信息孤島難題：政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享融合是大潮流

　　長期影響政務(wù)部門工作效率的"信息孤島"問題，將加速解決進(jìn)程。

　　"'信息孤島'問題到現(xiàn)在已經(jīng)非常嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)也很著急，中央級別的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)文件正在審批，明年有望推出。"工業(yè)和信息化部信息化推進(jìn)司電子政務(wù)處處長章曉杭告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，中國的數(shù)據(jù)開放、政務(wù)信息共享的狀況將很快得到改善。

　　據(jù)了解，作為電子政務(wù)及信息化推進(jìn)的最主要綜合協(xié)調(diào)部門，工信部信息化推進(jìn)司相關(guān)崗位和人員正在調(diào)整至中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，"目前三定(定職能、定編制、定崗位)方案還沒定。"

　　中國社科院信息化研究中心主任汪向東則認(rèn)為，"雖然職能到了網(wǎng)信辦，但信息孤島的破解離不開政務(wù)流程的梳理和重組。"

　　積重難返

　　政務(wù)領(lǐng)域的信息化建設(shè)推進(jìn)多年，但卻面臨諸多新問題。

　　2002年，中共中央辦公廳發(fā)布《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，將"規(guī)劃和開發(fā)重要政務(wù)信息資源"列為主要任務(wù)，明確啟動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、法人單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、自然資源和空間地理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和宏觀經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)庫四大庫建設(shè)。

　　根據(jù)賽迪顧問股份有限公司2012年公開的《電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略研究》，"從全國范圍來看，四個(gè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)進(jìn)度不同，除自然資源和空間地理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已基本建成外，大部分地方政府的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和法人單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)進(jìn)程緩慢，而宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫幾乎處于擱置狀態(tài)。"

　　與此同時(shí)，以"十二金工程"為代表的電子政務(wù)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)，目前已擴(kuò)展到"十八金工程"。一方面，這些"金"字工程為政府核心業(yè)務(wù)提供了信息化支撐。另一方面，它們都是在分散體制下展開的，一個(gè)部委一個(gè)工程，一個(gè)"辦"(廳、局)一個(gè)信息系統(tǒng)，投資浪費(fèi)、重復(fù)采集、重復(fù)建設(shè)等問題非常突出。更為嚴(yán)重的是，各個(gè)部委信息化投入越多，形成的信息化壁壘就越高，信息孤島、信息煙囪現(xiàn)象就越嚴(yán)重。

　　從"十五"計(jì)劃起，跨部門信息共享一直被各部門和各級政府列為重要課題，但幾大難題始終未能解決。

　　法律法規(guī)建設(shè)落后于信息化發(fā)展需要，國家層面沒有出臺信息化法律。目前中國國家層面信息共享方面的依據(jù)主要是2004年中辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》和2007年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，以及由部委發(fā)布的一些文件。根據(jù)這些政策文件，原則上，信息可以共享，但到具體操作上，由于缺乏頂層法律的約束，有的部門就拿出本系統(tǒng)的各種文件、政策、法規(guī)等"潛規(guī)則"，以種種理由證明數(shù)據(jù)無法共享。2009年8月《中華人民共和國電子政務(wù)法(專家建議稿)》歷時(shí)三年得以出臺，但從專家建議稿到正式法律的出臺還有很長的路要走。

　　另一個(gè)難題是，電子政務(wù)主管部門眾多，國家層面缺乏具有權(quán)威性、強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中國電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃、資金、項(xiàng)目審批、評估、技術(shù)、人員編制、科技裝備、軟件硬件各方面分別由不同部門管理，比如，發(fā)改委負(fù)責(zé)電子政務(wù)項(xiàng)目的審批立項(xiàng)，財(cái)政部管資金，科技部管技術(shù)，等等。

　　此前，中國信息化管理體制是由工信部進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，其他各相關(guān)部門相互配合銜接，但工信部作為國務(wù)院行業(yè)主管部門，"在協(xié)調(diào)其他部門和地方時(shí)，一旦觸及權(quán)益，便難以勝任。我們?nèi)鄙僖粋€(gè)集頂層、專管、超脫和強(qiáng)力這四大特性于一身的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。"中國社科院信息化研究中心主任汪向東說。

　　在章曉杭看來，"國家層面做政策、做規(guī)劃、做標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施上還是各個(gè)部門各自建設(shè)、分散管理、自建自用，導(dǎo)致分割現(xiàn)象嚴(yán)重，互聯(lián)互通很難，信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同推進(jìn)困難。"

　　除了部門多頭管理外，中央各部門自上而下的"條"與地方的"塊"之間也缺乏有效的結(jié)合機(jī)制，形成電子政務(wù)建設(shè)縱強(qiáng)橫弱、條塊分割的局面。上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授樊博告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，長期以來，多級財(cái)政體系，使電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)孤立進(jìn)行，表現(xiàn)為橫向各個(gè)政府部門不能互聯(lián)互通和信息共享，縱向各個(gè)層次之間也難以共享，造成各自為政、資源浪費(fèi)。"電子政務(wù)不是用先進(jìn)的信息技術(shù)去適應(yīng)落后的傳統(tǒng)行政，其實(shí)質(zhì)是一場深遠(yuǎn)的變革。"

　　"信息就是資源，一旦掌握了一手信息，對于本部門的工作將會(huì)產(chǎn)生很大幫助。在政府內(nèi)部部門想要爭取某項(xiàng)政策或者管理權(quán)時(shí)，這樣做更有價(jià)值。"長策基金會(huì)高級研究員盧宜宜向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，"真實(shí)詳盡的數(shù)據(jù)容易讓別人更了解一個(gè)部門的工作情況，部門數(shù)據(jù)能反映出其工作中存在的問題，所以，有時(shí)不對外共享也是不想讓可能存在的問題暴露。"另外，信息泄露所帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任不明確也是一個(gè)重要原因。

　　規(guī)格提升

　　雖然困難重重，但中國信息化管理體制重構(gòu)和頂層統(tǒng)籌設(shè)計(jì)工作都正在推進(jìn)。

　　從上世紀(jì)80年代開始，為加強(qiáng)對信息化的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，中國先后組建國家經(jīng)濟(jì)信息管理領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。幾經(jīng)更迭，領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)格不斷提高，從國家計(jì)委主任擔(dān)任組長，到國務(wù)院副總理再到總理，現(xiàn)在則由習(xí)近平掛帥。

　　在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下面，設(shè)中央網(wǎng)信辦為辦事機(jī)構(gòu)，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承擔(dān)具體職責(zé)，有利于提高對全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

　　"中央網(wǎng)信辦正在研究全國縣級及以上各級公共服務(wù)部門信息公開共享的頂層統(tǒng)籌問題。"章曉杭告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，《公共信息資源開放共享》就是其中一項(xiàng)重要成果，主要解決信息經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)的問題。

　　目前，部際數(shù)據(jù)共享主要還是通過光盤拷電子版，數(shù)據(jù)格式不同，還得再處理，建數(shù)據(jù)庫。與《政府信息公開條例》不同的是，《公共信息資源開放共享》要求開放共享原始數(shù)據(jù)，并規(guī)定基于互聯(lián)網(wǎng)開放共享，即各部門都到互聯(lián)網(wǎng)上，開出各自的窗口，把公共財(cái)政投資獲得的信息資源拿出來共享，"明年有望出臺，后面還要確定試點(diǎn)。"

　　數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)方面，曙光云計(jì)算技術(shù)有限公司總裁聶華透露，中央網(wǎng)信辦網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)局與全國信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)合作制定政務(wù)數(shù)據(jù)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)，包括供應(yīng)商的選擇、供應(yīng)商的安全體系建設(shè)和承諾、政府部門數(shù)據(jù)管理權(quán)和所有權(quán)的界定、合同簽訂事項(xiàng)，等等。

　　"目前國家標(biāo)準(zhǔn)已完成報(bào)批，準(zhǔn)備發(fā)布和推廣，首批選定包括曙光公司兩個(gè)云端中心在內(nèi)的6個(gè)單位進(jìn)行試點(diǎn)。"聶華告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

　　數(shù)據(jù)融合

　　政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享融合是大潮流。

　　中國政務(wù)信息跨部門共享主要有三種模式：一是基于信息資源目錄和業(yè)務(wù)需求的日常共享，前提是做好部門業(yè)務(wù)和信息資源的梳理，并編制信息資源目錄。二是重要的基礎(chǔ)信息庫共建共享共用。比如人口庫、法人庫等，參建部門可以直接共享數(shù)據(jù)庫，其他部門在履行政務(wù)職能時(shí)有需要可提出申請。三是專項(xiàng)共享。比如國家統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，信用信息系統(tǒng)，城市的小客車搖號申請人身份審核系統(tǒng)等。

　　"國家層面信息全方位共享集中在專項(xiàng)共享上，主要是通過像公民信用系統(tǒng)這樣的重大項(xiàng)目來牽引。目前并沒有能力做一個(gè)囊括全國所有政務(wù)信息的大平臺，而且就算建成，在安全性、可靠性、可管理性上都是大難題。"聶華說。

　　未來一段時(shí)間內(nèi)，數(shù)據(jù)資源整合需求方和實(shí)施主體還是城市，靠智慧城市建設(shè)項(xiàng)目來牽引。北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)副主任童騰飛介紹，作為智慧城市領(lǐng)跑者，北京市從2006年開始，61個(gè)市政部門通過開展流程和協(xié)同工作清、網(wǎng)上服務(wù)清、信息資源清、實(shí)現(xiàn)路徑清，統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)的"四清兩統(tǒng)一"工作，進(jìn)行業(yè)務(wù)梳理和資源梳理，編制信息資源目錄?；谶@項(xiàng)工作，北京市建成了統(tǒng)一的信息化基礎(chǔ)設(shè)施共享交換平臺，各委辦局在該平臺上每天進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)交換。

　　"信息資源共享將來的主戰(zhàn)場還是互聯(lián)網(wǎng)，而不是本身就隔離非常嚴(yán)重的內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)，過去我們的精力主要放在打通內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)上，方向就錯(cuò)了。"章曉杭說，通過確定共享范圍，加上技術(shù)安全措施，在互聯(lián)網(wǎng)上有望實(shí)現(xiàn)有序共享。