摘要：傳統互聯網治理研究主要針對的是“網民行為失范”，相對缺乏對“互聯網服務商行為失范”的關注。利益驅動下的互聯網服務商參與網絡治理，在互聯網治理格局存在“機制失衡”時，容易引發(fā)“四大亂象”：侵犯公民權利或公共利益，參與非法公關，過度審查網絡信息，以及拒絕遵守業(yè)務所在國法規(guī)。解決互聯網治理機制失衡問題需要建立多元治理模式：政府統一引導，企業(yè)全面負責，社會廣泛參與，優(yōu)勢互補，協同共治。
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2014年9月，媒體曝光國內知名財經類新聞網站“21世紀網”涉嫌敲詐勒索百余家企業(yè)，非法收取“保護費”數億元，網站主編和相關管理、采編、經營人員均牽涉其中。該案件再次推動社會反思互聯網服務商(以下簡稱“服務商”)網絡內容管理行為的規(guī)范化問題。本文將結合服務商參與網絡治理過程中存在的現實問題，分析服務商在網絡治理過程中的角色定位缺陷，構建規(guī)范服務商行為的多元治理模式。
一、四大亂象：互聯網服務商參與網絡治理的負面效應
相對于公共權力實施的“法律治理”而言，服務商執(zhí)行的網絡治理又被稱作“代碼治理”。服務商的治理行為具有較強的靈活性、時效性、廣泛性。然而，服務商參與網絡治理也引發(fā)了一系列負面效應。
(一)為提升點擊率和知名度，不惜犧牲公民權利和公共利益
通過提升點擊率和知名度，可以擴展用戶份額以及增加廣告收入，這是服務商的主要經營方式。為此目的，利益驅使下的服務商不惜犧牲公民權利和公共利益：(1)直接或變相傳播色情信息，危害未成年人上網健康。(2)炒作社會熱點問題，侵犯他人隱私權或名譽權，例如：不加節(jié)制地推廣傳播“艷照門”事件、“人肉搜索”事件。(3)編造虛假事件。如“預報”自然災害，利用“仇富”、“仇官”等心理編造具有戲劇化情節(jié)的事件。(4)侵犯知識產權。(5)在網民缺乏知情的條件下，利用用戶注冊的個人信息開展商業(yè)推廣活動。
(二)參與非法公關，甚至主動實施敲詐勒索
服務商及其管理人員參與非法公關的方式主要包括：(1)推廣編造的“正面信息”。(2)制造遠超現實地位的搜索結果排名。(3)有償清理負面信息。(4)威脅編造“負面信息”或降低搜索結果排名。2008年，中央電視臺連續(xù)報道百度公司的“競價排名”系統涉嫌“勒索營銷”。2011年，中央外宣辦等四部門聯合查處“網絡水軍”、“網絡推手”、“灌水公司”、“刪帖公司”、“投票公司”等非法公關現象，許多服務商的版主等管理人員牽涉其中。
(三)為避免承擔責任和節(jié)約管理成本，過度審查網絡信息
在政府要求服務商承擔內容管理責任時，服務商為避免承擔監(jiān)管不力責任而過度審查網絡信息，為降低管理成本拒絕采用高精度的管理方式：(1)過度嚴格地限制批評政府或公職人員的言論，甚至禁止網民就熱點事件發(fā)表評論。(2)采取廉價但粗糙的關鍵詞過濾系統，而且不附帶用于防止誤差的人工篩查。例如，部分網絡論壇屏蔽所有包含“自由”、“民主”、“人權”等詞語的信息。(3)在接到網民舉報侵權信息的情況下，未經核實即直接刪除相關信息，這被形象地稱作“先殺死后審問”。
(四)跨國互聯網服務商拒絕遵守業(yè)務所在國的法律法規(guī)
谷歌搜索、Facebook、Twitter、YouTube、Skype等國際流行的網絡應用服務均是由美國互聯網跨國公司提供。這些跨國公司出于經濟、政治目的拒絕服從所在國法律法規(guī)的行為受到廣泛質疑：(1)2000年，法國政府依據國內法律勒令雅虎公司停止向法國網民開放拍賣納粹紀念品的網頁。雅虎公司抗議法國政府干涉受美國法律保護的網站。(2)2011年，“阿拉伯之春”運動不僅直接造成大范圍人員傷亡和財產損失，而且引發(fā)持續(xù)的社會動蕩。《紐約時報》等媒體揭露谷歌公司對“阿拉伯之春”運動參與者提供了技術培訓和資金支持，在運動開展期間延遲網站維護。Twitter、Facebook等服務商拒絕接受當地政府的要求，而且通過向用戶免費提供反屏蔽軟件“Tor”抵制網絡封鎖。[1](3)谷歌公司在退出中國市場之前，抵制中國互聯網法規(guī)，其搜索引擎提供大量色情和其他違法信息的鏈接。
二、機制失衡：四大亂象產生的主要原因
網絡治理的“機制失衡”主要是指服務商、網民(社會力量)與公共權力之間缺乏合理的分工協作與有效的監(jiān)督制衡機制。我國互聯網治理的機制失衡問題主要體現在以下方面。
(一)服務商管理行為缺乏有效的外部監(jiān)督
服務商與網民和政府之間存在明顯的“信息不對稱”問題，服務商的內部管理行為屬于“商業(yè)機密”，外界很難了解。服務商秘而不宣的重要信息包括：(1)服務商收集、儲存和利用網民注冊信息的情況;(2)服務商“刪帖”、“封號”以及對帖子“置頂”“加精”的操作標準;(3)網絡熱點事件是網民自制或者是內部版主的有意轉載與編寫。在這種情況下，普通網民甚至公共權力都很難有效監(jiān)督服務商，服務商日常管理的灰色地帶為非法營利提供了空間。
(二)服務商相對于網民具有明顯的強勢地位
服務商相對于網民具有明顯的強勢地位，主要表現在：(1)相對于分散的網民，服務商及其行業(yè)組織更能夠影響互聯網法規(guī)的制定。網民與服務商產生糾紛時，服務商擁有強勢的法律地位。(2)網民在使用網絡服務時，需要簽訂“網絡服務協議”。很多網民在沒有閱讀的情況下即已經同意服務商為自己設定的各種免責條款。(3)網民缺乏聯合，在資金和技術方面都處于劣勢，權利受到服務商侵犯時難以開展有效的維權活動。
(三)服務商難以抵制公共權力的爭議性要求
服務商相對于政府權力的弱勢地位，主要體現在：(1)營利性服務商實行的是注冊經營模式，所屬政府擁有審批“經營許可證”的權限。(2)大型服務商在應對激烈國際競爭或打入國際市場過程中，往往需要政府的有力支持。(3)服務商即使認為政府所提出的管理要求存在爭議，也不會為了保護網民權利而破壞與政府之間的關系，通常是暗中將網民個人信息移交給政府或者刪除“敏感”信息。
(四)政府難以有效規(guī)制國外互聯網服務商
互聯網的國際性與司法體制的國家性之間的沖突，導致我國政府難以有效貫徹執(zhí)行國內互聯網管理法規(guī)，主要原因在于：(1)西方大型互聯網服務商甚至充當所屬國家的政治打手，歪曲捏造攻擊我國政權和政治領導人的信息，煽動網民破壞公共秩序。(2)網絡色情信息可以為服務商帶來巨額利潤，國內色情網站紛紛將服務器轉移至國外。(3)按照業(yè)務所在國法規(guī)管理網絡信息，國外服務商需要增大管理成本。
(五)網民難以對服務商和政府形成有效制約
我國網民人數雖然是世界第一，但是網民之間缺乏聯合與互助，這導致網民通常難以對服務商和公共權力形成有效制約：(1)網民權利受到服務商的侵犯時，分散的網民難以形成對服務商的社會壓力，網民通常選擇無奈的沉默或徒勞的抱怨。(2)網民對政府互聯網治理政策制定過程難以產生重大影響。網民抵制強制預裝“綠壩-花季護航”軟件的成功，與其說是展示了網民的影響力，不如說是顯示了政府對民意的敏銳和尊重。
三、國際經驗：化解機制失衡的案例分析
互聯網服務商被認為是互聯網治理的“最弱一環(huán)”。國際社會也在不斷探索規(guī)范服務商行為的有效路徑，并取得了一些有益經驗?；痉较蚴峭苿诱?、互聯網服務商和網民共同參與網絡治理，核心策略是促進治理主體之間形成有效的協作制衡機制，具體要求是防止治理權力過強和治理對象過弱。
案例1：谷歌公司的“透明度報告”
谷歌公司通過定期發(fā)布“透明度報告”公布應政府部門要求所采取的管理措施，幫助社會“了解相關法律和政策對互聯網用戶以及網絡信息的傳播會造成怎樣的影響”。“透明度報告”主要包括以下內容：政府向公司提出的內容刪除要求，政府向公司提出公開用戶身份信息的要求，谷歌服務被中斷的情況。[3]
谷歌公司發(fā)布“透明對報告”對于扭轉“機制失衡”而言，主要是扭轉服務商相對于政府權力的弱勢：(1)有助于服務商重塑尊重網民權利的公眾形象，從而獲得網民的信任與支持。(2)有助于提升網民對政府權力干預互聯網信息的關注，促進網民在充分知情的狀況下監(jiān)督政府權力的運作。(3)有助于服務商聯合網民施壓政府權力減少對服務商提出管理要求。
案例2：維基百科的“用戶自主管理”
“維基百科”被稱為“動態(tài)的、可自由訪問和編輯的”由用戶寫成的“自由的百科全書”。根據用戶對維基百科的貢獻，用戶獲得的評價以及仲裁委員會的審核決定，設置了擁有不同權限的用戶級別。獲得巡查權、回退權、管理權、監(jiān)督權、行政權與仲裁權的用戶將會志愿承擔維護網站宗旨的職責，比如監(jiān)管或刪除有關個人隱私、誹謗或其它侵權行為的內容。[4]
維基百科推行“用戶自主管理”對于扭轉“機制失衡”而言，有利于扭轉網民相對于服務商以及服務商相對于政府的弱勢地位：(1)通過“用戶評價”規(guī)則提升了普通網民監(jiān)督網站管理人員的能力。(2)通過“用戶級別”規(guī)則篩選出負責任且有能力的管理人員。(3)數量眾多的志愿網民管理員不僅可以靈活及時地刪除侵權和違法信息，而且被管理的普通網民擁有請求救濟的切實機會。(4)由于服務商將管理權力轉交給了分散在世界各地的網民，政府機構也難以要求維基百科公司采取某些管理活動。
案例3：英國的“國家熱線”
英國兒童情色信息過濾系統由“互聯網觀察基金”(Internet Watch Foundation，簡稱“IWF”)負責實施。“IWF”的基本工作方式包括：(1)向公眾提供保密、安全的網絡兒童情色舉報“熱線”：電話、電子郵件、網站等。(2)網民通過各類“熱線”積極檢舉上網過程中發(fā)現的兒童情色網頁和網站。(3)審核被舉報信息，制定出包含兒童情色的網址清單。(4)根據國內“告知和刪除”政策，要求國內服務商刪除網站內的被舉報信息，要求服務商過濾或屏蔽設在英國境外的網絡兒童情色。在“IWF”的配合下，英國網絡兒童情色治理取得了明顯成效：國內網絡空間中兒童情色占世界總量的比例從1996年的18%下降到2003年后的低于1%，國內網站上的兒童情色在發(fā)布后的60分鐘內會被舉報和刪除。[5]
英國首創(chuàng)的“國家熱線”方式對于扭轉“機制失衡”而言，有效約束了政府權力和服務商的管理權限，提升了網民的參與和監(jiān)督能力，可以減少服務商受到來自政府的壓力：(1)在國家范圍內架設過濾和屏蔽系統是應對國家間互聯網司法體制差異的必要手段，然而由于擔心政府互聯網信息審查權力發(fā)生“任務蠕變”，該系統長期無法獲得公眾認可。“國家熱線”通過社會機構負責實施，減少了政府不當干預的機會。(2)服務商只是應“IWF”的要求刪除或過濾網絡信息，不具有直接審查網絡信息的權力，也因此可以免受政府的信息審查壓力。(3)政府制定“告知與刪除”政策，賦權網民和社會機構。數量眾多的網民靈活廣泛地檢舉網絡信息，提升了網民的參與度，網民通過IWF實現對服務商的監(jiān)督。
案例4：荷蘭的“點滴自由”
“點滴自由”(Bits of Freedom)是荷蘭最有影響力的網民權利組織，成立于2000年。“點滴自由”以保護荷蘭網民在互聯網空間中的自由權與隱私權作為組織的核心目標，是歐洲網民權利組織“歐洲網民權利促進會”的創(chuàng)始會員之一。“點滴自由”在保障網民權利方面總結出一系列有效方式：(1)教育，教育網民認識在網絡空間中的權利。(2)支持，支持網民的維權活動。(3)揭露，揭露政府和服務商侵犯網民權利的不當行為。(4)宣傳，通過宣傳促進社會關注網絡權利問題。(5)施壓，通過“貼標簽”施壓服務商和政府部門。(6)激勵，為尊重網民權利的服務商和政府部門頒發(fā)民間獎項。[6]
荷蘭的“點滴自由”是在互聯網發(fā)達國家內眾多網民權利組織的一個代表。網民權利組織對于扭轉“機制失衡”而言，主要在于增強網民的維權能力，提升網民維權意識，有效形成對政府和服務商的外部監(jiān)督：(1)“點滴自由”通過法律援助、技術支持和經費贊助等方式協助網民開展維權活動。(2)“點滴自由”通過宣傳教育活動提升網民認識自身的權利和權利受到的威脅，從而提高維權意識。(3)“點滴自由”通過組織互聯網技術專家和動員社會力量，有效地檢舉揭發(fā)不當的網絡管理活動并提出糾正建議。[page]
四、實踐探索：我國互聯網多元治理模式的建構及其協作制衡機制
通過分析國際互聯網治理領域中的豐富經驗，可以發(fā)現：在政府、服務商和網民之間存在著多元“協作制衡”的情況下，便可有效扭轉“機制失衡”，進而防范服務商的行為失范問題。然而，國外治理經驗并不是可以簡單地照搬到中國互聯網治理領域，我國的國情和互聯網發(fā)展狀況具有明顯的特殊性：(1)我國雖然擁有世界上最大規(guī)模的網民，但是尚缺乏專業(yè)的網民權利組織，網民的弱勢地位很難自發(fā)地被扭轉。(2)我國面臨復雜的網絡輿論斗爭局勢，這決定了政府有必要對互聯網輿論和服務商施加嚴格有效的管理措施。(3)服務商已經聯合形成具有廣泛影響力的行業(yè)協會——中國互聯網協會，該協會對于服務商影響政府政策和確保自身優(yōu)勢地位具有重要作用。
鑒于此，針對服務商參與網絡治理的“四大亂象”，結合互聯網發(fā)達國家扭轉“機制失衡”的經驗，筆者提出構建互聯網多元治理模式，以此規(guī)范服務商行為，推動政府、服務商和網民之間形成“協作制衡”機制。
(一)構建政府引導下的互聯網多元治理模式
構建“政府統一引導、服務商全面負責、社會廣泛參與，優(yōu)勢互補，協同共治”的互聯網多元治理模式，具體要求包括以下幾點。
1.政府統一引導。這主要是指政府在規(guī)范網民和服務商行為方面應發(fā)揮引導性的作用，制定國家互聯網發(fā)展戰(zhàn)略，推動互聯網立法，執(zhí)行互聯網法規(guī)，實施“事前、事中和事后”監(jiān)管?，F代社會，政府角色已經發(fā)生了顯著變化，政府承擔公共責任并不必然需要直接生產公共產品及公共服務。許多時候，政府發(fā)揮的作用是監(jiān)督直接提供公共服務的代理人。因此，政府應積極轉變職能角色，從“劃槳者”轉向“掌舵者”，并積極為互聯網產業(yè)及服務商的健康發(fā)展營造良好的環(huán)境。
2.服務商全面負責。這主要是指擁有技術、人力和資源優(yōu)勢的服務商，應嚴格要求自己，不斷加強自律，全面承擔起互聯網治理的主要職責。傳統互聯網治理以規(guī)范網民為中心，其缺點是網民數量眾多且匿名參與，不僅造成侵權責任范圍難以確定且存在執(zhí)法困難問題。要求服務商全面負責，以服務商為中心開展治理活動，可以大大提高治理效率和質量。服務商在遵守國家法規(guī)的基礎上，開展自律和管理活動的主要方式包括：(1)志愿參加行業(yè)協會以及簽署行業(yè)自律公約。 截至目前，“中國互聯網協會”已經發(fā)展會員400多家，中國互聯網協會制定并通過了約20項各類自律規(guī)范。[7](2)與網絡客戶簽署服務協議，規(guī)定各自權利與義務的范圍。(3)實施相對于“法律”管理而言的“代碼”管理，比如實施內容分級機制、年齡驗證機制、成年人信息警示機制等。
3.社會廣泛參與。它主要是指互聯網領域的社會組織、網民、公眾等社會力量積極參與到互聯網治理過程中。網民是服務商的主要客戶群體，是許多網絡問題的制造源頭，也是重要的互聯網治理主體之一。社會力量人數眾多，類型多樣、資源豐富。近年來，伴隨著互聯網的普及和公民意識的覺醒，網民自律以及網民參與網絡治理的作用逐漸體現。例如：2008年“5·12”地震期間，一篇原創(chuàng)者和最早發(fā)布處皆不可考的網帖《中國網民自律公約》被大量轉載，顯示出網民自律在規(guī)范網民行為方面的重要作用。“中國互聯網違法和不良信息舉報中心”僅2014年2月便接收到78053件次的網民舉報。
4.優(yōu)勢互補，協調共治。它主要是指不同的治理主體憑其各自的特點，在各自優(yōu)勢領域發(fā)揮特定功能(如表1所示)。政府作為保護網民權利或公共利益的首要責任主體，是公共權力的代表，政府法規(guī)政策和司法裁決具有權威性、公開性和強制性特點。服務商具體負責絕大部分網絡管理活動，靈活及時地管理廣泛存在的各類網絡問題，且可以通過設計網絡“規(guī)則”推動網民自治。社會力量具有獨立、公正和靈活的特點，尤其在政府和服務商均不宜直接負責的網絡治理領域，發(fā)揮“中立第三方”的作用。政府、服務商和社會力量，在職責明確、分工科學、互補互助的條件下，參與互聯網治理。
(二)構建互聯網多元治理模式下的協作制衡機制
我國政府引導下的互聯網多元治理模式的有效運行，離不開不同主體間的相互制約與監(jiān)督，其具體協作機制包括以下幾種。
1.搭建政府、服務商和網民之間的協商溝通平臺
協商溝通是政府、服務商和網民尊重彼此利益關切的表現，是構建“協作制衡”機制的前提和保障：(1)在互聯網法規(guī)政策制定過程中，充分進行協商溝通，有利于公正有效地實現利益整合，有利于網民和服務商在充分知情的前提下監(jiān)督政府的依法行政，有利于防止服務商利用強勢地位過度地影響政策結果。(2)在服務商制定服務協議的過程中，充分進行協商溝通，有利于網民實現意見表達，有利于政府協助網民促進服務商尊重和保護網民權利。(3)充分進行協商溝通，有利于在國家政策和服務商服務協議執(zhí)行過程中減少執(zhí)行阻力，消除因缺乏相互理解而引起的不必要糾紛。
2.依法規(guī)定服務商的權利責任范圍
政府依法規(guī)定服務商的權利責任范圍是防止服務商侵犯網民權利和公共利益的重要舉措，有利于推動服務商負責任地開展管理活動，也有利于網民依法維護受到服務商侵犯的權利。需要加以明確的權責范圍主要包括：(1)服務商在何種情況下有權刪帖或封號。(2)普通網民是否有權利享有服務商免費提供的網絡應用服務。(3)服務商對網民權利受到侵害時的責任限度。
3.構建“自上而下+第三方機構”的互聯網管制機制
我國應當加強互聯網管制能力以應對國外服務商拒絕接受國內法規(guī)約束的問題，有效的信息屏蔽是抵制國外勢力非法干涉我國內政的必要手段。然而，簡單通過政府控制“自上而下”地管制網絡信息不僅容易引起不必要質疑，且導致網民和服務商處于被動的弱勢地位。通過服務商或網民“自下而上”地實施網絡管理，不僅缺乏權威，而且容易引發(fā)嚴重的權力濫用問題。結合國際經驗，“自上而下+第三方機構”的互聯網管制機制，即通過政府權力結合第三部門實施網絡管制，不僅有利于政府、服務商和網民之間的協作制衡，且可以凝聚成較強的管制能力。[8]
4.促進“網絡服務協議”的合理化
政府應當促進“網絡服務協議”的合理化，防止此類協議成為服務商肆意侵犯網民權利的保護傘。幾乎所有的服務商都在用戶注冊賬戶時要求用戶簽訂“服務協議”。網絡服務協議的不合理成為服務商濫用管理權力和網民維權困難的主要原因。例如，國內某知名服務商的網絡協議規(guī)定：不得利用網絡服務系統進行任何不利于該公司的行為，否則該公司有權隨時中斷或終止服務;為維護公司的權益，可以對外公開或向第三方提供用戶儲存的隱私性信息;可以隨時變更或中斷網絡服務，且無需提前告知非付費用戶，無需為用戶損失承擔任何責任;對網絡服務的安全性不做任何擔保，無需為網民的任何損失(如隱私泄露)承擔責任。
5.規(guī)范服務商的日常管理方式
服務商的日常管理方式對于網民參與和外部監(jiān)督而言具有重要意義，政府應當定期審查服務商的管理活動，引導和督促服務商創(chuàng)建以下管理規(guī)范：(1)制定科學合理的網絡信息管理規(guī)則。(2)定期公開站務管理情況，尤其是公開刪帖、封號等管理活動的信息。(3)建立內部監(jiān)督機制，防止站務管理人員非法牟利。(4)建立嚴格的網民信息保護機制，防止由于黑客入侵或其他原因導致的信息泄露。(5)創(chuàng)建網民參與管理的渠道，比如建立版主、監(jiān)督員、糾紛協調員等志愿性崗位。
6.為網民權利救濟提供便利渠道
網民的名譽權、隱私權、網絡表達權、信息自由權可能因為服務商的不當操作或政府的爭議性執(zhí)法活動而受到侵犯。為網民提供權利救濟的便利渠道不僅有利于網民利益，而且有助于提升互聯網管理水平。政府和服務商可以嘗試以下賦權網民的活動：(1)教育網民了解自己在網絡空間中的權利范圍。(2)服務商盡可能告知網民刪帖或封號的理由。(3)為網民提供意見反饋渠道。(4)政府為網民和服務商之間的糾紛提供調解或仲裁服務。
7.培育公正權威的網民權利組織
網民權利組織對于凝聚網民力量，促進網民參與政府政策制定和監(jiān)督服務商管理活動而言具有無可替代的意義。目前國際性、全國性的網民權利NGO日漸興起于互聯網發(fā)達國家。國家性的網民權利NGO，如美國的“電子前線基金會”、英國的“綠色網絡”、法國的“網絡團結”、德國的“混沌計算機俱樂部”、荷蘭的“點滴自由”等。國際性的網民權利NGO，如在歐洲的21個國家擁有會員單位或辦公室的“網絡公民權利在歐洲”，主要關注國際互聯網信息過濾與監(jiān)控的“開放網絡促進會”等。截至2014年6月底，我國網民規(guī)模達到6.32億，互聯網普及率達到46.9%。[9]但是我國至今沒有出現有影響力的網民權利組織，互聯網治理的“機制失衡”問題也是在這種背景下產生。結合我國社會組織發(fā)展經驗，政府應當積極培育公正權威的網民權利組織，借此推動政府和網民之間互助互信，推動網民權利組織協助政府和服務商開展管理活動。
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[Abstract]Traditional research of Internet governance mainly focus on netizen’s transgressions, relatively lacks attention on Internet service providers (“ISPs”). When Internet governance structure has the flaw of mechanism imbalance, interests driven ISPs are likely to trigger four chaos: infringing civil rights and public interests, engaging in illegal public relations, excessive censorship of online information, and disobeying local laws. Based on international experiences drawn from cases study, to mend mechanism imbalance, China’s Internet governance model should be: uniformly lead by government, fully responsible by ISPs, wide social participation, complementary advantages, and multi-collaborative governance.
[Keywords] internet, internet service provider, multi-governance
[Author]Zhao Yulin is PhD and Lecturer at School of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology. Hangzhou 310023
