短短半年時間內(nèi)，《湖南省行政程序規(guī)定》(下簡稱《規(guī)定》)先后三次引發(fā)全國性的輿論熱議，這對于一部省級政府出臺的行政規(guī)定來說，實在罕見。著名法學(xué)家應(yīng)松年甚至給出“里程碑式的意義”這一極高評價。媒體也稱《規(guī)定》獲得了官方、公眾和學(xué)界眾口一致的褒揚。(10月6日《中國經(jīng)濟周刊》)

　　而一個無法否認(rèn)的事實是，《規(guī)定》10月1日才剛剛實施。對于這部還未經(jīng)實踐檢驗的《規(guī)定》我們似乎更應(yīng)該保持謹(jǐn)慎的樂觀。畢竟，在《規(guī)定》之前，有關(guān)行政程序的規(guī)定已散見于《行政許可法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等多部法律及一眾法規(guī)之中。法律實踐告訴我們，對這些程序性規(guī)定的執(zhí)行并不令人滿意。法律執(zhí)行中遇到的老大難問題，憑什么認(rèn)定《規(guī)定》就能很好解決？要知道，《規(guī)定》只是一部地方政府規(guī)章。在法律位階上，它不但低于憲法和法律，也低于行政法規(guī)，部門規(guī)章和地方性法規(guī)?！读⒎ǚā访鞔_了下位法不能突破上位法的原則，《規(guī)定》的主要內(nèi)容，也只能在現(xiàn)行法律法規(guī)范圍內(nèi)，拾遺補缺，謀求行政程序的合理與完善。在法制統(tǒng)一性原則之下，《規(guī)定》不可能有太多的開創(chuàng)，更不可能帶給我們太多“驚喜”。能有所期待的，只是通過《規(guī)定》細化現(xiàn)有法律法規(guī)的一些原則性規(guī)定，使之更具操作性。當(dāng)然，是否真的更具可操作性，恰恰需要實踐來回答。

　　因此，我更愿把“眾口一致的褒揚”看作是學(xué)界和公眾對一部體系化的“行政程序法”的期待。作為行政法這個法律部門中的一部基本法律，全國人大已數(shù)次啟動“行政程序法”的立法程序，但均胎死腹中。這里的“眾口一致”如果也包括全國人大或其常委會的話，我倒想問：既然對行政程序法有如此褒揚，為何不推動對行政程序法草案的起草與修改，以求早日進入審議程序？如果行政程序法還不成熟，為何湖南卻可承載先行者的角色？作為一部通過程序來限制行政權(quán)的法，行政程序法理應(yīng)由獨立于行政權(quán)的立法機關(guān)來行使才算正當(dāng)?！白约翰荒転樽约毫⒎ā?，這是正當(dāng)程序中最基礎(chǔ)，也是最重要的理念。由湖南省政府出臺的《湖南省行政程序規(guī)定》恰恰有違立法的程序正義。

　　更值得關(guān)注的，還是湖南出臺此《規(guī)定》所首次嘗試的“先地方后中央”的立法路徑。如前所述，在“法制統(tǒng)一”原則之下，地方立法創(chuàng)新其實空間有限。應(yīng)松年教授搬出德國的行政程序立法也是最先從地方政府開始再到中央實施，來證明這一路徑的合理性。但應(yīng)教授似乎忽略了，德國是個聯(lián)邦制國家。有著聯(lián)邦與州兩套立法體系。各州在聯(lián)邦之內(nèi)本就有著十分寬泛的立法權(quán)。而中國卻是個單一制國家，地方只能在國家法之下分享有限的立法權(quán)。在憲法上，中國還不允許出現(xiàn)所謂的“法律特區(qū)”。相反，立法中的地方保護主義恰恰是最高權(quán)力機關(guān)所警惕的重點。

　　但我仍然認(rèn)為，地方立法權(quán)的拓展和地方的立法創(chuàng)新確有必要。因為立法畢竟不像自然科學(xué)那樣，能夠經(jīng)由實驗和計算事先精確地預(yù)測到將會帶來的結(jié)果。正是法律效果的難以預(yù)測性使得試點在具體的立法創(chuàng)新中變得極為必要。只是，地方立法試點必須符合一定的條件，那就是應(yīng)先取得全國人大或其常委會的授權(quán)。唯其如此，突破性的地方立法才有合法性與正當(dāng)性可言。也只有在全國人大或其常委會的統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)之下，地方立法實驗才能被納入到全國立法規(guī)劃中來，地方立法的實踐成果和經(jīng)驗也可以及時地為全國人大或其常委會所吸取，并實現(xiàn)與全國性立法的相互銜接，平穩(wěn)過渡。(作者為海南大學(xué)法學(xué)院副教授)