20世紀70年代伊始，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)興起。“各國政府陸續(xù)探索實現(xiàn)政府行政改革目標的多種途徑”，其中政府購買公共服務，即“政府提供資金、社會組織承包服務、合同關(guān)系實現(xiàn)特定公共服務目標的機制”被認為能夠提高公共服務效率，改進政府績效，且因其“相對較弱的意識形態(tài)色彩尤其為各國政府所追捧”，甚至已經(jīng)成為“一種世界性的制度安排”。當前我國正在建設服務型政府，作為改革創(chuàng)新公共服務供給方式的重要內(nèi)容，“政府購買公共服務”已成為各類政策性文件中的熱詞，并向醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會福利與救助、青少年教育、就業(yè)培訓和社區(qū)服務等更多領(lǐng)域推開。隨之，政府績效評估在我國得到廣泛應用，相關(guān)研究成果取得很大進展。但是，對政府購買公共服務績效評估的專門研究還比較少。本文擬圍繞政府購買公共服務績效的內(nèi)涵、“誰來評估”、“評估誰”、“堅持何種價值取向”、“怎么評估”以及“評估結(jié)果如何運用”等方面，對現(xiàn)有研究進行系統(tǒng)梳理，總結(jié)成果，查找不足，提出未來需要研究的主要問題，以推動我國相關(guān)理論研究與實踐創(chuàng)新的發(fā)展。
一、政府購買公共服務績效評估的內(nèi)涵
改革開放以來，政府績效評估在我國得到廣泛應用，在實踐發(fā)展的推動下，相關(guān)理論研究也獲得快速發(fā)展。而且隨著我國政府從“管制型”向“服務型”轉(zhuǎn)型，政府績效評估正在“從機構(gòu)績效評估轉(zhuǎn)向公共服務績效評估”，評估重心從評估機構(gòu)的職能操作過程轉(zhuǎn)向公共服務，更加重視公共服務提供的質(zhì)量與效果。近年來，為提高公共決策的科學化、民主化水平，提高公共政策的有效性，公共政策績效評估開始受到關(guān)注，成為“政府績效評估體系最重要的內(nèi)容之一”。通常，政府購買公共服務被視為政府改進公共服務質(zhì)量和效果、履行公共服務職能而采取的契約性手段，因此，從本質(zhì)上講，政府購買公共服務績效評估是政府績效評估中不可分割的一部分，或者更進一步，它是公共服務績效評估和公共政策績效評估在實行服務外包的某些公共服務領(lǐng)域的具體應用。
然而，基于政府購買公共服務特定的適用范圍及其與市場的緊密聯(lián)系，其績效評估又與政府績效評估、公共服務績效評估、公共政策績效評估等有所區(qū)別。目前有關(guān)這種區(qū)別的討論只在少數(shù)文獻中有所提及。比如，賈西津等認為，政府購買不同于公共福利，也不同于對公共事業(yè)的撥款以及對非營利組織的資助，“購買主要針對特定的公共服務標的，以服務績效而不是組織過程作為考核依據(jù)。”西方發(fā)達國家在民營化實踐中已經(jīng)揭示出行政與監(jiān)督費用的增長、目標置換與依賴政府等突出問題。對此，包國憲提出政府購買公共服務績效評價應包含兩部分，即購買的績效（效率）評價和公共服務質(zhì)量的績效（效果）評價。王春婷在闡述政府購買公共服務績效測量體系時，也將政府成本作為第一個變量。黎熙元專門研究了政府購買公共服務的“預算范疇”，提出了公共開支最小、效率最大的預算目標。總體而言，現(xiàn)有文獻對于政府購買公共服務績效評估的內(nèi)涵還沒有給出明確的界定，政府購買公共服務績效評估與政府績效評估、公共服務績效評估、公共政策績效評估間的關(guān)系有待厘清。
二、政府購買公共服務績效評估的主客體選擇
政府績效評估是由政府組織的利益相關(guān)者根據(jù)所收集的政府績效信息做出的價值判斷。政府購買公共服務過程中鮮明地呈現(xiàn)出生產(chǎn)者、安排者和消費者相分離的格局。這些利益相關(guān)者均有可能成為評估的主體或客體。然而，它們在組織形態(tài)、代表立場、利益相關(guān)度、參與能力、評估能力等方面存在明顯差別，因此績效評估主客體的不同選擇會對評估結(jié)果是否客觀和公正產(chǎn)生決定性的影響。
?。ㄒ唬┱l來評估？
謝吉晨曾指出，“我國學界對政府績效評估研究指標體系的設計給予了充分的關(guān)注，而對于評估主體資格的探索相對欠缺。”這一現(xiàn)象同樣出現(xiàn)在政府購買公共服務績效評估的研究中。毫無疑問，作為公共服務的買方，政府部門需要考察公共服務外包的實際效果，必然成為公共服務績效評估的發(fā)起人、組織者、實施者，乃至主導者。事實上，我國早期的政府績效評估就表現(xiàn)出政府主導的“內(nèi)部控制取向”，公民參與不足，評估體系更多的是上級意志的體現(xiàn)，評估結(jié)果失真和流于形式。根據(jù)謝吉晨對一個完備的政府績效評估主體應該具備的“獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性、成熟的政治理性和評估成本的低廉性等特征”的界定，當前政府購買公共服務的模式大多以依賴性非競爭性購買、體制內(nèi)非正式購買為主，這進一步限制了政府部門進行公共服務購買績效評估主體的獨立性。
Hastak在2001年就提出，在政府購買公共服務這一趨勢之下，公眾作為顧客的角色在政府購買服務的績效評估中起著越來越重要的作用。Alessandro Ancarani對政府購買供水服務的績效評估中引入VC（The Value of Customer）模型，將公眾滿意度作為衡量公共服務質(zhì)量的標準。近年來，在我國政府購買公共服務績效評估的研究和討論中，消費者在評估之中的主體地位逐步得到凸顯和強化。周志忍提出，我國的政府績效評估需要實現(xiàn)從“內(nèi)部控制型”到“外部責任型”的模式轉(zhuǎn)換。卓越、趙蕾指出“公民作為公共服務評估主體，可以最直觀地體現(xiàn)評估的滿意特征”，“公民滿意是政府績效評估的發(fā)展趨勢”。孟華提出“基于公民權(quán)的公共服務要求評估必須以公眾需求為先導”，應更多強調(diào)自下而上的“外部顧客視角”，并以此引導政府職能的運作和改進。事實上，對消費者這一評估主體地位的強調(diào)契合了政府購買的公共服務大多屬于公眾直接消費的特點，但同時消費者的評價并不能完全反映服務的質(zhì)量，因為真正困難的群體可能并沒有享受到服務，所以“顧客滿意度不能回答權(quán)利公正問題”。
績效評估中每個主體都有自己的優(yōu)勢，也有自己的缺陷。獨立第三方參與評估有利于提高評估的客觀性和科學性，是對政府、消費者等其他評估主體的有力補充。卓越、趙蕾認為，“公共服務績效評估的發(fā)展趨勢是日益重視評估外部主體的構(gòu)成和參與”；魏中龍等也強調(diào)第三方參與評估以提高評估的科學性；涂鈺開創(chuàng)性地對公共服務外包第三方績效評估進行了案例研究。實踐中，部分地方在評估辦法中提出，對金額較大或者專業(yè)性強的項目可委托第三方專業(yè)機構(gòu)實施，但實施情況還不得而知。
總之，多元主體參與評估的發(fā)展趨勢獲得了廣泛的認同。誠然，多元主體評估有利于充分發(fā)揮不同主體各自的優(yōu)勢，提升績效評估的可信度。然而，如何提高公民在績效評估中的主體地位，對績效評估實現(xiàn)全過程參與和提高影響力的現(xiàn)實途徑有哪些，如何實施第三方評估等問題仍有待進一步研究。
?。ǘ┰u估誰？
在政府購買公共服務的運作過程中，社會組織承接了公共服務的生產(chǎn)職能，因此評價購買服務的效率與質(zhì)量首先便是要考核它們的績效。安秀梅等強調(diào)應“通過科學系統(tǒng)的程序檢測承包商績效”，王春婷也提出要“考察由非政府組織所提供的公共服務的過程、效果及社會影響”。
然而，作為購買公共服務的安排者，政府是否需要接受評估呢？有學者指出，政府的安排牽涉到購買的資金運作，服務機構(gòu)的選擇等，因此政府也應成為公共服務績效評估的對象。比如，包國憲、劉紅芹認為對政府購買居家養(yǎng)老的服務必須要評估政府部門的績效；孟華認為政府部門的服務內(nèi)容與成效應該成為評估的有機組成部分；魏伯樂指出公民不僅僅作為消費者而且作為政治人，有權(quán)就不滿意的服務對政府進行抱怨；周俊基于世界銀行的公共服務責任框架，強調(diào)只要公民能夠有效地監(jiān)督政府，督促政府有效地監(jiān)督供應商，公共服務的質(zhì)量就能夠有保證。
總之，對生產(chǎn)者的評估能夠更加直觀地考核政府購買公共服務的實施水平，而對安排者即政府部門的評估則是從更高更廣的層面，讓政府的行為接受監(jiān)督。那么，如何實施對政府的評估，政府在評估中的雙重角色會對評估產(chǎn)生什么影響，對政府的評估與對生產(chǎn)者的評估如何相互銜接等問題，尚需進一步分析與研究。
三、政府購買公共服務績效評估的價值取向及內(nèi)容
圍繞公共服務績效評估的價值取向和內(nèi)容，學術(shù)界已經(jīng)取得一些共識，但仍存在不少爭議。
（一）績效評估的多元價值取向：3E+質(zhì)量+民主+公平
隨著時代的發(fā)展，政府績效評估的價值取向日趨多元化。大多數(shù)學者在批判繼承新公共管理的“經(jīng)濟”（economoics）、“效率”（efficiency）、“效益”（effectiveness）“3E”理論的基礎上，將公平、正義和民主等指標擴展至其中。Ammons從組織績效評估的角度指出公共服務績效評估應遵循多元的價值取向，如產(chǎn)出（output）的數(shù)量與質(zhì)量、效率、公平，結(jié)果（outcome）、價值（value for money）、顧客滿意度等；魏中龍等將政府購買公共服務視為公共項目的運行過程，從購買效率的視角提出，效率評估指標應遵循多元的價值取向。周俊認為在多中心治理的視角下，“政府購買承載著經(jīng)濟效率、政府瘦身、公眾參與等多重追求。”賈西津等也提倡“不僅以最低價格，而且結(jié)合服務質(zhì)量和參與性來評估公共服務提供者”。包國憲以政府購買居家養(yǎng)老服務為例，突出績效評估指標由購買的效率和養(yǎng)老服務的質(zhì)量兩個維度組成，更側(cè)重對效果和公平的考量。孟華、王春婷等從服務型政府的理念出發(fā)，明確提出政府購買公共服務的績效指標不僅要考慮成本和效率，更要彰顯公正和公民本位的價值取向。陳通強調(diào)了績效評估過程中的公民導向。
?。ǘ┛冃гu估內(nèi)容：結(jié)果導向，抑或過程導向？
一種觀點認為，政府購買公共服務績效評估應堅持結(jié)果導向。奧斯本和蓋布勒主張，政府績效評估是以結(jié)果為導向的控制機制取代以過程為導向的控制機制。卓越、趙蕾提出公共部門績效評估指標的設計應該是以結(jié)果導向而不是過程導向，因為“對于結(jié)果而言，投入、過程、產(chǎn)出等指標其實只是結(jié)果指標的一系列鋪路石。”周義程認為，“在確定績效標準時，應盡量遵循結(jié)果導向，而不應對承包商如何達到績效標準做出詳細而刻板的規(guī)定，避免因此束縛了承包商的手腳，并出現(xiàn)外行領(lǐng)導內(nèi)行的情況。”
另一種觀點認為，績效評估應堅持過程和結(jié)果并重。魏中龍等認為在政府購買公共服務活動中應重視對政府的監(jiān)督，并且“將政府購買服務的過程監(jiān)督與結(jié)果評估結(jié)合起來，才能有效地對購買全過程實施監(jiān)督。”王春婷從政府成本、效率、公眾滿意度、社會公正度四個維度設計績效評估指標，其中既有結(jié)果導向的指標，也有過程導向的指標。此外，在實踐中，東莞、銅陵等地的評估指標大都是過程與結(jié)果并重，綜合考核服務提供方的機構(gòu)建設、項目管理、服務質(zhì)量和社會效益。
還有一種觀點主張根據(jù)不同環(huán)境確定評估的重點。比如，Hugh R.Waters認為對政府購買醫(yī)療衛(wèi)生服務的績效評估，在不同發(fā)展階段的國家有著不同的標準，在高收入國家，績效評估內(nèi)容更傾向于質(zhì)量（quality）和結(jié)果（out-comes）；而在中低收入的國家，更傾向于對合同細節(jié)、購買者的能力和購買環(huán)境的評估。這一點提示我們，政府購買公共服務的類型多樣，不同地區(qū)所處發(fā)展階段不同，應考慮績效評估側(cè)重點的差別。目前這方面的研究還非常有限。
四、政府購買公共服務績效評估的方式及結(jié)果運用
（一）怎么評？
現(xiàn)有研究著重討論了多種評估方式的相互結(jié)合問題。王愛學把公共服務績效評估分為自我評估與他方評估，內(nèi)部評估與外部評估，公開評估與封閉評估等。唐麗娟通過成都市郫縣公共服務績效評估的案例，考察了自我評估、專家評價與公眾評議等方式的相互結(jié)合。實踐中，珠海市、廣東省等地的公共服務績效評估也大多采用內(nèi)外部相結(jié)合的多種評估方式。在當前政府對服務承包商的信息收集和分析能力較低的情況下，機構(gòu)自評是可行的，但影響評估結(jié)果的客觀性和科學性。因此，采用多元評估方式是可取的，并且應合理設置不同評估方式的權(quán)重。這還需要更具體的應用性研究。
通常，績效評估的常用方法包括平衡計分卡（RSC）、關(guān)鍵績效指標（KPI）、目標管理法和數(shù)據(jù)包絡分析法（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA）等。嚴玨穎運用平衡計分卡的方法對虹口區(qū)社區(qū)公共衛(wèi)生服務進行了績效評估。魏中龍等采用系統(tǒng)工程中的DELPHI方法構(gòu)建了政府購買服務效率評價指標體系，并應用SOM神經(jīng)網(wǎng)絡設計了績效評價模型，對政府購買居家養(yǎng)老服務進行了實證研究。E.Revilla，J Sarkis.And A Modrego將DEA方法應用于公私合作的績效評估中。何平林、蘭風云認為DEA在利用多指標投入與多指標產(chǎn)出進行全面績效評估方面，相對于傳統(tǒng)方法具有明顯優(yōu)勢，但對決策單元資料數(shù)據(jù)的精確性要求較高，當投入與產(chǎn)出數(shù)值為負數(shù)時，無法處理。包國憲從政府購買居家養(yǎng)老服務的效率和消費者感知服務質(zhì)量的雙元維度，探討了居家養(yǎng)老服務的測評方法，并采用DEA方法對我國政府購買居家養(yǎng)老服務的效率進行了評價。總體而言，目前國內(nèi)對政府購買公共服務績效評估方法的應用性研究還比較少。[page]
?。ǘ┰u估結(jié)果怎么用？
美國著名公共行政學者馬克·霍哲認為：“為評估而評估是不可取的。”美國學者波伊斯特指出應將績效評估結(jié)果運用于績效管理、政府預算管理、質(zhì)量改進、效率提升與服務改善等方面。Beryl A.Radin在分析美國《政府績效與結(jié)果法案》時強調(diào)應將績效評估結(jié)果與預算管理、服務質(zhì)量、顧客滿意度等聯(lián)系起來。Ruben Berrios直陳美國政府沒有將績效評估結(jié)果充分運用于合同外包管理的整個過程，是影響合同外包有效性的原因之一。
關(guān)于我國政府績效評估結(jié)果的運用，周志忍指出需要關(guān)注并避免兩個極端：一是將評估結(jié)果束之高閣；二是績效評估結(jié)果利用上急功近利。王名和樂園對江西村級扶貧試點工程等六個政府購買公共服務項目走訪調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，評估結(jié)果極少被當做再次合作的依據(jù)，有的甚至連購買資金也不與評估掛鉤。這反映出當前對績效評估結(jié)果缺乏運用或運用不足的問題。另一方面，目前國內(nèi)在政府購買公共服務績效評估結(jié)果運用領(lǐng)域的研究中，多將評估結(jié)果與物質(zhì)激勵相結(jié)合，如王清、謝雙保、李靜分別介紹了政府購買公共服務的績效評估結(jié)果與績效獎金、經(jīng)費資助、項目資金支付聯(lián)系起來。
五、研究展望
根據(jù)世界各國市場經(jīng)濟條件下行政改革的經(jīng)驗，可以預見，向社會組織購買公共服務也必將成為我國行政體制改革和建設服務型政府的重要途徑和發(fā)展趨勢。事實上，相關(guān)的改革實踐已經(jīng)在我國各地不同程度的展開，甚至在某些方面已經(jīng)領(lǐng)先學術(shù)研究。為此，學術(shù)界亟需從我國現(xiàn)實的政治基礎、行政體制、預算體制、社會環(huán)境等出發(fā)，加快理論創(chuàng)新步伐。
誠然，我國開展政府績效評估已經(jīng)有不短的時間，但對于政府購買公共服務績效評估還比較陌生，相關(guān)的研究領(lǐng)域亟待拓展和深化。政府購買公共服務績效評估與政府績效評估、公共服務績效評估、公共政策績效評估間的關(guān)系有待厘清。在利用市場向社會組織購買公共服務過程中，績效評估價值取向的確立至關(guān)重要，它應著重體現(xiàn)公共責任，同時兼顧私人與公共的利益以及公平與效率。當前，多元主體參與評估的發(fā)展趨勢獲得了廣泛的認同，如何提高公民在績效評估中的主體地位，對績效評估實現(xiàn)全過程參與和提高影響力的現(xiàn)實途徑有哪些，如何實施第三方評估等問題，仍有待進一步深入和系統(tǒng)的研究。對服務承接機構(gòu)的評估能夠更加直觀的考核政府購買公共服務的實施水平，而對安排者即政府部門的評估則是從更高更廣的層面，讓政府的行為接受監(jiān)督，每個人的利益訴求都得到公平的表達。然而，如何實施對政府的評估，政府在評估中的雙重角色會對評估產(chǎn)生什么影響，對政府的評估與對生產(chǎn)者的評估如何相互銜接等問題，尚需進一步的分析與研究。目前的績效評估結(jié)果運用還是比較單一、單向和粗放的近期物質(zhì)激勵，還未觸及比如動態(tài)調(diào)整公共服務購買領(lǐng)域，依據(jù)績效評估結(jié)果建立政府績效預算，構(gòu)建政府購買公共服務風險防范機制，優(yōu)化整體購買流程和評估制度等更深、更長遠的制度建設問題。這些應該成為未來研究的方向。
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作者簡介：黃春蕾（1978-），女，山東東阿人，副教授，經(jīng)濟學博士，主要研究方向：公共產(chǎn)品供給與公私合作。
