在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,為了滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，不少地方政府從理念、體制、機制、技術等方面開展了多種形式的創(chuàng)新活動。中共湖南省委憑借著多種形式的網(wǎng)絡平臺，開展了為湖南“獻計獻策”的活動，擴大公民參與的渠道，回應社會中的各種問題和需求，提高公民對黨的公共政策的影響力，對宏觀公共政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生積極的影響, 有利于公共政策的執(zhí)行和落實，從而建構起多元合作的格局。
一、問題提出
隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，公共政策除借助傳統(tǒng)的信息收集外，越來越依賴于網(wǎng)絡，這既使公民參與增加了新的途徑，又使政府快速便捷地獲知相關的信息，完善決策機制，有利于決策手段的多樣化，維持決策內(nèi)容的公正性。
網(wǎng)絡民主，最早由美國學者馬克·斯勞卡于1995年提出，認為是以網(wǎng)絡為媒介的民主，或者是在民主中滲入網(wǎng)絡的成分。而作為以網(wǎng)絡為媒介的民主形式，人們的關注點主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面網(wǎng)絡作為一種高效率的工具，能在一定程度上擴大公民參與的渠道，拓展民主決策的內(nèi)涵，有積極的作用。另一方面，網(wǎng)絡可能會帶來一些混亂，產(chǎn)生資源使用的不平等以及網(wǎng)絡自身的不規(guī)范性。唐麗萍認為網(wǎng)絡民主突破了傳統(tǒng)民主在地理上、信息溝通方式上和信息獲取途徑上的局限,提高了民眾政治參與的興趣和能力。而使用網(wǎng)絡的能力差異及網(wǎng)絡自身的無限性與可操作限制了網(wǎng)絡民主進一步擴展。韓志磊則強調(diào)網(wǎng)絡媒體在輿論監(jiān)督和基層民主自治業(yè)主論壇中的作用，當然，他也認為網(wǎng)絡民主中政府治理不足、道德治理不足和法制治理不足等缺陷。同樣，也有不少學者如婁成武、毛壽龍等認為網(wǎng)絡技術具有國家壟斷性、網(wǎng)絡民主投票的可操縱性、網(wǎng)絡民主的不平衡性等。網(wǎng)絡民主的局限歸結于網(wǎng)絡選民的局限，網(wǎng)絡民主的選民只能是有實力、有能力，并且偏好使用網(wǎng)絡的人。同時，網(wǎng)絡被認為易帶有欺騙性，網(wǎng)絡參與通常缺乏規(guī)范性的，因而民眾的非理性的“情緒民主”也容易通過網(wǎng)絡傳染。學術界關于網(wǎng)絡技術所帶來的民主利弊有很明確的認識，盡管網(wǎng)絡技術可能有一定的負面效果，但應用網(wǎng)絡是未來的發(fā)展方向仍然是被認可的。
在轉(zhuǎn)型期的中國，現(xiàn)實生活中能既有效運用網(wǎng)絡的優(yōu)勢，又能避免網(wǎng)絡技術局限所造成的負面影響就顯得尤為重要。既然網(wǎng)絡易產(chǎn)生混亂的前提是公民理性無知，那么激勵公民參與政治的熱情就是關鍵。正如菲什金所說的，公民或許的確對政治和政策知識掌握不足，但這種情況并不意味著公民本身缺乏能力，“只是在那種條件下，他們沒有興趣或是動機去掌握知識和信息……當公民受到有效激勵時，他們有能力協(xié)商復雜的政策問題。”顯然，網(wǎng)絡作為一種工具不能自動地改善民主，問題的核心就在公共權力機關運用網(wǎng)絡的技術和方法，如何確立科學的公共政策理念，鼓勵公民的參與。湖南省委通過多種形式的網(wǎng)絡平臺提高公眾對公共政策的參與度，吸納社會各界的意見，這對于構建良好的網(wǎng)絡民主而言是一個新的嘗試。
二、網(wǎng)絡民主的實踐
2006年8月8日，湖南省委通過紅網(wǎng)(www.rednet.cn)發(fā)布《寄語》，動員全省民眾參與為期2個月的“迎接黨代會、共謀新發(fā)展”獻計獻策活動。這是中國地方公共權力機關第一次利用網(wǎng)絡征詢民意制定重大決策的過程。本次活動湖南省委具體是如何操作的、公民的參與狀況怎樣、實際效果又是如何這三個方面的問題，對中國民主建設、公共政策制定和吸納公共問題具有很強的借鑒意義。
這次活動最突出的特點就是網(wǎng)絡的充分利用。湖南省委是活動的發(fā)起者，而活動的發(fā)起完全是由網(wǎng)絡開始，活動的參與方式增加了網(wǎng)絡途徑。省委成立獻策獻計活動辦公室，并委托紅網(wǎng)專門為活動設計了兩個網(wǎng)絡平臺：一個負責接收，一個負責統(tǒng)計。在《寄語》中，湖南省委明確十六項活動主題，內(nèi)容從經(jīng)濟建設到文化建設，省委的各項宏觀工作全面向公民咨詢。并且在《寄語》的結尾，注明了兩種活動參與方式：一種是傳統(tǒng)的信函；另一種是網(wǎng)上在線提交的方式，包括網(wǎng)絡直接留言以及電子郵件的方式。同時，湖南省委在其依托的網(wǎng)絡平臺（紅網(wǎng)論壇）上開通了專屬的板塊供網(wǎng)民討論交流，并派專人定期瀏覽相關帖子。網(wǎng)絡化的氣息時刻體現(xiàn)在此次獻計獻策的活動中。
而公民尤其是網(wǎng)民的參與熱情相當高漲。在活動剛剛進行到100小時的時候，就收到直接提交建議594條，電子郵件292條。截至到2006年10月23日，獻計獻策活動辦公室總共收到對策建議共計9232條，其中發(fā)送自網(wǎng)絡的比例達到近50％。此外，活動辦公室還接待獻計獻策者來訪166人次，來電84個，活動的專題網(wǎng)站點擊量達到170萬人次。
除了參與人數(shù)外，參與群體也顯現(xiàn)出多樣化的趨勢。參與獻計獻策的來函者涵蓋了社會各個階層和群體，既有專家學者，又有工人、農(nóng)民和在外打工者；既有領導干部，又有基層群眾；既有離退休同志，又有在校學生；既有知名人士，又有普通市民；既有國企職工，又有民營企業(yè)家。獻計獻策在線提交來函地域也非常廣泛，既有省內(nèi)，又有省外，還有境外和國外，這其中來自省外、境外的來函占到了10％。盡管參與者來源多樣，但他們關注的問題卻相對集中。據(jù)統(tǒng)計，關于經(jīng)濟社會發(fā)展的對策占總數(shù)的70%以上，這一方面說明經(jīng)濟發(fā)展問題是我國當今首要問題，社會各層對此都有著深切的體會。另一方面，公民受到了湖南省委的動員，符合獻策獻計活動所希望的經(jīng)濟發(fā)展與社會文化主題。這表明無論社會地位如何，公民都有能力對于某一問題進行思考，甚至提出自己的看法以及改進建議。
對于公民的對策建議，湖南省委也有較積極的回應。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，活動發(fā)起之初，省委已經(jīng)就聽取公民政策建議問題作出了基本的判斷，觀點非常鮮明。在《寄語》中寫道，“對您的寶貴建議，盡管我們難以一一作答，但我們都將悉心傾聽，充分尊重，認真吸納?！币粋€“盡管”和一個“但”，體現(xiàn)了湖南省委務實求真、尊重民意的態(tài)度。第二，在活動進行之中，湖南省委也的確履行了承諾。在9119件對策建議函中，21位省級領導做出了108次的批示。另外，在省委指定的網(wǎng)絡平臺上，對于網(wǎng)友們的建議也有積極的反饋和及時的回復，比如，將眾多網(wǎng)民共同關注的話題提升為置頂，突出其重要性。第三，對特別有價值、操作性強的建議進行吸納。省委書記張春賢特別強調(diào)，“答復群眾要真心實意，不能搞官樣文章。什么‘您的來函我們已經(jīng)收到，本部門正在處理之類’的空話，不行！”。在活動結束后，省委成立獻計獻策活動對策建議吸納辦公室，專職負責可行建議的辦理、落實。同時，對策建議的落實情況也隨時公布于網(wǎng)上，網(wǎng)民能夠?qū)崟r了解省委工作的進展狀況。紅網(wǎng)專門開辟獻策回音壁板塊就可行建議公開其吸納辦理的進程，據(jù)統(tǒng)計，截止到2007年6月26日，有48個省直部門和單位向吸納辦理工作辦公室反饋了300多條吸納辦理意見，都已公布于網(wǎng)上。
這次活動從發(fā)起到結束后的相關工作，湖南省委始終處于一個服務者的姿態(tài)，與之對應的是公民的積極參與，尤其是來自網(wǎng)絡的網(wǎng)民起了最為重要的作用。毫無疑問，湖南網(wǎng)絡民主實踐最大的成功之處在于充分調(diào)動了公民參與的積極性。因此，這次的民主實踐與傳統(tǒng)的民主活動相比有一定的創(chuàng)新價值。
三、公共權力的創(chuàng)新
當人們談到網(wǎng)絡民主時，通常將其看作是直接民主的復活，把對直接民主的責難轉(zhuǎn)嫁到網(wǎng)絡民主上，如公民的網(wǎng)絡參與導致可能的混亂、參與的平等諸如此類的問題。然而，湖南的網(wǎng)絡民主毋寧說是直接民主的表現(xiàn)，不如說是間接民主的擴展。湖南的網(wǎng)絡民主增進共識，減少對抗，吸納意見，維護了公共利益，有利于宏觀政策的制定。湖南省委作為公共權力組織，它所創(chuàng)新的民主價值主要體現(xiàn)在四個方面：
?。ㄒ唬┚W(wǎng)絡參與對于現(xiàn)實參與是補充而非替代
湖南省委選擇了網(wǎng)絡作為擴大公民參與的途徑，其原因在于網(wǎng)絡自身的兩個突出優(yōu)勢：一是不受時空限制；二是具有開放性。網(wǎng)上交流既可以是實時的，也可以是以留言方式間斷進行，不受地域限制。而且，網(wǎng)絡上人們之間的交流都是公開的、透明的，任何人都可以自由地參與討論、自由地表達自己的觀點?？梢哉f，只要存在網(wǎng)絡連接，無論何時、無論何地人們都能進行無約束地交流。當然，無可諱言，正因為網(wǎng)絡自身的開放性，使網(wǎng)民幾乎是隱形于網(wǎng)絡之中，使公開的討論帶來很多不確定性。比如，匿名討論使參與者發(fā)表言論時沒有任何顧慮，這就容易給討論帶來混亂，參與者沒有明確的責任感和義務感。
然而，在湖南，網(wǎng)絡民主實踐使公民的廣泛參與成為可能，并未取代現(xiàn)實參與的地位，且一定程度上消除了網(wǎng)絡的不規(guī)范。在湖南此次獻策活動中，網(wǎng)絡參與的比例是近50％，上門訪談、電話、傳統(tǒng)信件等參與方式同樣占到50％。也就是說，網(wǎng)絡的應用并沒有給公民參與形成一道數(shù)字鴻溝，而是提供了一種新的參與方式，它促進了公民參與而不是把公民參與限制在網(wǎng)絡上。顯然，湖南的網(wǎng)絡民主也不會產(chǎn)生新的不平等。當提交的建議被確認時，參與者的身份同樣會被確認，這樣的好處在于省委并沒有干涉討論的過程，卻使討論的結果更加符合實際需要。
?。ǘ┕竦膮⑴c強調(diào)討論而非投票
網(wǎng)絡民主延展了公共空間，使公民的廣泛討論成為可能。公共空間的概念由哈貝馬斯提出，表示在相對于國家政權之外的公民社會中，各種利益團體可以就自身利益的問題進行廣泛的政治辯論、交流，從而影響政治過程。顯然，公共空間代表了公民之間交流討論的過程，即協(xié)商過程。在這個過程中，人們互相提供信息、互相交流看法，有利于共識的達成。一方面，信息的交換使每一個人更為全面地看問題，克服信息不對稱造成的人的有限理性；另一方面，各種意見的交流使每個人有機會了解到他人的想法。這既能豐富自己的觀點，同時使自己有機會接受他人的觀點。與討論相比，盡管投票缺少公民之間的對話與交流，原因在于組織討論需要高成本，尤其是處理在大范圍的討論時。然而，大范圍的投票使單個個體的決策變得無足輕重，因而理性的個人選擇對待政治的冷漠態(tài)度。因此，網(wǎng)絡應用在民主之中，使大范圍的討論成為可能，而討論使公民獲得更多的知識與解決問題的能力，并使社會更易達成共識，降低沖突發(fā)生的可能性。
湖南省委指定紅網(wǎng)論壇是公民交流的最集中的地方，在論壇中提交的建議幾乎都有很多網(wǎng)民參與討論，建議在討論中得到豐富和完善。比如當一位網(wǎng)友在論壇提出湖南的湘西南、湘南鐵路建設問題的建議后，相關的討論如火如荼，該貼的點擊率達到1.8萬次，回帖達到737個。不少人就該問題提出自己的建議和看法，最后該建議在綜合了各個網(wǎng)友觀點后被吸納為獻策獻計中的一條為湖南省委所參考?？梢哉f，獻策活動中來自網(wǎng)絡的每一條建議，都或多或少代表了多數(shù)人討論之后的意見。
（三）公民個體參與的功能表現(xiàn)為建議而非直接決策
盡管要求決策民主的呼聲越來越高，但我們不能把公民直接決策當作一種好的民主形式。由公民直接決策至少存在兩方面的弊端：一方面，公民直接決策的結果可能是無效的。當大規(guī)模地進行全民磋商時，那部分由于理性無知而變得冷漠并缺乏知識的群體，容易被政策倡導者所利用，將他們看作易受廣告影響且動搖不定的消費者。政治過程將會被派系熱情和利益所控制，造成一種多數(shù)暴政。另一方面，強調(diào)直接決策的導向有可能增加公民之間的對抗情緒。不同訴求的利益群體將爭奪可能的決策權，因此，民主將陷入到一種此贏彼輸?shù)牧愫筒┺闹?，這不利于整個社會的和諧發(fā)展。
然而，人們也不能以大眾無知為借口而排斥公民參與，因為公民是有能力獲取知識的。決策民主強調(diào)的是決策的合法性，而合法性恰恰來自廣泛的公民參與。既要聽取民意，又不能被民意左右，因此，湖南省委將網(wǎng)絡民主中的公民參與限定在提供建議上。其優(yōu)越性在于，公民仍然直接參與決策過程，公民的表達更直接、更順暢，因此更能對決策制定產(chǎn)生影響力。而對于省委來說，有利于提高決策自身的適用性與合法性。
?。ㄋ模┍憩F(xiàn)為一致性民主而非對抗性的民主
曼斯布里奇在《超越對抗性民主》中區(qū)分了這兩種民主。一致性民主最突出的特點在于其強調(diào)共同利益以及一致同意的原則。而與此相對的是對抗性民主，這種民主的特點是：它不強調(diào)公共利益或共同福祉，認為每個人或集團都是由自身利益參與政治；由于利益訴求不同，因此達成共識的可能性較低，有效率的辦法就是采取多數(shù)決定。
從湖南的網(wǎng)絡民主實踐中看到，盡管網(wǎng)絡討論不是面對面的討論，但同樣具有簡單的投票所不具備的優(yōu)越性，并且比面對面的討論更具可行性。更為重要的是，此次網(wǎng)絡民主實踐圍繞著為湖南謀發(fā)展的主題。湖南的發(fā)展對于公民來說顯然是一種公共物品，它將使公民獲得一種非排他的收益。因此，民主討論不會被派系利益所影響，也就不會產(chǎn)生暴政或是對抗情緒。那么，我們可以據(jù)此判斷，湖南的網(wǎng)絡民主更是一種一致性民主而非對抗性民主。
由此可見，與理論上所探討的網(wǎng)絡民主相比，湖南的網(wǎng)絡民主有著明顯的區(qū)別。我們可以將傳統(tǒng)的網(wǎng)絡民主看作是“網(wǎng)民民主”，這種民主的受眾集中于網(wǎng)民，討論也通常不受拘束，顯得有些混亂且不規(guī)范。而將湖南的網(wǎng)絡民主稱為“網(wǎng)絡參與民主”，這種民主不是將受眾局限在網(wǎng)民，而是吸納網(wǎng)民作為受眾。同時，公共權力機關的有效引導使整個討論過程顯得高效有序。因此，湖南網(wǎng)絡民主的活動不僅具有較高的現(xiàn)實價值，也有較深遠的理論意義。
四、創(chuàng)新與吸納機制
政府創(chuàng)新可以看作是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。這里的公共權力機關，既包括國家權力機關、國家司法機關、國家行政機關，也包括執(zhí)政黨組織。共產(chǎn)黨領導的政府使政治與行政彼此間相互支持，緊密聯(lián)系，這樣，政府創(chuàng)新就具有綜合創(chuàng)新的特征。
隨著中國市場經(jīng)濟體制改革的深化，地方政府面臨著社會經(jīng)濟與環(huán)境的壓力，為了解決各種實際問題，通過內(nèi)容、方法和途徑等方面的創(chuàng)新，緩解矛盾與沖突，滿足社會組織與公民的正當需求。這些創(chuàng)新活動一般體現(xiàn)在基層民主選舉、政務公開、政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制調(diào)整與流程再造、聽證與效能建設、戶籍制度改革、公開評稅等等。創(chuàng)新主體包括權力機關、司法機關、行政機關、政黨組織，還包括社會團體。在眾多的創(chuàng)新活動中，安徽省蕪湖市和浙江省天臺縣利用網(wǎng)絡實行政府與市民互動顯得尤為突出。2003年1月，蕪湖市政府網(wǎng)站設立“市民心聲”欄目，最大的創(chuàng)新在于實現(xiàn)政府與市民的互動，做到“市民有投訴，政府有回復。群眾有意見，政府有解答?！睘榱藢崿F(xiàn)平等互動，“市民心聲”充分運用部門反饋的在線回復機制、民意征集的在線謀劃機制、直接溝通的在線訪談機制、覆蓋全市的媒體聯(lián)動機制，有效地解決了市民的一些實際問題，推動了工作作風的轉(zhuǎn)變，提高了政府效能，初步構建“以電子政務為基礎”的社會治理雛形。2004年4月，浙江省天臺縣開通效能網(wǎng)，網(wǎng)民可以在“民意直達/陽光工程”的BBS上向政府提意見，政府相關部門必須在網(wǎng)上作出答復，并根據(jù)答復率考核政府各部門?；ヂ?lián)網(wǎng)成為受到公開監(jiān)督的民意通道，可以進行公開、高效、及時的溝通互動，被稱之為“互聯(lián)網(wǎng)民意”的大膽試驗。
2007年3月，105位全國政協(xié)委員聯(lián)名簽署“關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，由于存在環(huán)境污染和人身安全問題，要求2006年廈門市引進的總投資額達108億元的騰龍芒烴（廈門）有限公司的一個化工項目緊急遷址。5月30日，廈門市政府決定緩建該項目。12月8日，在廈門市主辦的廈門網(wǎng)上，開通“環(huán)評報告網(wǎng)絡公眾參與活動”的投票平臺，結果顯示，有5.5萬張票反對PX項目建設，支持的有3000票。12月13日，廈門市政府召開市民代表座談會，85%以上的代表反對。12月15日，福建省委、省政府決定，廈門PX項目遷建漳州古雷半島。這是公共權力部門認真吸納公眾意見的又一次創(chuàng)新活動。
而中共湖南省委的獻計獻策活動，不在于解決具體的實際問題，而在于征集宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略，為政府重大公共政策活動提供依據(jù)和思路。中共湖南省委是第一次以省委的名義向社會公開征集意見，這在創(chuàng)新主體上是一個新的嘗試和突破，反映出中共湖南省委擴大黨內(nèi)民主，充分調(diào)動黨員、干部和群眾的積極性，用改革精神開好黨代會的新探索。與行政機關相比，共產(chǎn)黨與公民有著更為密切的血肉聯(lián)系，能更好地與公眾展開交流。因此，在創(chuàng)新主體多元化的時代，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨應該是創(chuàng)新中的關鍵主體，扮演國家經(jīng)濟社會宏觀戰(zhàn)略中領導者和決策者的角色，履行維護社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的職責。
實際上，這次獻策獻計活動也是一個吸納社會各界對湖南改革與發(fā)展意見的過程，使原有零散的建議通過提煉后集中化。吸納能力包括承載容納能力、吸引凝聚能力、整合能力、控制能力。吸納能力的高低反映出政府社會動員能力的強弱。從2000多萬字的來信來函中，湖南省委“迎接黨代會，共謀新發(fā)展”獻計獻策活動辦公室整理成“獻策湖南”一書，包括經(jīng)濟建設42篇、政治建設15篇、文化建設22篇、社會建設24篇（其中涉及環(huán)境保護的3篇，它們分別是切實做好環(huán)保工作、加強生態(tài)環(huán)境建設、對貧困山區(qū)扶貧實行“退人還山”的建議）、黨的建設16篇，一定程度上反映出湖南省委對獻計獻策活動的吸納程度，至少說，這129篇建議已經(jīng)引起了省委領導的重視。實際上，有的一篇中，不止一個作者，如“群眾獻計構建和諧社會”一篇中，就有10個公民關注此事。顯然，獻計獻策活動充分發(fā)揮了對社會問題和需求的吸納機制，將“問題”上升到“社會問題”、“公共問題”和“黨的問題”，使省委的重大決策能在廣泛聽取民意的基礎上得以產(chǎn)生，擴大了公民參與的渠道，提高了公民對黨的公共政策的影響力，有利于公共政策的執(zhí)行和落實，從而構成起多元合作的格局。
五、小結
本文運用民主理論，揭示了網(wǎng)絡民主自身的優(yōu)越性及其負面效應，提出網(wǎng)絡民主的有效性不在于網(wǎng)絡本身，網(wǎng)絡本身僅僅是可供利用的一種工具。網(wǎng)絡民主的負面效應可以通過操作的創(chuàng)新以及引導其發(fā)展的理論創(chuàng)新而消除。由此而來的網(wǎng)絡與民主的結合能改善當前間接民主中公民參與不足的問題，提高決策的合法性，有利于降低社會中的對抗情緒。而網(wǎng)絡作為工具不會自動改善民主，且公民受困于理性無知。因此，這種創(chuàng)新的主體只能是公共權力機關。網(wǎng)絡民主的有效性直接取決于公共權力機關對網(wǎng)絡的應用以及所據(jù)理論的合理性。
中共湖南省委獻計獻策活動是中國首次網(wǎng)絡參與民主的實踐嘗試，通過對案例的分析、提煉，總結出該活動中湖南省委對網(wǎng)絡運用及公共權力機關理念的創(chuàng)新，利用網(wǎng)絡激發(fā)公民參與熱情，使公民的政策建議朝著正確的方向發(fā)展，與公共權力部門一起產(chǎn)生合力，推動社會進步。同時，督促地方黨的組織更好地吸納社會各界的意見，把握問題癥結之所在，為制定符合實際需要的宏觀政策打下扎實的基礎。因此，湖南的實踐活動在一定程度上具有較強的可操作性，值得地方黨政部門借鑒，繼續(xù)推動中國地方政府的創(chuàng)新活動，滿足社會發(fā)展的需要。
