【作者簡介】盧川，男，四川成都人，武漢大學新聞與傳播學院博士研究生，北京市旅游委信息中心主任，中國信息協(xié)會電子政務專業(yè)委員會專家委委員，主要從事新聞學實務、旅游信息化、網(wǎng)站管理等研究。
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【內(nèi)容提要】新媒體的迅猛發(fā)展，對政府危機傳播產(chǎn)生了深刻的影響，使政府危機傳播具有了網(wǎng)絡化、全球化、移動化、交互化、生態(tài)化和顛覆性等特征。在新媒體環(huán)境下，政府、媒體、大眾等主體之間彼此關(guān)聯(lián)、相互影響，形成了一個具有多元、共生、演進等特征的生態(tài)圈，這促使政府危機傳播策略從“危機管理”向“危機治理”的過渡。當前可從危機傳播周期、危機傳播生態(tài)治理和傳播保障體系三個方面建立政府危機傳播治理體系。
在傳播領(lǐng)域突飛猛進的新媒體也不可避免地觸及政府危機傳播，并對其產(chǎn)生深刻的影響。危機傳播是“在危機前后及過程中，在政府部門、組織、媒體、公眾之內(nèi)或彼此之間進行的信息交流過程”[1]。如何全面理解并進一步正確把握和利用新媒體的特性，重新梳理新媒體環(huán)境下政府危機傳播理念并形成危機傳播的治理框架，是十分緊迫而重要的課題。
一、新媒體環(huán)境下危機傳播的特征
新媒體環(huán)境下政府危機傳播仍具有危機管理視域中危機傳播的特點，同時又蘊含新媒體的典型特征。
(一)網(wǎng)絡化、全球化、移動化和交叉化特征
從技術(shù)特征講，新媒體的廣泛普及促使危機傳播出現(xiàn)網(wǎng)絡化、全球化、移動化、交互化的特征。
1.危機傳播網(wǎng)絡化
新媒體憑借網(wǎng)絡信息傳播覆蓋面廣、信息傳遞快、接收門檻低等方面的優(yōu)勢，面向網(wǎng)絡空間中所有接受者全天候、滾動式發(fā)布危機信息，使得依托互聯(lián)網(wǎng)、無線網(wǎng)絡傳遞的信息成為危機信息傳播的主體。另一方面，借助智能手機和計算機設備，公眾能夠通過復制、轉(zhuǎn)載、分享等方式，隨時將接收的信息傳遞給其他個人或群體，形成快速的人際網(wǎng)絡間二次傳播。這些基于(移動)互聯(lián)網(wǎng)絡的信息傳播，使得危機傳播出現(xiàn)網(wǎng)絡化特征。
2.危機傳播全球化
在互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)全球聯(lián)通的大環(huán)境下，新媒體助力下的危機信息傳播超越了國家的范疇，具有極其廣泛的傳播范圍。同時網(wǎng)絡上的智能語言翻譯服務讓信息的傳播跨越語言的障礙，文字語音自動轉(zhuǎn)換功能讓殘疾人士也能夠無障礙地傳播信息，使得危機信息傳播真正實現(xiàn)全球化、泛在化。
3.危機傳播移動化
艾瑞咨詢集團發(fā)布報告稱，截至2013年年底國內(nèi)智能手機保有量達到5.8億部，同比增長60.3％；使用移動設備上網(wǎng)的用戶數(shù)量達5億，同比增長19.5％①。有別于不便攜帶的電子設備，移動智能設備極大地方便了大眾隨時隨地獲取、分享和發(fā)布危機信息，并不受版面和時間等因素的限制，大眾開始成為危機傳播的主體，也讓危機傳播日趨移動化。
4.危機傳播交互化
新媒體區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的一個顯著特點是信息傳播包含交互過程。不論是評論反饋還是分享與轉(zhuǎn)發(fā)，都有別于傳統(tǒng)的大眾傳播，其本質(zhì)是信息發(fā)布者和接收者之間通過雙向和多向的互動來完成信息傳播。這種方式擺脫了信源到信宿的單一傳播方式，也使得危機傳播具備了交互特點。
(二)對傳統(tǒng)危機傳播的顛覆性和新的生態(tài)化屬性
新媒體環(huán)境下危機傳播涵蓋了大眾傳播、人際傳播等幾個方面，形成了一個復雜的傳播環(huán)境。新媒體介入的危機傳播對傳統(tǒng)危機傳播具有顛覆性(Disruptive)，也促使形成危機傳播新的生態(tài)化(Ecological)屬性。
1.對傳統(tǒng)危機傳播的顛覆性
從信息發(fā)布角度來看，危機利益相關(guān)人基于手中的手機、平板電腦等工具，可將危機信息第一時間發(fā)布到網(wǎng)絡和新媒體上，形成實時的突發(fā)信息發(fā)布，顛覆了政府或傳統(tǒng)媒體作為危機信息發(fā)布來源的唯一性。從信息媒介角度來看，新媒體憑借絕對的人群覆蓋優(yōu)勢遠遠領(lǐng)先于傳統(tǒng)媒體，例如姚晨的微博關(guān)注者(“粉絲”)數(shù)量是《人民日報》發(fā)行量的7倍，其言談具有廣泛的影響力②。新媒體信息發(fā)布在時效性方面更是優(yōu)勢明顯，例如習近平總書記廣州考察的微博直播，是由一個號稱“學習粉絲團”的普通民眾微博發(fā)布，“它準確地報道了習近平在廣州的考察路線，有時甚至比正規(guī)媒體還要搶先一步”③。從信息接受者角度看，新媒體顛覆了傳統(tǒng)媒體信息受眾的概念，信息受眾和傳播者兼具的“雙重角色”定位使傳統(tǒng)意義上的受眾成為影響政府決策的重要主體。
2.危機傳播新的生態(tài)化屬性
新媒體環(huán)境下的危機傳播各要素構(gòu)成了新型傳播生態(tài)，新媒體憑借多樣化的傳播途徑、快速的傳播速度、病毒式傳播模式，成為覆蓋大眾的主要傳播媒介。新媒體徹底改變了傳統(tǒng)危機傳播中的發(fā)布者、媒介、接收者之間的線性、單一關(guān)系，三者之間形成了彼此關(guān)聯(lián)、互相影響、互為協(xié)同、此消彼長的新型生態(tài)傳播環(huán)境。在此生態(tài)環(huán)境中，政府的危機傳播權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)媒體受到一定程度的對抗性解讀，民眾不僅不再單純地從傳統(tǒng)媒體獲取信息，而且在信息傳播中賦予自我解讀和闡釋，由此可能形成針對政府的輿論環(huán)境和壓力。
(三)演化性和敏捷性
從政府危機傳播應對策略方面看，在充分利用傳統(tǒng)意義上政府危機傳播策略、方式、原則和手段的同時，政府危機傳播更應該注重傳播策略的演化性和敏捷性。
1.危機傳播應對策略的演化性
危機傳播過程中的信息不再是單向傳播，民眾不只是被動地接收信息，而是通過信息分享的媒介，將帶有主觀判斷和個人解讀的看法和觀點即時進行傳播。一方面，信息從信源開始，到達普通民眾后已經(jīng)發(fā)生了一定程度的演化和改變，分享信息的人在傳播之前會附加、刪改抑或是重新闡釋信息內(nèi)容，信息流在傳播過程中內(nèi)容發(fā)生一定程度的演化和改變。另一方面，危機信息傳播的演化也意味著政府危機傳播過程中需要根據(jù)危機傳播發(fā)展態(tài)勢，進行正確研判，綜合考慮危機應急處置需要，不斷滿足民眾對相關(guān)信息的需求，通過及時、快速、合理的政府危機傳播達到妥善處置危機事件、減少危機損害的目的。[page]
2.危機傳播應對策略的敏捷性
對于危機事件，傳統(tǒng)媒體的報道總有難以避免的時差，在這個信息真空期，當事人或者目擊者利用新媒體傳遞最新的現(xiàn)場畫面或視頻到網(wǎng)絡上，通過論壇、博客、微博、微信等形式發(fā)布出來，信息幾乎可以沒有時間差的實時發(fā)布、滾動發(fā)布、多主體發(fā)布。在新媒體環(huán)境下信息快速傳播要求政府危機傳播做出適應性改變，危機傳播應該與時間賽跑，在第一時間敏捷應對、快速響應，及時、主動公開危機事件真實信息和發(fā)展態(tài)勢，理性進行評估并進行反思，從而消弭民眾的懷疑和不信任，爭取最大的理解和支持。
二、危機傳播生態(tài)模型下的危機傳播治理觀
政府危機傳播中的政府與公眾達成理解和共識的過程同時也是危機事件導致的負面因素與危機傳播涉及的各方對化解危機、重建契約的博弈過程。在新媒體傳播媒介的推動下，群體間/內(nèi)部的強關(guān)系傳播顯示出具有超越傳統(tǒng)大眾傳媒的潛力和趨勢。本文試圖從危機傳播生態(tài)角度來解析、探討新媒體傳播背景下的政府、媒體、大眾三要素之間構(gòu)建的新型傳播關(guān)系——危機傳播生態(tài)。如圖1所示，在危機生命周期中，政府、媒體、大眾等危機傳播諸多主體以危機為中心集合在一起。在新媒體環(huán)境下，這些主體內(nèi)部之間、主體與主體之間彼此關(guān)聯(lián)、相互影響、動態(tài)博弈，徹底解構(gòu)了傳統(tǒng)危機傳播的線性、層次性結(jié)構(gòu)，形成了一個具有多元、共生、演進等特征的生態(tài)圈。
圖1 新媒體環(huán)境下危機傳播生態(tài)模型
(一)政府危機傳播主導地位受到挑戰(zhàn)
新媒體拓展了民眾對政治和社會問題展開討論的公共領(lǐng)域和自主性，也加強了民眾間的信息聯(lián)系與集體行動。新媒體的崛起導致傳統(tǒng)意義上政府在危機爆發(fā)階段的信息發(fā)布、危機傳播控制與主導地位受到挑戰(zhàn)，弱化了政府作為危機事件第一信息掌控人的角色。政府作為突發(fā)事件信息發(fā)布的主體，大眾媒體作為主渠道，公眾作為接受客體的單向傳播形式已經(jīng)被打破。危機事件影響范圍從直接利益相關(guān)者延伸到普通大眾，大眾群體內(nèi)部/群體間存在的多元、交互、實時形式的人際間傳播模式逐漸趨于主流，而話語權(quán)和發(fā)布權(quán)的分散、下移導致政府輿論被動。為應對新媒體崛起所帶來的挑戰(zhàn)和機遇，政府部門、權(quán)威機構(gòu)也紛紛利用新媒體(如建立官方網(wǎng)站、微博等)渠道積極進行信息溝通與發(fā)布，但也無法改變其危機傳播主導地位下降的現(xiàn)實和趨勢。
(二)大眾媒體的引導功能弱化
在危機傳播過程中，大眾媒體是政府與公眾信息傳遞的“中間人”，肩負著正確引導輿論的職責，應該及時、客觀、全面地傳播和報道危機信息，向受眾提供一個較為豐富、權(quán)威、理性的危機全景圖。不容忽視的是，盡管人人都能發(fā)布信息，但微博、微信上的危機事件進入視野時，公眾總希望能從傳統(tǒng)媒體、特別是官方媒體上得到求證。遺憾的是，在某些情況下，當危機事件觸及地方局部利益的時候，某些大眾媒體或多或少地面臨利益群體或事發(fā)地政府的干預而集體失聲、沉默，導致大眾媒體作為政府傳播權(quán)威信息和公眾獲取真實信息的渠道在危機傳播中廣受質(zhì)疑。一旦傳統(tǒng)媒體保持沉默，那么真實可靠的權(quán)威信息就會缺失，謠言便會利用新媒體趁機而入、蠱惑人心，加速消解傳統(tǒng)媒體的輿論引導功能。
(三)公眾輿情的力量日益強大
大眾群體內(nèi)部/群體間存在的多元、交互、實時的人際間傳播模式趨于主流，在信息和通信技術(shù)的助力下，大眾不再僅僅是默默無聞的信息被動接受者，而是作為個體參與危機傳播，通過在網(wǎng)絡社區(qū)發(fā)表自己的意見，自由傳遞信息，引發(fā)甚至引導其他參與者的關(guān)注和討論。那些從官方媒體上消失的新聞，會在網(wǎng)絡上茁壯成長，廣為傳播。越是模棱兩可的消息，越是傳言，越有詭異的吸引力，越能引人關(guān)注。大眾媒體在熱點事件、焦點問題上的“失聲”，與微博、微信上事無巨細、毫無遺漏的眾聲喧嘩，形成截然不同的兩個輿論場，也造成兩者之間的撕裂、隔膜和對立，從而加劇官民之間的不信任。公眾作為獨立表達意見的“信息發(fā)布者”，甚至成為影響政府決策的重要主體。
(四)意見領(lǐng)袖在危機傳播和化解中的作用日益凸顯
以微博、微信等為代表的新媒體，提供了人際間面向網(wǎng)絡的、密切的雙向互動交互，采用朋友圈、粉絲、關(guān)注、轉(zhuǎn)發(fā)等方式建立一種簡化的社交關(guān)系。在這種信息傳播中，占據(jù)傳播主導地位的“意見領(lǐng)袖”在人際傳播中具有重要地位。例如微博中某些較高人氣的“意見領(lǐng)袖”發(fā)布的信息可即時推送到數(shù)千萬關(guān)注者，從而完成快速的信息傳播。新浪微博排名前10的名人，擁有1.6億多的粉絲量，排名前30的名人，粉絲數(shù)量均在1000萬以上。相對于普通的大眾傳媒，“意見領(lǐng)袖”發(fā)布的信息也更能獲得較高的認同。在政府危機傳播過程中，如果“意見領(lǐng)袖”能夠客觀、積極地向大眾傳播危機事件信息，消弭危機導致的負面影響，對引導公眾、化解危機、減小損失具有重要的促進作用。[page]
圖2 政府危機傳播的治理體系框架
正是由于新媒體的廣泛而深刻影響，政府危機傳播的傳統(tǒng)層次模型應該得以修正，以“生態(tài)模型”來重新認知新媒體環(huán)境下的危機傳播主體及其交互模式，在生態(tài)模型指導之下，政府危機傳播策略也應該逐步從“危機管理”過渡到“危機治理”。下文表1針對危機傳播應對涉及的多個方面進行了比較。
三、政府危機傳播的治理體系框架
如何在危機的全生命周期中，充分考慮生態(tài)體系下各主體的交互性，并從組織機構(gòu)、法律規(guī)章、技術(shù)資源等角度，全面提高政府危機傳播的治理能力和效能，是擺在我們面前的一項重要而又緊迫的課題。本文試圖從危機傳播生命周期管理、危機傳播生態(tài)治理、危機傳播保障體系三個維度來闡述此治理體系框架(見圖2)，以期為新媒體環(huán)境下政府危機傳播治理提供行動指南。
圖2 政府危機傳播的治理體系框架
(一)危機傳播生命周期管理
從危機管理學的語義來看，危機事件可劃分為危機潛伏期、危機爆發(fā)期、危機擴散期、危機平復期四個階段[2]。
危機爆發(fā)前是危機的潛伏期，矛盾量變和積累的階段。在危機前，可能會出現(xiàn)相關(guān)的征兆，但未造成損害或損害很小。這個階段在時間上占據(jù)絕對主導地位，也是發(fā)現(xiàn)危機和預防危機的有效階段。在危機潛伏期，須加強危機處置演練和“一案三制”④建設，加強生態(tài)涵養(yǎng)；協(xié)調(diào)媒體、政府間的互動關(guān)系，加強熱點監(jiān)測；完善應急預案，規(guī)范危機傳播操作流程，理順危機傳播組織體制，落實危機傳播主管單位和主體職責。
危機爆發(fā)期與擴散期。危機爆發(fā)期事件快速發(fā)展。事態(tài)嚴峻，危機擴散期事件強度升級，對于危機傳播和處置的干擾因素出現(xiàn)，影響正常活動，并對社會組織或政府的形象或聲譽產(chǎn)生影響。在危機爆發(fā)期和擴散期，須針對危機發(fā)展態(tài)勢，及時進行熱點監(jiān)測，結(jié)合危機發(fā)展和傳播態(tài)勢，依托政府內(nèi)部專業(yè)危機處置和危機傳播機構(gòu)，按照法律法規(guī)的操作要求，在借助社會力量的基礎(chǔ)上進行積極有效的危機處置和傳播工作。
危機平復期。也是危機的恢復期，在該階段危機事件已得到控制，但并未完全解決。在此階段，應深度、全面、理性回顧整個事件，引導公眾正確認識事件，修復公眾心理，推動各種應對措施和預防體系的完善。
(二)危機傳播生態(tài)治理
(1)傳播生態(tài)涵養(yǎng)。傳播生態(tài)涵養(yǎng)需要重視新媒體對于信息及傳播環(huán)境的影響和改變，適應新媒體的發(fā)展，應對傳播渠道下沉、信息傳遞碎片化、全天候、交互演進的趨勢，加強政府自身的危機傳播意識和組織機構(gòu)建設，重視依托新媒體建立新的危機傳播渠道，采取積極開放的態(tài)度與網(wǎng)絡社區(qū)尤其是“意見領(lǐng)袖”等傳播關(guān)鍵點進行互動，積極維護傳播道德和秩序，倡導傳播生態(tài)文明建設。同時依據(jù)或制定法律法規(guī)，對使用新媒體進行惡意傳播的行為進行規(guī)范和打擊，規(guī)范新媒體傳播行為，通過合作、發(fā)展、監(jiān)管、處罰等措施多管齊下，維護健康有序的新媒體傳播生態(tài)。
(2)熱點監(jiān)測預警。熱點監(jiān)測著眼于危機事件發(fā)現(xiàn)和態(tài)勢跟蹤，是危機潛伏期對危機早期發(fā)現(xiàn)和預警、危機爆發(fā)/擴散期政府快速應對的前提和基礎(chǔ)。新媒體環(huán)境下多渠道的信息傳播，需要多種來源、連續(xù)地監(jiān)測并獲取信息。應進一步完善政府傳播職能，依托專業(yè)機構(gòu)、借助社會力量，應用多種技術(shù)手段進行輿論監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集分析。通過綜合應用輿情監(jiān)測與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，關(guān)注熱點新聞，及時、準確地進行信息采集、分析和預警，同時將熱點信息及時傳播到各級政府信息監(jiān)管機構(gòu)，為危機事件早期應對奠定基礎(chǔ)。
(3)信任重建與恢復。針對危機產(chǎn)生的負面影響，政府需要對直接利益相關(guān)群體提供關(guān)懷，提高或重塑對信任的感知，并通過新媒體傳播渠道將相關(guān)的反饋、評估信息傳遞到大眾，消弭民眾中的懷疑和不信任，爭取最大的理解、支持，以修復政府形象，進行信任重建。[page]
(三)政府危機傳播的保障體系
(1)技術(shù)資源保障。技術(shù)資源包括計算機設備、應急通訊設備、網(wǎng)絡探針和監(jiān)測平臺、新聞發(fā)現(xiàn)和輿情跟蹤大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺等軟硬件。針對新媒體傳播的多種渠道，健全信息收集和整合的途徑，建立具備針對數(shù)據(jù)新聞、熱點話題、重點輿情等的專業(yè)化分析服務平臺，建立面向新媒體的常態(tài)化、全天候、安全可靠的信息發(fā)布系統(tǒng)，及時發(fā)布相關(guān)信息，作為傳統(tǒng)官方信息發(fā)布途徑的補充，以滿足政府危機傳播要求。建立覆蓋全國、為政府的專職危機傳播/信息發(fā)布機構(gòu)服務的實時信息溝通、傳達、通報機制的系統(tǒng)，作為應急視頻會商等應急處置系統(tǒng)的支撐和補充，便于中央與地方各級政府、不同地區(qū)/層級地方政府的危機處置/危機傳播機構(gòu)快速地溝通、協(xié)調(diào)。在技術(shù)資源保障工作中，還應該充分借助專業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的力量，通過向企業(yè)服務購買的方式，獲得技術(shù)支持和運維服務支持等。
(2)法規(guī)制度保障。政府危機傳播中的應變能力、管理的權(quán)威性和主動性，以及針對社會應急資源進行統(tǒng)一調(diào)配的能力是法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務。我國于2008年起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)是政府信息公開的綱領(lǐng)性法律文件，是對政府危機傳播具有指導性和強制性的法規(guī)要求及可靠支撐。應該在國家應急管理體系運行的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，強化《條例》操作和實施的配套文件和細則，具體化信息公開和危機傳播的負責機構(gòu)、原則、形式等內(nèi)容，明確危機事件的責任主體和傳播主體，避免危機傳播中不同政府部門出現(xiàn)發(fā)布互相矛盾信息的情況。同時，應完善信息公開及危機傳播行政問責制度，明確各級政府信息公開的責任主體，在同體問責的基礎(chǔ)上積極引入異體問責機制，革除責任連帶關(guān)系，依托制度化舉措，推動大眾、社會團體、媒體等對政府信息公開及危機傳播的監(jiān)督。此外，還應建立規(guī)范的危機處置流程體系和傳播機制，按照危機事件的級別，面向?qū)Ｂ毜奈C傳播機構(gòu)，完善預案中關(guān)于危機傳播工作流程，通過法律法規(guī)完善流程危機傳播規(guī)范，避免危機處置過程中較為突出的“責任人按照現(xiàn)場態(tài)勢主觀決策，缺乏危機處置的通盤考慮”的問題。同時，明確危機事件處置完成后的分析與評估工作，在分析總結(jié)的基礎(chǔ)上改善和優(yōu)化危機傳播流程體系。
(3)組織人才保障。針對新媒體傳播建立監(jiān)測系統(tǒng)的資金投入較大、人力成本高，且新媒體輿論傳播跨越了地域限制，地方政府的傳播監(jiān)測機構(gòu)對管轄地外的危機傳播事件缺乏有效應對，建議在國家層面設立針對新媒體的輿論監(jiān)測的專職危機傳播機構(gòu)，完善危機傳播職能，并在國家層面推動危機傳播治理和傳播生態(tài)文明建設。在縱向上，該專職機構(gòu)與各級地方政府“新聞辦”“網(wǎng)信辦”建立危機信息及輿論熱點監(jiān)測共享體系，以確保地方政府對屬地處于“潛伏期”的危機事件盡早發(fā)現(xiàn)，及時溝通，也可加強針對地方政府應急處置的監(jiān)督和監(jiān)管。在橫向上，強化各級政府新聞辦公室、網(wǎng)絡信息辦公室所肩負的政府傳播職能。各級政府“新聞辦”“網(wǎng)信辦”與危機處置的“應急辦”建立聯(lián)席辦公制度，加強協(xié)調(diào)溝通與聯(lián)動，規(guī)范危機傳播的出口，協(xié)同完成危機事件處置應對，建立與現(xiàn)有“分級響應、屬地管理”相適應的縱向政府危機傳播體系。此外，危機事件的信息傳播管理關(guān)鍵是要建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化、擁有豐富經(jīng)驗的人才隊伍。通過多種方式加強隊伍建設、人員培養(yǎng)工作，為危機傳播提供堅強的人才保障。
注釋：
?、賲⒁奾ttp://wireless.iresearch.cn/others/20140114/224843.shtml.
?、趨⒁奾ttp://news.sina.com.cn/o/2012-04-28/020724342502.shtml.
?、蹍⒁奾ttp://news.163.com/13/0206/05/8NOPB00300014AED.html.
?、車鴦赵禾岢龅耐话l(fā)公共事件應急預案、應急機制、應急體制和應急法制建設要求，簡稱為“一案三制”。
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