基金項(xiàng)目：本文為國家社科基金重大招標(biāo)課題《地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策》(批準(zhǔn)號：09&ZD063)的階段性成果；北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)“國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”研究成果。
一切政治現(xiàn)象首先源自地方，地方是國家繁榮發(fā)展的基地。對于我國這樣超大型的國家而言，地方服務(wù)型政府的建構(gòu)與調(diào)整具有重要意義。黨的十八大報(bào)告要求“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。①這是對全國地方服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)構(gòu)性要求，是指導(dǎo)地方服務(wù)型政府建設(shè)的方向性規(guī)定。
一、地方服務(wù)型政府探索實(shí)踐
政府服務(wù)是政府的題中應(yīng)有之義，并非是一個(gè)從無到有的創(chuàng)新概念。從本質(zhì)上講，政府就是為服務(wù)民眾而協(xié)調(diào)社會，為服務(wù)社會而解決問題，政府如果沒有服務(wù)內(nèi)涵，實(shí)際上就失去了存在的必要，甚至?xí)兂?ldquo;利維坦”式的怪物。作為社會主義國家的政府，更應(yīng)該從內(nèi)而外地履行服務(wù)職能。我國地方政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，種種成就都說明了政府服務(wù)的努力。當(dāng)然，也存在種種矛盾與沖突，由此，突出了服務(wù)型政府建構(gòu)調(diào)整的必要，這是應(yīng)對現(xiàn)實(shí)、順應(yīng)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)性與戰(zhàn)略性使命。
我國服務(wù)型政府的官方命題，由2004年溫家寶在中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)典禮上正式提出，從此掀起了建設(shè)地方服務(wù)型政府的熱潮。各地政府紛紛行動起來，各顯神通、豐富多彩、轟轟烈烈，形成了服務(wù)形式多元、服務(wù)內(nèi)容豐富、服務(wù)熱情高漲的局面，并在實(shí)踐上表現(xiàn)為四類模型。
第一，工具理性類型。“公共服務(wù)就其根本原因而言是一個(gè)政治工具”②，地方服務(wù)型政府的實(shí)踐嘗試以重視工具與形式為主要表現(xiàn)，其價(jià)值選擇內(nèi)含于工具運(yùn)用之中。其中有主動式，如行政服務(wù)中心、服務(wù)承諾制、公示制度等，這些主動創(chuàng)新舉措構(gòu)成地方服務(wù)型政府建設(shè)的突出亮點(diǎn)；有互動式，如政務(wù)微信與微博、人民論壇、政務(wù)信箱等，主要借助網(wǎng)絡(luò)平臺與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代通訊工具，擴(kuò)展政府與民眾的溝通渠道，從而構(gòu)成地方服務(wù)型政府價(jià)值互動的直接展現(xiàn)；還有傳統(tǒng)式，如信訪、投訴電話等形式，這些了解基層、接近民意的途徑，也構(gòu)成了地方民眾監(jiān)督政府的重要渠道，在地方服務(wù)型政府的建構(gòu)中發(fā)揮著重要作用。
第二，功能理性類型。如果說，工具理性中的機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和形式創(chuàng)新是地方服務(wù)型政府建構(gòu)的外在表現(xiàn)，那么，功能理性是實(shí)現(xiàn)機(jī)制持續(xù)良性運(yùn)行、確保工具理性正常發(fā)揮的內(nèi)在質(zhì)的保證。功能理性是指明晰的功能劃分與完善的功能支撐。深圳、順德、隨州等地的改革具有深刻意義。深圳的“行政三分”雖然沒有繼續(xù)推行下去，但是，將行政管理職能分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三部分，并試圖以三者的相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)來突破集中與集權(quán)弊端，其意義是非同凡響的；順德以梳理黨政結(jié)構(gòu)為突破口，重新整合我們黨的功能與政府的功能，不僅具有基層實(shí)際的應(yīng)對性，而且具有創(chuàng)新的勇敢性，一定程度緩解了黨政交叉、功能重疊的體制性困境；隨州的部門精簡，開創(chuàng)了當(dāng)時(shí)我國地方政府大部制改革的先河。除此之外，不少地方政府都不同形式地推進(jìn)地方政府服務(wù)功能的回歸。
第三，依據(jù)理性類型。這是為地方政府機(jī)制性變革與功能理性成果鞏固化、秩序化，實(shí)現(xiàn)改革的依據(jù)跟進(jìn)與制度完善的實(shí)踐嘗試。“法律并不是為了法律自身而制定的，而是通過法律的執(zhí)行成為社會的約束，使國家的各個(gè)部分各得其所、各盡其職”③。各地改革實(shí)踐反復(fù)證明，沒有法律依據(jù)的改革，很容易異化與夭折。南京市人民政府頒布《關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)施意見》(2003)、吉林省人民政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)服務(wù)型政府機(jī)關(guān)建設(shè)的意見》(2005)、深圳市頒布《深圳市行政服務(wù)管理規(guī)定》(2010)、湖南省政府頒布《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》(2011)都為我國地方政府改革提供依據(jù)理性的樣本。這些地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章雖然還沒有上升到國家意志，但在地方服務(wù)型政府建構(gòu)中提供了切實(shí)可行的依據(jù)。這些規(guī)范涉及到地方政府的服務(wù)屬性、服務(wù)職能、服務(wù)范圍、服務(wù)職責(zé)、服務(wù)程序等，從而使地方政府在一定的條文下，明白自己該服務(wù)什么、不該服務(wù)什么、怎么服務(wù)、服務(wù)到什么程度，并進(jìn)一步為確保地方政府服務(wù)定位不錯(cuò)位、服務(wù)到位不失位、服務(wù)正位不越位提供前瞻性、探索性的依據(jù)，為進(jìn)一步推進(jìn)地方服務(wù)型政府制度化、法治化填補(bǔ)了理性的平臺。
第四，主觀意志性類型。即地方服務(wù)型政府建構(gòu)中，主要領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志突出，個(gè)人色彩濃重。這與前述三類不同，卻又與前三類有著不同程度的交叉與連接，構(gòu)成我國地方服務(wù)型政府建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。由于歷史的慣性，我國地方領(lǐng)導(dǎo)人尤其是一把手相對擁有很大的權(quán)力，其他領(lǐng)導(dǎo)人往往只是配角。由于我國的發(fā)展基本呈現(xiàn)趕超型特點(diǎn)，快速、超常規(guī)成為政府強(qiáng)勢的基本密碼，自上而下的行政推動成為政府主宰的主流策略，導(dǎo)致地方服務(wù)型政府建設(shè)主要表現(xiàn)為地方主要領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的現(xiàn)狀，他們通過行政指令、憑借個(gè)人魅力，影響著地方政府整體功能的發(fā)揮。他們的價(jià)值導(dǎo)向是地方利益最大化，這就是他們在中央與地方之間、制度剛性與制度彈性之間尋求生長空間的動力源，并在“因地制宜”、“從實(shí)際出發(fā)”的進(jìn)程中，將超常規(guī)的自主性行為嵌入地方服務(wù)型政府建構(gòu)的策略中，從而“經(jīng)意”與“不經(jīng)意”地增加了主觀意志性與超越制度的大膽性。
上述四種類型各具特色。工具理性類側(cè)重于機(jī)制創(chuàng)新，功能理性類側(cè)重于一定程度的體制創(chuàng)新，依據(jù)理性類側(cè)重于法理性嘗試，主觀意志性類側(cè)重于傳統(tǒng)慣性的沿用，并構(gòu)成我國改革特定階段的一種較為普遍現(xiàn)象，需要下大力氣去破解。上述四種服務(wù)型政府類型在實(shí)踐中相互交叉、相互耦合，始終處于變動之中，很難將實(shí)踐建設(shè)中的地方服務(wù)型政府一一對號入座。
二、地方服務(wù)型政府建構(gòu)的成就
在各地實(shí)踐中，地方服務(wù)型政府建構(gòu)既有彌足珍貴的成功探索，也有令人擔(dān)憂的過猶不及。當(dāng)然，成績是主流，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一，由被動適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動創(chuàng)新。以往地方政府改革的動力往往源于下級服從上級、地方服從中央，源于GDP為核心的同比數(shù)據(jù)，源于以地方局部硬件變化的比拼。但是，隨著改革的深化，迫使地方政府真切認(rèn)識到民生無小事的道理，并日益認(rèn)識到自上而下的管制型、全能式的政府模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。事實(shí)上，有些地方政府家長式作風(fēng)以及個(gè)人權(quán)威主義，已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，忽視公眾感知的行為取向?qū)е氯找鎳?yán)重的群體性事件，不得不把更多的精力轉(zhuǎn)向?yàn)楣娞峁└唷⒏鼉?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上來。我們黨十六屆三中全會第一次提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，我們黨十八屆三中全會從切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、建設(shè)法治型的角度，再次將建設(shè)服務(wù)型政府提到了一個(gè)新的高度。建構(gòu)服務(wù)型政府不僅是一個(gè)出現(xiàn)頻率最多的概念之一，還從過去學(xué)界的呼吁倒逼政府行為，開始從被動適應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動創(chuàng)新，各地政府為不斷滿足民眾對公共服務(wù)的需求而努力。以行政服務(wù)中心的發(fā)展為例。從構(gòu)建一個(gè)平臺，到逐步以自身行為改變政府形象，乃至推動政府職能有效整合。盡管各地形式不同，但是，在為民眾提供全方位、快捷式服務(wù)的流程中，竟高度一致地表現(xiàn)為主動、公開、透明、熱情。尤其是各地行政服務(wù)中心窗口之間的協(xié)同活躍，引發(fā)了部門之間的大部制探索，一定程度填補(bǔ)了原來政府部門之間的縫隙，展現(xiàn)出整體性、便捷性、連貫性、統(tǒng)一性特點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的增量與優(yōu)化。
第二，由理念詮釋轉(zhuǎn)向具體實(shí)踐。服務(wù)型政府源自西方20世紀(jì)80年代以來新公共管理與新公共服務(wù)理論。其實(shí)，我們黨早就把全心全意為人民服務(wù)視為政治宗旨與執(zhí)政理念。當(dāng)下，在改革推動下，地方政府已經(jīng)從理念詮釋轉(zhuǎn)向具體行動。政府理念轉(zhuǎn)變就是將服務(wù)的基本價(jià)值內(nèi)化為政府官員頭腦中的思想，這不是一件朝夕之間就能辦成的事，需要一個(gè)長期普及與深入人心的過程；政府理念轉(zhuǎn)變就是要將自身角色實(shí)現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的身份轉(zhuǎn)型，并在具體環(huán)節(jié)與節(jié)點(diǎn)上尋找突破口，逐步變成可操作的機(jī)制與流程，進(jìn)而演化成公務(wù)員的基本職責(zé)與考核標(biāo)準(zhǔn)；政府理念轉(zhuǎn)變就是要將服務(wù)理念外化為體制與機(jī)制，并將公示制、承諾制、督查制、考核制、淘汰制與服務(wù)具體化、規(guī)范化相連，將行風(fēng)評議、個(gè)人述職、行政問責(zé)等環(huán)節(jié)視為喚起公務(wù)員深入基層、深入群眾、了解實(shí)際、服務(wù)民眾的制度推力。從實(shí)際來看，地方政府在服務(wù)型政府建構(gòu)過程表現(xiàn)出來的豐富多彩格局，說明地方政府的創(chuàng)新行動仍然停留在機(jī)制創(chuàng)新層面，沒有突破工具性的實(shí)用主義特征。如何推動服務(wù)型政府建構(gòu)向縱深發(fā)展，“既是我國深化行政體制改革的根本方向，也是深化行政體制改革的核心和重點(diǎn)。”④
第三，由形式更新轉(zhuǎn)向內(nèi)涵創(chuàng)新。地方政府在公共服務(wù)供給過程中經(jīng)歷了一個(gè)由表及里、由外而內(nèi)的過程。一般來說，各地構(gòu)建服務(wù)型政府一開始都更多注重外在形式。由于任職短暫以及普遍的追趕，地方政府更加愿意短、平、快地出成績，更愿意從容易被人感知的外部運(yùn)作上入手。如市長熱線開通，各級領(lǐng)導(dǎo)的電話號碼公布于報(bào)端，然而，卻忽視了民眾的內(nèi)心感知，忽視與市民對話的質(zhì)量。萬人評議更多注重了參與人數(shù)與覆蓋面，卻忽視了公眾參與的規(guī)律。顯然，建構(gòu)服務(wù)型政府需要付出學(xué)習(xí)成本，學(xué)習(xí)的邏輯通常是由易到難，因而，簡單而直接的形式更容易成為人們的首選。但是，隨著改革逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，外部環(huán)境日趨成熟，公眾日趨理性，社會日趨進(jìn)步，對政府服務(wù)的表層“零敲碎打”越來越不能滿足民眾的需求，服務(wù)型政府的內(nèi)涵價(jià)值與質(zhì)量要求越來越被提上議事日程。由形式更新轉(zhuǎn)向內(nèi)涵創(chuàng)新就成為必然趨勢，否則，就會落入形式主義窠臼，服務(wù)型政府也只是空有其表。越來越多的地方政府日益認(rèn)識到，依然停留在形式化的階段是一件勞民傷財(cái)?shù)氖虑?。因此，各地服?wù)型政府的建設(shè)開始認(rèn)真設(shè)置服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)責(zé)任，開始從內(nèi)生的價(jià)值上重新審視公共服務(wù)的形式，強(qiáng)調(diào)公正公平的價(jià)值彰顯，實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)理性化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)環(huán)節(jié)程序化，服務(wù)內(nèi)容優(yōu)質(zhì)化，服務(wù)考核公開化。
第四，由主觀服務(wù)轉(zhuǎn)向客觀擔(dān)待。所謂主觀服務(wù)是指習(xí)慣性地以自我為核心，出于主觀意志與主觀判斷，單向性地輸送服務(wù)形式，單方面地確定服務(wù)內(nèi)容，單一性地規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果往往表現(xiàn)為“自以為是、自我欣賞、自娛自樂”，公民只是被動接受服務(wù)的對象。其實(shí)，地方政府服務(wù)的真諦是以民為本與實(shí)事求是。政府如果只強(qiáng)調(diào)自己供給了什么，不在乎公民真正需要什么，只強(qiáng)調(diào)自己的真誠程度，忽視了民眾的困難程度，那么，即使地方政府提供了服務(wù)，民眾也不一定見情，不一定會滿意，由此導(dǎo)致公共服務(wù)供給與需求之間的錯(cuò)位與失衡。這種重給付輕回應(yīng)、重主觀輕客觀的單向性服務(wù)模式，完全有悖于服務(wù)型政府本質(zhì)。所謂客觀擔(dān)待是指以民眾的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，以資源的現(xiàn)實(shí)存量狀況為基點(diǎn)，通過與民眾互動，了解與辨識民眾需求的局部與整體之分、明確與掌握民眾困難的眼前與長遠(yuǎn)之別，來制定公共服務(wù)政策、采取公共服務(wù)形式、安排公共服務(wù)內(nèi)容。這樣的客觀擔(dān)待必然“接近地氣”、“貼近民心”，必然獲得民眾的認(rèn)同與回應(yīng)。地方政府從主觀服務(wù)轉(zhuǎn)向客觀擔(dān)待的轉(zhuǎn)變，是檢驗(yàn)究竟以政府為本位還是以民眾為本的分水嶺。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，需要糾正封閉式的政府工作方式，克服自以為是的思維方式，擺脫主觀性的領(lǐng)導(dǎo)方式，杜絕強(qiáng)制性管理方式，在完善政民互動、長效互信基礎(chǔ)上，配套民眾參與機(jī)制與監(jiān)督服務(wù)機(jī)制。可見，地方政府的客觀擔(dān)待是反應(yīng)民意、關(guān)注民生、符合民心的措施配套與制度建構(gòu)。[page]
三、地方服務(wù)型政府建構(gòu)的不足
在地方服務(wù)型政府建構(gòu)中，問題與不足同時(shí)存在，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一，地方服務(wù)型政府構(gòu)建中的形式主義傾向。就是服務(wù)無心，目標(biāo)模糊，說得多、做得少，有誠意、成效少。他們本末倒置誤解服務(wù)，認(rèn)為是為了社會穩(wěn)定而提供服務(wù)。一些地方政府只惦念著“一票否決制”，他們出于政績考慮而滿足公眾要求，為了避免批評而解決民眾困難，出于息事寧人而提供服務(wù)，認(rèn)為“水平就是擺平”；他們不明實(shí)際，不辯社會不穩(wěn)定的原因，簡單地為穩(wěn)定而穩(wěn)定，認(rèn)為“穩(wěn)定就是搞定”；他們以“烏紗帽”為重，往往將關(guān)注民生視為自身政治升遷的敲門磚，由此形成地方政府競相承諾，構(gòu)成隱性競爭，導(dǎo)致服務(wù)秩序失范，從而使服務(wù)型政府變成又一輪政治競標(biāo)賽。“人民是我們的力量，沒有人民，我們的各項(xiàng)宣言就無法實(shí)現(xiàn)”⑤，空有“人本”理念，天天高喊“為人民服務(wù)”口號，并不等于將服務(wù)真正落實(shí)到實(shí)處。政府的服務(wù)不是取決于領(lǐng)導(dǎo)人的“良心”與“覺悟”，不是“賢人政治”之道，更不是個(gè)人恩賜。如果顛倒了服務(wù)與穩(wěn)定的關(guān)系，誤解了服務(wù)與政績的關(guān)系，那么，政府即使提供了服務(wù)，充其量只是某些領(lǐng)導(dǎo)人急功近利、得過且過的扭曲心態(tài)，完全有悖于服務(wù)型政府建構(gòu)的價(jià)值。
第二，地方服務(wù)型政府建構(gòu)中的疲軟主義傾向。就是服務(wù)無能，有心無力。歷史與現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，政府不是全能的，政府的服務(wù)也不是全能的。但是，不少地方政府似乎仍然沉浸在陳舊的思維定勢之中，他們希望將所有的服務(wù)都包攬下來，他們完全沒有意識到社會組織這支沉寂已久的力量，已經(jīng)越來越多地參與到對社會、對民眾、對公共生活的服務(wù)中去。如果地方政府空有公共服務(wù)之心，空有大包大攬之志，卻不能真正站在廣大民眾切身利益的立場上，不能將蘊(yùn)藏著巨大能量的社會組織吸引到公共服務(wù)中來，就無法在服務(wù)型政府構(gòu)建過程中贏得民眾的支持和回應(yīng)，就很可能造成地方政府耗費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力，最后只落得“吃力不討好”的結(jié)局。一廂情愿不等于服務(wù)，滿腔熱情也不一定就能服務(wù)好。不少地方政府不能正確理解服務(wù)型政府的制度內(nèi)涵，面對事物的千頭萬緒，不知從何下手，恨不得將什么內(nèi)容都往服務(wù)型政府的“筐”里裝。實(shí)際上，是將服務(wù)等同于為民作主、將服務(wù)解讀為善意施舍、將服務(wù)誤解為責(zé)任替代，根本上，只是抓住權(quán)力不肯放，不肯失去自己的利益，卻不知完全背離了服務(wù)型政府的本質(zhì)。“未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)，并與后兩者充分結(jié)合”⑥，地方政府只有真誠提供充分的制度空間，讓社會組織發(fā)育成長，誠懇與社會組織對話，自愿與社會組織協(xié)同，設(shè)身處地為公眾著想，以公眾的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，才是真正的公共服務(wù)。否則，只能空有美好的“服務(wù)”誠意，只是“畫餅充饑”而已。
第三，地方服務(wù)型政府建構(gòu)中的技術(shù)主義傾向。過度依賴技術(shù)，缺乏體制與機(jī)制的改革，沒有周全的方案與價(jià)值內(nèi)涵，也就談不上服務(wù)型政府的構(gòu)建成效。有的地方政府實(shí)施“行政三分法”改革，從改革初衷來看，十分貼近“大部制”精神，可是在實(shí)際推行中卻演變成“用新瓶裝舊酒，憑空增加一層機(jī)構(gòu)”的無奈結(jié)局⑦；有的地方政府建設(shè)“規(guī)范化服務(wù)型政府”，由于在公共服務(wù)內(nèi)涵解讀上存在誤區(qū)，未能使改革方案呈現(xiàn)連續(xù)性效果，最終無法避免運(yùn)動式的宿命，出現(xiàn)了“地方與中央脫節(jié)”、“重點(diǎn)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)脫節(jié)”及“回應(yīng)性不強(qiáng)”的問題；有的地方政府建設(shè)“項(xiàng)目導(dǎo)向服務(wù)型政府”，但是伴隨著運(yùn)動式?jīng)Q策的弊端，還出現(xiàn)了協(xié)調(diào)失序與監(jiān)督失控等問題；有的地方政府建設(shè)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧的服務(wù)型政府”，但是由于服務(wù)分類不均，在粗線條的運(yùn)作中中斷了服務(wù)的美好方案；有的地方政府推行以服務(wù)為宗旨的財(cái)政體制改革，碰到了區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)發(fā)展失衡問題的困擾；有的地方政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的服務(wù)型政府，但是，由于無法擺脫自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱的局限，最終只是在技術(shù)翻新，沒有帶來實(shí)質(zhì)性的變化，終因牽扯到體制問題而休止⑧。上述地方政府都有服務(wù)初衷，然而，都因?yàn)榇掖覐淖兏镄问介_始，結(jié)果直接導(dǎo)致地方服務(wù)型政府建設(shè)陷入困境，還劣化了政府在民眾中的口碑。這是一種典型的簡單化、政績化傾向的技術(shù)主義思維。
第四，地方服務(wù)型政府建構(gòu)中的民粹主義傾向。原意的民粹主義萌芽于19世紀(jì)40—50年代的俄國。這在腐朽的沙皇俄國統(tǒng)治之下，民粹派思想先驅(qū)們在尋找俄國出路中具有積極意義。但是，他們將落后的村民理想化，將民眾的理想極端化，唯民眾為依靠、唯民眾為依據(jù)、唯民眾為主宰、唯民眾為唯一的思想，遭到以列寧為代表的俄國社會民主黨人的批判。當(dāng)下的所謂民粹主義是指在地方服務(wù)型政府的建構(gòu)中，一是表現(xiàn)為服務(wù)無度，缺乏分寸，不計(jì)成本、不講客觀條件、不遵循客觀規(guī)律，光想拿服務(wù)做招牌，出風(fēng)頭、求政績；二是表現(xiàn)為服務(wù)變味，將服務(wù)承諾異化為遷就，將遷就異化為討好。有些地方政府只要民眾中有人開口，就會作出承諾，就會違背常規(guī)兌現(xiàn)，不顧民眾需求的實(shí)際需求與輕重緩急，不顧自身實(shí)際能力與整體規(guī)劃。過度承諾吊高了民眾的胃口，使自己處處被動。一旦承諾無法兌現(xiàn)，反而加劇了民眾對政府的不滿；三是表現(xiàn)為服務(wù)迷失，混淆公共性需求和私人性要求的區(qū)別，即使面對純粹私人要求的無理取鬧，只要對方找準(zhǔn)時(shí)機(jī)，有的地方政府也會作出非理性的給付，不僅使公共利益受損，還造成政治笑話；四是表現(xiàn)為服務(wù)跟風(fēng)，互相攀比、從眾心理、依樣畫葫蘆。既然大家都這么干，我也不能不干，不管實(shí)際情況有多大差異，不分輕重緩急、不明主次先后，忽視服務(wù)的秩序性和責(zé)任性，曲解中央關(guān)注民生的真諦，曲解社會穩(wěn)定的真諦，同樣背離了服務(wù)型政府建構(gòu)的宗旨與目標(biāo)。
四、地方服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)性調(diào)整
服務(wù)型政府就是以公民和社會的需要為政府職能定位，以民意與民本的實(shí)現(xiàn)為政府行為導(dǎo)向，決策理性、政策透明、公正負(fù)責(zé)、服務(wù)有效的政府。要最大化地發(fā)揮地方服務(wù)型政府建構(gòu)的積極能量，關(guān)鍵要實(shí)行整體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。以人為本是調(diào)整的方向，轉(zhuǎn)變職能是調(diào)整的關(guān)鍵，從宏觀、中觀和微觀推進(jìn)是調(diào)整的必由之路。
從宏觀上講，應(yīng)將法治為路徑、創(chuàng)新為策略、民主為動力、合理配置中央與地方權(quán)力關(guān)系為依托、服務(wù)型政府為目標(biāo)。從原則上來講，一是要處理好法治與創(chuàng)新的關(guān)系。一般來說，法治是國家發(fā)展的戰(zhàn)略，創(chuàng)新是國家發(fā)展的策略，兩者相得益彰、各得其所。但是，大多地方政府卻將兩者置于同等的策略地位，似乎法治得守規(guī)矩，創(chuàng)新得破規(guī)矩。其實(shí)，在地方服務(wù)型政府的建構(gòu)中，每一個(gè)具體創(chuàng)新舉措只要遵守一定的程序，這種創(chuàng)新的積累就能變成學(xué)習(xí)的樣板，經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)與實(shí)踐的推敲，就可以將合理的內(nèi)容變成合法的規(guī)范，地方服務(wù)型政府的建構(gòu)需要遵循這樣的規(guī)則；二是合理配置央地權(quán)力關(guān)系。央地權(quán)力的合理配置，不是意味著中央放權(quán)一放到底，而是在適當(dāng)放權(quán)與有序配置中，調(diào)整中央權(quán)力的限度，制約地方權(quán)力的自由度，杜絕中央政府承諾、地方政府埋單，地方政府闖禍、中央政府埋單的怪現(xiàn)象，其中，重中之重是加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督；三是處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。地方政府可以具有“企業(yè)家”精神，但是，企業(yè)畢竟是市場核心主體，雖然“市場失靈如此普遍以至于政府幾乎每個(gè)方面都存在行動的可能”⑨，但是，政府的適當(dāng)角色是回歸公共性，“最有效地與市場相互作用”⑩，以提供完善的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，更好地保障產(chǎn)權(quán)，激勵創(chuàng)新，尊重市場在資源配置中的決定性作用，為企業(yè)的發(fā)展提供公平的競爭環(huán)境；四是處理好政府與民眾的關(guān)系。雖然“政府可以做出用公共開支來提供某種服務(wù)的決定”⑾，但是，促進(jìn)社會組織成長、推進(jìn)民眾成熟乃是政府真正的責(zé)任，當(dāng)民眾可以“自己組織起來去尋求解決他們所面臨的共同問題的辦法，而不是等待‘政府’來為他們解決這些問題”⑿，真正長期有效的公私合作伙伴關(guān)系就成立了。在此基礎(chǔ)上，通過政府法治化、市場自由化、民主漸進(jìn)化、地方自治化四位一體的平臺，開創(chuàng)合力、合理的地方服務(wù)型政府建設(shè)的新局面。
從中觀上講，應(yīng)將調(diào)整地方服務(wù)型政府結(jié)構(gòu)作為重要使命。首先，服務(wù)內(nèi)容有限性是調(diào)整的力點(diǎn)。地方政府必須明確服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)范圍的合理限度，到底為誰服務(wù)、服務(wù)什么、服務(wù)到何種程度，不能是傳統(tǒng)職能的延續(xù)，而應(yīng)該使社會發(fā)展?fàn)顩r與地方政府服務(wù)側(cè)重點(diǎn)、梯度層次相匹配。當(dāng)下，地方服務(wù)型政府調(diào)整的力點(diǎn)在于將自身職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)范圍的劃定緊密結(jié)合在一起，厘清職能定位與服務(wù)邊界、主體資格與服務(wù)權(quán)限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與效果評估等三重關(guān)系，以確立輕重緩急、主次先后，從而有序?qū)崿F(xiàn)服務(wù)的有限性價(jià)值。
其次，民眾需求的客觀性是調(diào)整的重點(diǎn)。政府的公共服務(wù)是“建立在公民對話和公共利益的基礎(chǔ)上并且可以將其與公民對話和公共利益充分結(jié)合在一起”⒀的基礎(chǔ)上，隨著改革開放的深入，一方面凸顯了私人空間的獨(dú)立性和完整性，必然引發(fā)民眾的多元利益、多元價(jià)值、多元目標(biāo)、多元需求，另一方面需要在厘清彼此界限的基礎(chǔ)上形成“介于國家與社會之間進(jìn)行調(diào)節(jié)的一個(gè)領(lǐng)域”⒁。民眾需求的多元化并不意味著民眾的任何需求都需要得到政府的回應(yīng)，這不僅會超出地方政府職能范圍，而且這種“超載”，必將影響服務(wù)的質(zhì)量。因而，在回應(yīng)民眾需求的過程中，地方政府在縱向上，應(yīng)確定服務(wù)的時(shí)間表或路線圖，界定并把握眼前需求、長遠(yuǎn)需求、局部需求、總體需求的區(qū)別。在橫向上，根據(jù)自身的職能規(guī)定，做該做的事、管該管的事，最終實(shí)現(xiàn)民眾實(shí)際需求與政府能力相匹配。
再次，服務(wù)民生的理智性是調(diào)整的難點(diǎn)。所謂民生包括民意、民情、民需與民求。民意是民眾的意志取向，民情是民眾的客觀實(shí)情，民需是民眾的普遍困難，民求是民眾的具體危急。“地方政府不僅僅是為中央國家服務(wù)的目的而設(shè)立的，更重要的是，從本質(zhì)意義上來說，它是包含了地方民眾所認(rèn)為的民主生活交往方式的集大成者”⒂。就是說，地方政府的責(zé)任是關(guān)注、調(diào)節(jié)、服務(wù)地方民生。實(shí)際民生狀況與政府服務(wù)回應(yīng)是正比例關(guān)系，涉及到表達(dá)主體與內(nèi)容的多寡。這種正比例關(guān)系理應(yīng)使地方政府作出相應(yīng)的承諾與服務(wù)。問題在于：一是民生難題積重難返，一時(shí)難以全部解決；二是民生困難只能客觀了解，不能主觀誘導(dǎo)；三是民生困難有不同階段與群體之別，如果將民生困難固定化，無疑脫離服務(wù)實(shí)際，也達(dá)不到解難效果；四是為民眾服務(wù)不能異化成妥協(xié)與遷就，更不能異化為討好與特色壓力，有的地方政府因?yàn)樵谥卮髸h期間有人上訪，以無原則的應(yīng)諾換來當(dāng)事人打道回府；五是民眾是有群分與類別的，毛澤東說過，凡是有人類的地方都有左中右。在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌之際，各種追求與需求都會冒出來，完全有可能在政府展開服務(wù)之際，趁機(jī)不達(dá)目的不罷休，還可能趁機(jī)要挾，因此，理智服務(wù)民生是調(diào)整的難點(diǎn)。馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都與利益相關(guān)”⒃。地方政府應(yīng)在民意多元性訴求中，辨別真?zhèn)?、輕重、大小與緩急，設(shè)計(jì)出合情、合理、合乎事物本身規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)，來作為服務(wù)民眾的依據(jù)。
最后，地方服務(wù)型政府整體性調(diào)整是亮點(diǎn)。服務(wù)民眾的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于體現(xiàn)以人為本，托克維爾曾經(jīng)指出，人民對于政府而言，“猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民”⒄。我們黨特別強(qiáng)調(diào)民眾的滿意程度是檢驗(yàn)政府服務(wù)成功與否的關(guān)鍵，民眾滿意的內(nèi)容應(yīng)該包含兩個(gè)方面，一是理性制定服務(wù)指標(biāo)，包括地方政府服務(wù)回應(yīng)速率、頻率、準(zhǔn)確率；二是理性測定民眾滿意的客觀性、代表性、廣泛性，既不能將服務(wù)中的點(diǎn)滴不足視為服務(wù)的整體質(zhì)量，也不能將局部的成就掩蓋整體的缺陷。需要用整體性的思維與邏輯性的聯(lián)系來面對政府的服務(wù)水平，這樣，各地政府的服務(wù)才會將真誠努力變成豐富多彩的實(shí)際行動。
從微觀上講，應(yīng)將完善地方服務(wù)型政府每一個(gè)具體行為作為目標(biāo)。主要體現(xiàn)在政府的執(zhí)法行為、機(jī)關(guān)人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)編制與服務(wù)形式等方面。規(guī)范政府執(zhí)法行為是體現(xiàn)服務(wù)型政府的普遍要求，也是法治建設(shè)的直接體現(xiàn)。政府執(zhí)法行為既要有據(jù)，又要有理，還要有情。地方服務(wù)型政府的具體行為合乎法律依據(jù)與情理是天經(jīng)地義的，不會有人懷疑。但是，問題就出在情理上。“情理”作為一個(gè)整體概念，已歷經(jīng)幾千年延續(xù)，經(jīng)久不息，但是，如果認(rèn)真剖析一下，發(fā)現(xiàn)是“情”和“理”的組合，而且情在前，理在后。“理”一般理解為合理、合乎人之常情、合乎禮數(shù)、合乎人們交往的規(guī)律。對于“情”，以往常常將它視之為人情、私人交情、情份，往往歸咎為與法治對峙的人治范疇。筆者以為，這樣的解讀有失偏頗。服務(wù)型政府的建構(gòu)，除了合法性與合理性要求以外，還應(yīng)該做到有情有義。從具體來講，我們所謂的服務(wù)人性化，就是要求在提供服務(wù)中，以活生生的、具體的人為對象，而不能將人虛化，要求在合法、合理標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，給予特定當(dāng)事人的人文關(guān)懷。從一般來講，就是要求在管制中包含服務(wù)，在執(zhí)法中保留服務(wù)，在懲處中不忘服務(wù)，例如，實(shí)施處罰時(shí)不忘出示證件、告知原因、提供依據(jù)、提醒事后訴權(quán)等。當(dāng)然，在服務(wù)中應(yīng)該不忘堅(jiān)持原則，不忘法律規(guī)范。
關(guān)于機(jī)關(guān)人員素質(zhì)問題。政府每一個(gè)工作人員都是政府具體服務(wù)行為中的執(zhí)行者、操作者、經(jīng)手人，機(jī)關(guān)人員素質(zhì)關(guān)系到服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，關(guān)系到能不能將合法性、合理性、有情有義三者巧妙結(jié)合，這是服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、民眾滿意度的具體要求。
關(guān)于機(jī)構(gòu)編制問題。政府機(jī)關(guān)人員多少都由編制把關(guān)，機(jī)構(gòu)編制直接關(guān)系到政府機(jī)構(gòu)的精簡與膨脹。當(dāng)下實(shí)行“大部制”改革，我們除了在機(jī)構(gòu)數(shù)量、機(jī)構(gòu)合并方面進(jìn)行大膽探索以外，也應(yīng)該將機(jī)構(gòu)“大部制”與人員“大編制”改革密切相連。以編制改革來推動職能精簡，用職能精簡來審視固守多年的“編制法定”，達(dá)到調(diào)整政府職能、整合機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制機(jī)構(gòu)編制的目的。
關(guān)于服務(wù)形式問題。當(dāng)下主要以服務(wù)外包、政府購買服務(wù)為熱點(diǎn)。要創(chuàng)新政府公共服務(wù)供給方式，可引入市場競爭機(jī)制，以合同承包、憑單、招標(biāo)等形式，將原本由政府提供的公共服務(wù)交給市場主體，以實(shí)現(xiàn)公共資源配置效益的最大化。其中，政府要提高服務(wù)的公開度與透明度，制定明確的服務(wù)價(jià)目表，將服務(wù)收費(fèi)的種類、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格以及收費(fèi)款的功效、用途向民眾公開。另外，政府要提高行為的可預(yù)期性，對于已經(jīng)承諾的事項(xiàng)，要信守承諾，并公開兌現(xiàn)承諾的時(shí)間表。政府行為可預(yù)期性越明晰，民眾滿意度就會隨之提升，政府運(yùn)作細(xì)節(jié)考慮越周到，政府形象就會隨之改善。
我國體制改革已經(jīng)進(jìn)入了“深水區(qū)”，十多年地方服務(wù)型政府建構(gòu)的探索實(shí)踐，積累了經(jīng)驗(yàn)，嘗試了苦澀，現(xiàn)在，應(yīng)該進(jìn)入整體調(diào)整的階段了。目的為了繼續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程，將改革成果與民眾共享，在調(diào)整的基礎(chǔ)上，探索地方政府整體性改革的規(guī)律。
注釋：
?、佟吨袊伯a(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第26頁。
?、赱美]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，彭和平譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第89頁。
?、踇英]洛克：《政府論》，趙伯英譯，陜西人民出版社，2006年，第253頁。
?、鼙≠F利：《準(zhǔn)確理解和深刻認(rèn)識服務(wù)型政府建設(shè)》，《行政論壇》2012年第1期。
?、輀美]托馬斯·杰斐遜：《杰斐遜選集》，朱增文譯，商務(wù)印書館，1999年，第41頁。
⑥[美]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第6-7頁。
⑦參見陳振明：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第134-135頁。
?、鄥⒁娭旃饫谥骶帲骸段覈l(fā)展研究報(bào)告——服務(wù)型政府建設(shè)(第2輯)》(中國人民大學(xué)出版社，2010年)之地方服務(wù)型政府建設(shè)章節(jié)，第228-306頁。
?、醄美]約瑟夫·斯蒂格利茨：《發(fā)展與發(fā)展政策》，中國金融出版社，2009年，第409頁。
?、鈁美]約瑟夫·斯蒂格利茨：《發(fā)展與發(fā)展政策》，中國金融出版社，2009年，第395頁。
?、蟍美]E.S.薩瓦斯《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第69頁。
?、衃美]羅納德·J·奧克森：《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第174-175頁。
?、裑美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第122頁。
?、襕德]哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域、文化與公共性》，汪暉、陳燕谷譯，上海三聯(lián)書店，2005年，第126頁。
?、?Barron David. The Promise of Cooley's City: Traces of Local Constitutionalism. University of Pennsylvania Law Review, Vol. 147Issue 3, Jan, 1999, p.513.
?、浴恶R克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社，1965年，第82頁。
?、誟法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，商務(wù)印書館，1988年，第64頁。
作者簡介：沈榮華，男(1948-)，蘇州大學(xué)地方政府研究所所長教授博士生導(dǎo)師，鹿斌，男(1989-)，蘇州大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。
