政黨政府體制。國家政權(quán)內(nèi)部人大對(duì)政府、法院和檢察院的授權(quán)和監(jiān)督問責(zé)的制度為虛，黨對(duì)國家政權(quán)各機(jī)關(guān)的授權(quán)和監(jiān)督問責(zé)制度為實(shí)。在黨委決策政府執(zhí)行、黨的職能部門決策政府職能部門執(zhí)行、黨政聯(lián)合決策聯(lián)合部署等諸多制度安排下，黨委及其職能部門擁有決策權(quán)而無須為其決策承擔(dān)法律責(zé)任，政府及其職能部門沒有決策權(quán)卻需要為決策失誤承擔(dān)責(zé)任。人大難以對(duì)作為決策主體的黨委及其職能部門進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，法院和檢察院也難以對(duì)決策失誤的黨委及其職能部門當(dāng)事人追究法律責(zé)任。在黨委集體決策、常委分工執(zhí)行、紀(jì)委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，對(duì)黨委書記的決策失誤缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。對(duì)黨委書記及黨的職能部門的監(jiān)督問責(zé)只能來自上級(jí)黨委及其職能部門，這樣行政層級(jí)越高決策失誤的問責(zé)約束就越薄弱。
(三)憲法和法律的權(quán)威性不夠，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的約束力度不強(qiáng)?，F(xiàn)代政府是法治政府。法治是法律的統(tǒng)治，憲法和法律具有最高的權(quán)威性，政府及其官員運(yùn)作公共權(quán)力的行為受到憲法和法律的有力限制和約束，公民的自由和權(quán)利受到法律的有力保障。在政黨國家體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國之間存在一定的張力。依法治國必然要求依法治黨，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及其運(yùn)行過程置于憲法和法律的限制和約束之下。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)則要求黨的領(lǐng)導(dǎo)處于至上地位，具有最高的權(quán)威。在最高權(quán)威之爭中，黨的領(lǐng)導(dǎo)處于支配地位，負(fù)責(zé)實(shí)施法治的力量處于從屬地位。人大、政協(xié)、政府、法院和檢察院在黨組制、黨管干部和派駐紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)等黨的領(lǐng)導(dǎo)體制約束下，首先要接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，其次才是依法履行各自職能。公共權(quán)力運(yùn)行的發(fā)動(dòng)權(quán)和制動(dòng)權(quán)都掌握在各級(jí)黨委手中，黨委和黨紀(jì)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的約束力度強(qiáng)于法律約束的力度。而在黨委掌握了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的情況下，黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨委書記的約束的力度要弱于上級(jí)黨委約束的力度，由此必然會(huì)留下法紀(jì)監(jiān)督約束的“盲區(qū)”和“死角”。
(四)選舉授權(quán)和問責(zé)的層級(jí)太低，約束力度有限?，F(xiàn)代政府是民選政府。民眾通過定期舉行的自由的、競爭性的直接選舉實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的選舉授權(quán)和選舉問責(zé)。中國到目前為止，直接選舉的層次過低，范圍太小。直接選舉的層級(jí)和范圍主要限于基層自治組織和基層黨組織，地方政府層級(jí)尚未實(shí)現(xiàn)直接選舉。在通過人大代表選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人的過程中，只有對(duì)副職領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行差額選舉，被差額對(duì)象具有陪選的性質(zhì)，人大代表缺乏自由選擇的權(quán)力。人大代表直接選舉的層級(jí)雖然擴(kuò)大到縣區(qū)級(jí)，但卻嚴(yán)格限制候選人的產(chǎn)生方式和彼此之間的公開競爭，選民對(duì)候選人的了解不多，自由選擇的余地不大?？h級(jí)以上人大代表都是通過間接選舉的方式產(chǎn)生的。由于直接選舉的層次過低，范圍過小，選舉缺乏競爭性，民眾通過選舉向各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人授權(quán)和問責(zé)的范圍十分有限，無論是民眾還是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的民選政府意識(shí)都不強(qiáng)。政府領(lǐng)導(dǎo)人缺乏向民眾負(fù)責(zé)任的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，濫用權(quán)力欺壓百姓侵害群眾利益、以權(quán)謀私斂財(cái)自肥的瀆職、腐敗和不正之風(fēng)由此而愈演愈烈。
(五)政府組織形態(tài)受家國同構(gòu)的影響，合理—合法的科層制組織程度不足。韋伯提出的科層制組織的概念，針對(duì)的是家族式企業(yè)和家產(chǎn)式政府。他將合理化—合法化的組織形態(tài)所行使的權(quán)威稱為“法定權(quán)威”，它基于合理合法的規(guī)章制度，以組織內(nèi)的各種規(guī)則作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的基礎(chǔ)，人們相信擁有權(quán)威的人在法律規(guī)則下有發(fā)布命令的權(quán)力且發(fā)布的命令都要受到規(guī)章制度的約束，這種基于規(guī)則和程序約束與層級(jí)節(jié)制的組織韋伯稱之為科層制組織。這是一種不同于家族式企業(yè)或家產(chǎn)式政府的業(yè)主式管理或家長式管理的新的職業(yè)性管理。[5]中國的政府組織形態(tài)受到了傳統(tǒng)的家國同構(gòu)的家族式組織形態(tài)和家長式管理的影響，尚未真正建立起合理化—合法化的科層制組織形態(tài)。近些年來中國雖然建立了層級(jí)節(jié)制的命令—服從關(guān)系，擁有各種內(nèi)部控制的規(guī)則和程序，但在實(shí)際運(yùn)作中離理性化—合法化的科層制組織的要求相去甚遠(yuǎn)。各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威是一種類似于家長的無限權(quán)威或絕對(duì)權(quán)威而非“法定權(quán)威”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在任命下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和推動(dòng)工作開展時(shí)要求“一把手負(fù)總責(zé)”，一把手對(duì)所管轄的地區(qū)或部門承擔(dān)著無限的責(zé)任，這種無限的責(zé)任和負(fù)總責(zé)的要求，迫使一把手將組織內(nèi)各種權(quán)力集中于自身，唯有集中起組織內(nèi)近乎無限的權(quán)力才能擔(dān)負(fù)起無限的責(zé)任，這無疑會(huì)突破法定權(quán)威的限制。各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)人在單位體制中對(duì)單位成員也承擔(dān)著類似家長的無限責(zé)任，要幫助單位成員解決各種各樣的困難和問題，改善其待遇，從而贏得單位成員的愛戴和擁護(hù)。這種雙重?zé)o限責(zé)任都要求他將組織內(nèi)的各種權(quán)力都集中于自己，家長制和一言堂因此盛行。單位體制內(nèi)上下級(jí)關(guān)系還表現(xiàn)出恩蔭—忠誠的人身依附關(guān)系，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將職位當(dāng)做一種有價(jià)值的資產(chǎn)賜予下屬并自主決定是否庇護(hù)特定的下屬，下屬唯有以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人忠誠和服從來換取職位的安全感。規(guī)則和程序?qū)M織領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威的約束因此被軟化，在下屬的配合下，組織領(lǐng)導(dǎo)人可以通過所謂的“走程序”操縱規(guī)則來實(shí)現(xiàn)自己的意圖。組織領(lǐng)導(dǎo)人的決策受到他所處的各種人情關(guān)系網(wǎng)的影響下而做出，決策的理性化程度嚴(yán)重不足。公共資源在部門和單位支配和使用過程中逐漸變成部門和單位的資產(chǎn)，公私不分，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在人才的招聘錄用和選拔任用中，人情關(guān)系的重要性往往超過才能和專業(yè)資格。這些都說明，在建立現(xiàn)代科層制政府方面中國仍有很長的路要走。
(六)現(xiàn)行公務(wù)員制度存在內(nèi)在缺陷，職業(yè)化程度嚴(yán)重不足?，F(xiàn)代公務(wù)員制度建立在政治與行政二分法基礎(chǔ)上，將民意代表和政府領(lǐng)導(dǎo)視為一種表達(dá)國家意志的政治職業(yè)，將日常的行政管理視為一種執(zhí)行國家意志的相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)和職業(yè)，縮小執(zhí)政黨干預(yù)政府人事管理的范圍，實(shí)現(xiàn)職業(yè)政治家和職業(yè)文官的分類管理，疏通各自的職業(yè)發(fā)展通道，提高各自的職業(yè)素養(yǎng)和能力。中國現(xiàn)行的公務(wù)員制度建立在政治與行政融合的基礎(chǔ)上，職業(yè)政治家和職業(yè)文官的職業(yè)發(fā)展道路相同。公務(wù)員實(shí)行考試錄用考績晉升，事務(wù)類公務(wù)員通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度通道可以轉(zhuǎn)換為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部即政務(wù)類公務(wù)員，下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度通道晉升為上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)。事務(wù)類公務(wù)員計(jì)劃分為三個(gè)序列，即綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員。目前只有綜合管理類公務(wù)員區(qū)分了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，劃分了職級(jí)檔次和薪酬水平。行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位分類和職級(jí)待遇方案至今沒有出臺(tái)。公務(wù)員的涵蓋范圍也大大超出了行政管理的范圍，黨群組織、人大、政協(xié)、法院、檢察院工作人員都?xì)w入國家公務(wù)員行列，參照國家公務(wù)員的職位分類和職級(jí)待遇來管理。由此導(dǎo)致所有的公務(wù)員都比照綜合管理類公務(wù)員職位分類和職級(jí)待遇方案來管理，競爭領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成為公務(wù)員解決自身地位待遇的主要渠道。現(xiàn)行的公務(wù)員制度導(dǎo)致致力于收集民意、反映民意、表達(dá)公眾意志以形成政策議程的職業(yè)政治家的嚴(yán)重匱乏。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人忙于日常的政府管理工作而出現(xiàn)官僚化傾向，對(duì)民意的敏感度、把握準(zhǔn)確度和回應(yīng)程度大大下降。領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人在公務(wù)員錄用和晉升上作用的突顯和事務(wù)類公務(wù)員可以通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用通道自由轉(zhuǎn)換為黨政領(lǐng)導(dǎo)人，導(dǎo)致事務(wù)類公務(wù)員出現(xiàn)政治化傾向。政治上的忠誠和服從甚至是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的忠誠和服從成為個(gè)人職業(yè)發(fā)展的捷徑，政府管理所要求的職業(yè)操守、職業(yè)精神和職業(yè)能力則出現(xiàn)下降趨勢，公務(wù)員群體“官本位化”傾向嚴(yán)重而政府管理職業(yè)化程度逐步下降。[page]
六、深化政府治理改革推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化
政府治理現(xiàn)代化是整個(gè)國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)極為重要的組成部分。中國在政府治理現(xiàn)代化方面雖然取得了一定成就，但是政府治理現(xiàn)代化的一些基礎(chǔ)性制度設(shè)施建設(shè)仍然嚴(yán)重滯后，政府治理現(xiàn)代化的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。要進(jìn)一步推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，需要不斷深化政府治理改革，建立現(xiàn)代政府治理體制，增強(qiáng)政府治理能力，提高政府民主治理和有效治理水平。
深化政府治理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)有以下六項(xiàng)。
(一)完善人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度，強(qiáng)化其利益代表、代議協(xié)商和監(jiān)督問責(zé)功能。按照我國憲法確定的“一切權(quán)力屬于人民”的主權(quán)在民原則，人民代表大會(huì)是兩次選舉期間代表民眾行使主權(quán)的政治委托機(jī)構(gòu)，政府作為政治受托機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)受其約束和控制并向其負(fù)責(zé)。人民政協(xié)作為各黨派、各界別進(jìn)行政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)在我國政治生活中占據(jù)重要地位。要實(shí)現(xiàn)人大和政協(xié)法定職能履行的到位，需要改革完善人大和政協(xié)制度。這種改革可分為長期目標(biāo)和中短期目標(biāo)，有步驟分階段地實(shí)施。中短期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人大和政協(xié)常委的專職化和常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期制(每年工作會(huì)議的長度不少于180天)，使人大和政協(xié)常委會(huì)在人大和政協(xié)閉會(huì)期間履行好人大和政協(xié)的法定職權(quán)。大部分常委為不駐會(huì)的非專職常委使得人大和政協(xié)在閉會(huì)期間的相關(guān)權(quán)力轉(zhuǎn)由主席會(huì)議或主任會(huì)議集中行使，相關(guān)工作由人大和政協(xié)工作人員具體操辦，其民意代表性和正當(dāng)性大打折扣。人大和政協(xié)常委專職化后，應(yīng)編入專門的委員會(huì)開展工作，有專用的辦公室，有專門的助手，領(lǐng)取固定的薪酬。為保證人大和政協(xié)常委會(huì)高水平地履行自己的職權(quán)，應(yīng)建立專門的圖書館，設(shè)立政策研究機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)分析機(jī)構(gòu)。人大還應(yīng)建立自己的審計(jì)機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以履行人大對(duì)政府的審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。會(huì)期結(jié)束后，人大和政協(xié)常委回到各自所代表的選區(qū)或界別的辦公室，聽取所代表民眾的意見，協(xié)助他們聯(lián)絡(luò)政府有關(guān)部門解決各種問題，努力為民眾服務(wù)。長期目標(biāo)則是改變?nèi)舜蠛驼f(xié)與其常委會(huì)并存的雙層結(jié)構(gòu)，取消常委會(huì)，在大幅度壓縮人大和政協(xié)規(guī)模的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人大代表和政協(xié)委員專職化和建立人大與政協(xié)本身的會(huì)期制，規(guī)范人大和政協(xié)的運(yùn)行過程和議事規(guī)程，使人大和政協(xié)履行職責(zé)真正到位。
(二)解決黨政二元結(jié)構(gòu)問題，建立政黨政府體制。在現(xiàn)行的政黨國家體制中，黨委和政府共同掌握政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，呈現(xiàn)出一種黨政二元結(jié)構(gòu)。在黨政二元結(jié)構(gòu)中，黨委書記主導(dǎo)著政府及其職能部門領(lǐng)導(dǎo)的組成人選，常委們分工管理著思想文化、政法、審計(jì)監(jiān)察監(jiān)督等政府工作，黨委職能部門對(duì)政府職能部門要么實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子的直接管理，要么通過各種領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行對(duì)口管理，政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行黨委常委會(huì)的集體決策。這種黨政二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府及其職能部門的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政管理權(quán)被分割和肢解，其決策權(quán)被架空，政府及其職能部門的法定代表人即行政首長有職無權(quán)、有責(zé)無權(quán)，難以充分履行法定代表人的職權(quán)，政府本身難以成為一個(gè)強(qiáng)有力的政府。行政領(lǐng)導(dǎo)和行政管理上的黨政二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致黨委和政府及各自的職能部門之間為爭奪行政決策權(quán)和行政管理權(quán)而展開激烈的明爭暗斗，產(chǎn)生無窮的內(nèi)耗和摩擦沖突，行政效率極為低下。黨政二元結(jié)構(gòu)還導(dǎo)致決策權(quán)主體和決策責(zé)任的脫節(jié)，由于決策主體模糊不清，由于黨委集體決策體制中決策責(zé)任模糊不清，決策失誤問責(zé)制度難以真正落實(shí)，決策失誤概率過高，代價(jià)巨大。解決黨政二元結(jié)構(gòu)問題，需要各級(jí)黨委書記按照民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的原則，通過民主選舉依法擔(dān)任各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人，分工負(fù)責(zé)政府相關(guān)工作的常委進(jìn)入政府擔(dān)任相應(yīng)副職，黨的有關(guān)職能部門與政府合署辦公，黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)。唯有建立政黨政府體制，執(zhí)政黨才能成為一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的和可被問責(zé)的現(xiàn)代責(zé)任政黨，政府才能成為一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的和可被問責(zé)的現(xiàn)代責(zé)任政府。
(三)加強(qiáng)程序性制度建設(shè)和電子政務(wù)建設(shè)，以程序和技術(shù)約束公共權(quán)力。程序和技術(shù)可以為公職人員提供一個(gè)抵擋各種人情關(guān)系的壓力、公平行使權(quán)力的有力屏障。程序正當(dāng)?shù)莫?dú)立價(jià)值已經(jīng)得到人們的普遍承認(rèn)?？梢钥紤]盡快制定《行政程序法》，將信息公開制度、決策聽證制度、公告評(píng)論制度、合法性審查制度、決策責(zé)任追究制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、書面記錄和決定制度、說明理由制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度等程序性制度上升為行政決策和執(zhí)行過程必經(jīng)的法定程序。用程序性制度約束行政決策和執(zhí)行行為，同時(shí)也是對(duì)公民權(quán)利的保障，并為公民參與行政決策提供制度化通道。電子政務(wù)在再造政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程，提高政府工作效率，便利公民參與方面提供了新的技術(shù)手段。電子政務(wù)建設(shè)促使政府理清權(quán)力清單，理順工作流程，規(guī)范行政行為，固化運(yùn)行規(guī)程，從而有效地約束了公共權(quán)力。電子政務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)為公民投訴政府及其工作人員的不端行為，反映自己的意見和建議，形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，都提供了很好的載體和平臺(tái)，促使政府增強(qiáng)對(duì)公民意見的回應(yīng)性和責(zé)任感。加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)電子化治理，代表著政府治理現(xiàn)代化的一個(gè)方向。
(四)推進(jìn)政策過程民主，逐步提升直接選舉的層次。選舉民主是民主政治的基礎(chǔ)性工程。直接選舉的范圍和層次在很大程度上反映著民主政治的發(fā)達(dá)程度和水平高低。提高直接選舉的層次可從黨內(nèi)民主選舉率先做起，逐步向相應(yīng)層級(jí)的人民民主選舉擴(kuò)展，努力實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主選舉和人民民主選舉的“二選聯(lián)動(dòng)”，從而實(shí)現(xiàn)黨委民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。在直接選舉面臨著不可控的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性需要審慎穩(wěn)妥地逐步推進(jìn)的同時(shí)，需要優(yōu)先大力發(fā)展政策過程民主。群眾路線要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“從群眾中來，到群眾中去”，具體來說就是深入群眾了解群眾的需要，將群眾的意見集中起來形成路線方針政策，再到群眾中去發(fā)動(dòng)群眾貫徹實(shí)施。這實(shí)際上是一種政策過程民主，但它仍停留在工作作風(fēng)和工作方式要求的層面。發(fā)展政策過程民主需要將群眾路線對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策的基本要求如調(diào)查研究、科學(xué)論證、反復(fù)征求意見、溝通協(xié)商、意見落實(shí)情況反饋、民主評(píng)議等上升為決策必經(jīng)的法定程序，從而建立實(shí)施群眾路線的長效機(jī)制。發(fā)展政策過程民主還需要吸收地方政府實(shí)行參與式?jīng)Q策和國外實(shí)行民主決策的良好實(shí)踐，如聽證會(huì)制度、民主懇談制度、開放式?jīng)Q策制度、平等協(xié)商對(duì)話制度等。實(shí)現(xiàn)政策過程民主的制度化、規(guī)范化、程序化，有利于充分考慮各方的利益和關(guān)切，提高政策質(zhì)量，減少?zèng)Q策失誤，有利于增強(qiáng)利益相關(guān)方對(duì)政策的認(rèn)同和支持，減少政策執(zhí)行過程中的阻力，值得大力加以推動(dòng)。
(五)加強(qiáng)行政組織法制建設(shè)，努力做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。“一把手負(fù)總責(zé)”的無限責(zé)任體制倒逼一把手集中無限的權(quán)力。“抓一把手，一把手抓”的自上而下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制迫使一把手將大大小小各種權(quán)力“一把抓”集中在自己手中。在這種權(quán)力和責(zé)任都向一把手集中的黨政組織生態(tài)中，組織運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)“一把手一抓就靈，一把手不推不動(dòng)”的局面。這種帶有家長制色彩的一把手體制和現(xiàn)代科層制倡導(dǎo)的理性和法治精神相去甚遠(yuǎn)。建設(shè)現(xiàn)代科層制政府要求加強(qiáng)行政組織法制建設(shè)，厘清各類行政組織的職責(zé)權(quán)限邊界，明確組織內(nèi)部各種崗位的職責(zé)分工，賦予組織領(lǐng)導(dǎo)人以有限的權(quán)力和有限的責(zé)任，保障不同層級(jí)不同崗位的人員依法履行自己職責(zé)，依靠行政組織法治推動(dòng)行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)，克服靠一把手推動(dòng)行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)所帶來的種種弊端。
(六)繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員制度改革，提高公務(wù)員整體職業(yè)化程度?，F(xiàn)代政府是專業(yè)政府，公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化是建設(shè)專業(yè)政府的關(guān)鍵。深化公務(wù)員制度改革需要承認(rèn)政治和行政的界分，按照政治的規(guī)律培養(yǎng)和管理職業(yè)政治家，按照行政的需要培養(yǎng)和管理職業(yè)文官。人大代表及常委、政協(xié)委員及常委、各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)從事民意代表、政治領(lǐng)導(dǎo)工作，屬于職業(yè)政治家(政務(wù)類公務(wù)員)，應(yīng)當(dāng)通過選舉制、連選連任制和政治任命制疏通其職業(yè)發(fā)展通道，同時(shí)參照其他國家的標(biāo)準(zhǔn)建立其薪酬待遇體系。行政管理與政治領(lǐng)導(dǎo)一樣是一種專業(yè)和職業(yè)，從事行政管理的事務(wù)類公務(wù)員需要建立起自己的職業(yè)資格制度和職業(yè)發(fā)展通道。事務(wù)類公務(wù)員可分為三大類：執(zhí)法監(jiān)管類、管理協(xié)調(diào)類和專業(yè)技術(shù)類。執(zhí)法監(jiān)管類公務(wù)員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理一線從事風(fēng)險(xiǎn)程度較高的執(zhí)法監(jiān)管工作，可比照法官序列進(jìn)行管理，待遇從優(yōu)。管理協(xié)調(diào)類公務(wù)員，可參照職業(yè)經(jīng)理人階層進(jìn)行職位分類和設(shè)定職業(yè)資格確定職級(jí)待遇，如設(shè)立總干事、執(zhí)行長、秘書長、行政總裁等高級(jí)行政經(jīng)理職位協(xié)助黨政領(lǐng)導(dǎo)人從事管理協(xié)調(diào)工作，參照企業(yè)和社會(huì)組織相應(yīng)職務(wù)確定職級(jí)待遇和職務(wù)資格并建立職業(yè)晉升通道。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員可按工作性質(zhì)不同劃分為政策研究類、專業(yè)管理類和社會(huì)服務(wù)類三大類。政策研究類公務(wù)員可設(shè)立高級(jí)政策咨詢師、高級(jí)情報(bào)分析員、高級(jí)政策研究員等高級(jí)政策研究職位，參照高等院校和科研機(jī)構(gòu)相應(yīng)職務(wù)確定職級(jí)待遇和職業(yè)資格。專業(yè)管理類公務(wù)員可設(shè)立高級(jí)會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、監(jiān)理師、人力資源管理總監(jiān)、物流管理總監(jiān)、后勤管理總監(jiān)、信息技術(shù)總監(jiān)、法律總顧問、高級(jí)政工師等高級(jí)專業(yè)管理職位。社會(huì)服務(wù)類公務(wù)員可設(shè)立高級(jí)社工師、政工師、心理醫(yī)師、律師、高級(jí)護(hù)工等專業(yè)技術(shù)服務(wù)類職位。事務(wù)類公務(wù)員的職位設(shè)置應(yīng)當(dāng)不受其所在的政府組織的行政級(jí)別限制，由各級(jí)政府根據(jù)這些政府機(jī)構(gòu)的工作需要提出設(shè)立職位建議方案由同級(jí)人大批準(zhǔn)實(shí)施。其職業(yè)資格參照企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)通用的相應(yīng)職業(yè)資格來確定。其職級(jí)薪酬水平應(yīng)當(dāng)與組織規(guī)模相同或相近的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或社會(huì)組織大體持平，以保持政府組織對(duì)職業(yè)經(jīng)理人才、專業(yè)管理人才、政策研究人才、技術(shù)服務(wù)人才的吸引力。對(duì)事務(wù)類公務(wù)員的年終考核需要根據(jù)其專業(yè)技術(shù)工作成績來確定考核等次，并與其升降獎(jiǎng)懲掛鉤。唯有實(shí)現(xiàn)職業(yè)政治家和職業(yè)文官的分流，疏通各自的職業(yè)發(fā)展通道，對(duì)事務(wù)類公務(wù)員實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理和職業(yè)化升遷，才能提高作為政府治理主體的各類公務(wù)員的治理能力，進(jìn)而提高政府治理能力。
政府治理現(xiàn)代化是整個(gè)國家現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)又是現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。深化政府治理體制改革，建立現(xiàn)代政府治理體制，是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的主要途徑，同時(shí)也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。
注釋：
?、購埑筛：吞凭贻^早地認(rèn)識(shí)到在我國政府治理應(yīng)當(dāng)包括政府代表社會(huì)施政和政府及其官員履行社會(huì)契約義務(wù)這樣兩層含義。有興趣的讀者可參閱唐娟：“政府治理模式變遷：理論范式和實(shí)踐績效”，《行政與法》2004年第10期，第7頁。
?、诎鼑鴳椀热藢?duì)這個(gè)主題有很好的分析。有興趣的讀者可參閱：包國憲、郎玫：“治理、政府治理概念的演變與發(fā)展”，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期，第1-7頁；包國憲、霍春龍，“中國政府治理研究的回顧與展望”，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第9期，第62-68頁。
?、蹖?duì)政府治理機(jī)制問題有興趣的讀者可參閱霍春龍：“論政府治理機(jī)制的構(gòu)成要素、涵義與體系”，《探索》2013年第1期，第81-84頁。
?、芰_重譜對(duì)參與式治理做了較好的論述。有興趣的讀者可參閱羅重譜：“‘第三條道路’與參與式政府治理模式的構(gòu)建”，《黨政干部學(xué)刊》2008年第3期，第24-27頁。
?、萁靼矊?duì)行政程序制度有很好的論述。有興趣的讀者可參閱姜明安：“行政的現(xiàn)代化與行政程序制度”，《中外法學(xué)》2008年第1期，第33-39頁。
?、迣?duì)國際治理評(píng)估感興趣的讀者可參閱周紅云：“國際治理評(píng)估指標(biāo)體系研究述評(píng)”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第6期，第23-36頁。
?、邔?duì)國內(nèi)學(xué)術(shù)界治理評(píng)估感興趣的讀者可參閱何增科：“治理評(píng)價(jià)體系的國內(nèi)文獻(xiàn)述評(píng)”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第6期總第140期，第10-22頁；俞可平：“中國治理評(píng)估框架”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第6期，第1-9頁。
?、鄬?duì)這套指標(biāo)的利弊得失的分析感興趣的讀者可參閱李振志：“政府治理評(píng)估中KKZ指標(biāo)的編制及缺陷”，《統(tǒng)計(jì)與決策》2013年第3期，第28-30頁。
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