［摘要］網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策關(guān)系密切，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，將對中國的政府決策產(chǎn)生深刻影響。探索政府在網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境下如何回應(yīng)，使政府決策更加科學(xué)、合理、民主，更好地服務(wù)于社會全體成員，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。其機制何在？有何形態(tài)？論文以網(wǎng)絡(luò)參與為研究視角，以政府決策為研究對象，分析了網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策的影響機制，研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)力和信息，以及中國公民網(wǎng)絡(luò)參與快速發(fā)展的自身邏輯――溝通機制，其對政府決策各個過程都將產(chǎn)生重要影響。本文并通過大量案例實證分析，提出鴕鳥模式、杜鵑模式、蜂王模式和鴛鴦模式等四種網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式，探討了網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策之間從沖突走向協(xié)商的可能性和途徑，以期促進政府引導(dǎo)有序規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)參與，以提高對民眾的回應(yīng)性，提升政府治理效能。
［關(guān)鍵詞］網(wǎng)絡(luò)參與；政府決策；回應(yīng)模式
網(wǎng)絡(luò)參與作為傳統(tǒng)公民參與的有效補充，在現(xiàn)代中國地方政府治理創(chuàng)新中正發(fā)揮著越來越重要的作用。[1]在網(wǎng)絡(luò)參與這一新環(huán)境下，政府決策時該如何回應(yīng)民意？如何提高對民眾的回應(yīng)性，提升政府治理效能？這些都成為緊迫而且重要的課題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。對于網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策，在理論與實踐層面都有大量的文獻，但不幸的是，既有的理論與實踐文獻并沒有實現(xiàn)期待的效果，對其解釋多停留在權(quán)力觀上，但我們有關(guān)權(quán)力的綜合知識并沒有大大超過馬克斯·韋伯所留下的觀念。[2]這就意味著還有空間去闡釋網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策。本文試圖構(gòu)建一個簡單的政府決策回應(yīng)理論，將集中研究網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策的影響機制，及網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式。
一、網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策的影響機制
網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策的影響機制有二：一是權(quán)力，二是信息。加上中國公民網(wǎng)絡(luò)參與快速發(fā)展的自身邏輯，其對政府決策各個過程都將產(chǎn)生重要影響。政府該如何回應(yīng)和預(yù)期這種參與，以提高對民眾的回應(yīng)性，提升政府治理效能，就成為應(yīng)有之義。
網(wǎng)絡(luò)參與是指公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與，即公民借助互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)表達自己的政治意愿，參與政治活動，對政治系統(tǒng)的決策施加影響的行為與過程。公民網(wǎng)絡(luò)參與具有即時性、互動性、便捷性、自主性、隨意性、爆炸性等區(qū)別于傳統(tǒng)參與的新特點。透過網(wǎng)絡(luò)，公民有更多的機會了解政府在做什么、怎么做，并可以以多種方式及時地表達自己的意見，參與決策過程。[3]
首先，權(quán)力機制。網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策影響的核心是網(wǎng)絡(luò)空間中的權(quán)力，美國學(xué)者馬克?斯勞卡1995年就指出，“數(shù)字革命在它的深層核心，是與權(quán)力相關(guān)的”。[4]著名的美國未來學(xué)家阿爾溫?托夫勒也稱，在信息社會里，“所有的信息是和權(quán)力并進而和政治息息相關(guān)，隨著我們逐步進入信息政治的時代，這種關(guān)系會越來越深?！盵5]英國學(xué)者蒂姆?喬丹對網(wǎng)絡(luò)權(quán)力進行了系列研究，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)權(quán)力主要表現(xiàn)在裹挾在一起的技術(shù)權(quán)力、媒介力量和想象力量三個層面上。[6]而且，公共決策的核心本質(zhì)是價值的權(quán)威性分配，[7]這種天然的聯(lián)系使得網(wǎng)絡(luò)政治參與中權(quán)力成為核心機制。比如在前幾年的房地產(chǎn)政策激辯中，很多房產(chǎn)商通過網(wǎng)絡(luò)輿論平臺大肆宣揚中國的房價并不是很高，以及中國的房地產(chǎn)市場并沒有泡沫等觀點，偽造網(wǎng)絡(luò)民意，以試圖影響政府決策，結(jié)果影響了政府出臺的調(diào)控限制政策，直接導(dǎo)致我國的房價被進一步推高。[8]顯然房產(chǎn)商通過網(wǎng)絡(luò)參與影響政策的目的當(dāng)然是為了獲得利益，權(quán)力成為其核心。在政治管理領(lǐng)域，尤其在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，歐美等國開始力圖通過授權(quán)、分權(quán)等形式來適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)。美國學(xué)者克里斯?安塞爾通過對西歐地方政府的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的考察，提出用網(wǎng)絡(luò)化的政體（the networked policy）來代替等級制組織形式。[9]
其次，信息機制。信息是網(wǎng)絡(luò)參與影響政府決策的重要基礎(chǔ)。多伊奇甚至說政治的本質(zhì)是信息而不一定是權(quán)力。上文提到的喬丹的三種網(wǎng)絡(luò)權(quán)力中，技術(shù)權(quán)力和媒介權(quán)力的實質(zhì)就是通過掌握和壟斷信息從而擁有和控制權(quán)力。本來信息資源的有限性和不對稱性是非常有利于政府單方面做出決策的，但在網(wǎng)絡(luò)社會中，個人通過一臺電腦就能直接與政府官員對話，向政府提出某項要求和建議，或參與政府的某項選舉或決策，同時，網(wǎng)絡(luò)的普及使政府的行為隨時處于大眾的監(jiān)督之下，它的內(nèi)政透明度越來越高，受到的牽制和約束也隨之增強。前面提到的房地產(chǎn)商通過網(wǎng)絡(luò)輿論平臺影響政策決策的案例同樣表明，其之所以能對政府決策產(chǎn)生重要影響，就是因為他們掌握大量信息。對于政府，他們擁有了政府掌握的信息；對于民眾，他們掌握了大量不為民眾所知的不對稱信息。尤其網(wǎng)絡(luò)輿論意見領(lǐng)袖的影響力不容忽視，如號稱“地產(chǎn)總理”的任志強，經(jīng)常通過自己的博客和微博去為房地產(chǎn)商辯護，以試圖影響政府決策，其新浪微博有三百多萬關(guān)注者，很大的網(wǎng)絡(luò)輿論。他成功地將人們的視線從房地產(chǎn)商的“原罪”轉(zhuǎn)移到政府的土地出讓制度和土地財政制度上，他的有關(guān)政府應(yīng)該提供保障房的言論也成功進入2011年兩會的討論方案，國家因此決定建設(shè)一千萬套保障房。[10]再如最近微博打拐案例，雖然之前公安部也啟動過5次全國范圍內(nèi)的打拐行動，但收效甚微，沒有像這次社會自發(fā)行為一樣引發(fā)民眾對“打拐”的空前重視。而當(dāng)學(xué)者于建嶸通過微博客發(fā)起 “隨手拍照解救乞討兒童” 網(wǎng)絡(luò)參與活動，很快引起了政府決策的更新和調(diào)整。[11]這里信息的作用非常明顯，因為之前只有公安部門單獨行動，要大量收集到信息是比較困難的，而通過微博，人人都可能成為信息源的發(fā)現(xiàn)者和提供者。截至2012年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到5.13億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至38.3%；由于微博快速崛起，目前有將近半數(shù)網(wǎng)民在使用微博，比例達到48.7%。[12]最引人注目的是，在大部分娛樂類應(yīng)用使用率有所下滑的同時，微博用戶數(shù)量以高達208.9%的增幅，從2010年底的6311萬爆發(fā)增長到半年后的1.95億，成為用戶增長最快的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式。[13]另外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多影響政府決策的新型網(wǎng)絡(luò)參與媒介，主要有：網(wǎng)絡(luò)社群、微博客、輕博客、博客、論壇、新聞跟帖、專業(yè)網(wǎng)站和小眾網(wǎng)站，都能迅速大量爆炸性地傳遞信息。這么龐大的網(wǎng)民數(shù)量和信息傳遞手段，是網(wǎng)絡(luò)參與對政府決策產(chǎn)生重要影響的民眾基礎(chǔ)和信息基礎(chǔ)。
再次，溝通機制。網(wǎng)絡(luò)參與在中國的興起和快速發(fā)展有著自身的邏輯，且在本質(zhì)上不同于西方。在西方國家，網(wǎng)絡(luò)公眾參與的興起是與參與式民主理論及其實踐緊密聯(lián)系在一起的，除了網(wǎng)絡(luò)參與，還有許多制度化的公民參與渠道。約翰·托馬斯認(rèn)為，“公民參與的優(yōu)勢包括：保證公共服務(wù)更適合他們的要求，促進一個更加開放、更具回應(yīng)性的公共官僚體系的形成，以及建立對政府和公民自身更加積極和爭鳴的認(rèn)知和情感?！盵14]芝加哥大學(xué)教授趙鼎新說“網(wǎng)絡(luò)倒逼改革，微博改變中國”的同時指出，“與中國不同的是，網(wǎng)絡(luò)在當(dāng)前美國絕不是政治信息傳遞的主要平臺?！盵15]在中國則存在公民參與渠道狹窄與現(xiàn)代公民政治參與熱情之間的矛盾，體制內(nèi)參與途徑的受阻和參與有效性的缺失，公眾逐漸對體制內(nèi)參與失去了耐心和信心，而網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)意見表達與傳播的諸多制度性障礙和技術(shù)性限制。于是，網(wǎng)絡(luò)參與這種體制外的新公眾參與方式迅速發(fā)展起來，在公眾政治參與和社會生活中起到了越來越重要的作用，成為當(dāng)前我國公共領(lǐng)域中最活躍的部分。[16]比如溫州動車事件中，博友在事發(fā)僅28分鐘就發(fā)出了現(xiàn)場微博，比傳統(tǒng)媒體最早報道還早40分鐘，發(fā)揮了微博原生態(tài)報道的“黃金1小時”優(yōu)勢。[17]又如最近被譽為“基層民主建設(shè)的標(biāo)志性事件”[18]的烏坎村抗?fàn)幨录缭?011年2月份就已發(fā)生爭議，到9月21日，烏坎村村民到陸豐市政府上訪，各種體制內(nèi)參與途徑受阻，甚至出現(xiàn)對抗，但未引起政府對決策的更新。于是到11月中旬，村民通過互聯(lián)網(wǎng)宣布將在21日游行上訪，邀請中外記者報道，引起世界關(guān)注，這才有高層政府的介入，事情得以和平解決。[19]但這種寄予過高期望的“非程序的民主”一旦和容忍性很差的文化結(jié)合，就會產(chǎn)生“多數(shù)暴政”，對政府決策也會產(chǎn)生民意表達扭曲、網(wǎng)絡(luò)參與的無序性和群體極化效應(yīng)等，致使政府決策失誤或者合情但不合法等消極的影響。比如上文提到的房地產(chǎn)商網(wǎng)絡(luò)輿論使政府決策出現(xiàn)失誤案例，又如鄧玉嬌案強大的網(wǎng)絡(luò)輿論迫使司法機關(guān)做出合乎民憤，但于法不合的判決。另外大量的“網(wǎng)絡(luò)水軍”也導(dǎo)致無序參與。公民網(wǎng)絡(luò)參政失序日益呈擴大的趨勢，彰顯了制度對公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的回應(yīng)不足，表明公民、團體和國家之間關(guān)系的制度缺失和規(guī)范化的失敗。[20]
由此可見，網(wǎng)絡(luò)參與背景下，政府決策變得更加復(fù)雜，政府治理將采取何種形式，這是個重要課題?；诓煌砟?，政府決策回應(yīng)公民網(wǎng)絡(luò)參與會產(chǎn)生不同的模式，不同的回應(yīng)模式可能會引起不同的效果。
二、四種網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式
目前國內(nèi)外學(xué)者對于政府決策模式研究不少，尤其有關(guān)其中的議程設(shè)置模式研究較多，蘭德的研究表明，有意義的公民參與主要發(fā)生在議程設(shè)置階段。[21]最經(jīng)典的一般認(rèn)為是梅伊（May）在科布(Cobb)等學(xué)者的研究基礎(chǔ)上對議程設(shè)置模式的劃分，根據(jù)議程提出者和公眾支持度的不同將議程設(shè)置模式分為外部自生模式、動員模式、內(nèi)部自生模式和鞏固模式。
我國學(xué)者研究比較經(jīng)典的有王紹光，依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種公共政策議程設(shè)置的模式
另外鄭琦結(jié)合梅伊的議程設(shè)置模式而提出內(nèi)外部合作模式[24]，等不一而足。
不過筆者研究中發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)絡(luò)參與背景下，網(wǎng)民可能不僅在政府對各種議題依重要性進行排序，從而選擇哪些議題進入政府討論和行動的議程這一過程中，同時也會出現(xiàn)在政府決策制定階段，以及政府決策后的監(jiān)督與評估階段，在決策過程的這些不同階段，政府如何做出回應(yīng)就是非?，F(xiàn)實的事。比如“躲貓貓事件”，事件披露后大量網(wǎng)民關(guān)注與討論，形成公共事件，引起政府關(guān)注，進入決策議程，這是議程設(shè)置，但后來政府就同一事件邀請網(wǎng)民參與調(diào)查討論，以對事情真相做出定性時，這顯然是決策形成的過程了。即使王紹光的中國公共政策議程設(shè)置模式研究中引用的案例也不少交織了政府的議程設(shè)置和政策形成兩個不同過程。比如他認(rèn)為，近年來在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對效率優(yōu)先的整體政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不做出回應(yīng)。又如對怒江工程一案，民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。[25]鄭琦討論怒江大壩事件時也是如此，各種力量廣泛參與到?jīng)Q策方案的討論中來。與此同時，雖然議程分為傳媒議程、公眾議程和政策議程三大類，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的，在網(wǎng)絡(luò)參與下的背景下常常是交織在一起的。因為要求政府將某議題納入決策議程的網(wǎng)民進行的是公眾議程；這些網(wǎng)民使用的是網(wǎng)絡(luò)媒體，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，這又是傳媒議程；同時這些網(wǎng)民參與到政府的決策過程中來，便又是政策議程，三者是難以截然分開的。因而本文討論的政府決策的回應(yīng)模式是包含了議程設(shè)置和政策形成兩個過程的，并且結(jié)合了公眾議程、傳媒議程和政策議程的互動，與議程設(shè)置模式有所不同，這里討論的其實是決策的方式，而非議程的設(shè)置，但目前對于網(wǎng)絡(luò)參政下政府決策回應(yīng)模式的專門研究幾乎沒有。張淑華對政府決策與網(wǎng)絡(luò)民意的關(guān)系研究可以給我們提供有益借鑒，張淑華基于網(wǎng)絡(luò)民意和公共決策的相互作用，分析了兩種情況：比較被動的網(wǎng)絡(luò)民意權(quán)利表達的一般模式和政府主導(dǎo)、民意直接參與的漸進型決策模式，前者重點是網(wǎng)絡(luò)民意的表達模式，后者重點是公共決策模式。[26]在筆者看來，這兩者都是網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的方式，因為兩者都參與到公共決策過程，都產(chǎn)生了網(wǎng)民與政府這兩個決策主體的互動。本文認(rèn)為以有關(guān)政府決策時的網(wǎng)民參與程度和政府回應(yīng)程度兩個維度，根據(jù)網(wǎng)民與政府這兩個主體在政府決策中的互動情況，可以將中國網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式歸納為四種，按照政府回應(yīng)的程度高低排列如下(見表3)：
（一）鴕鳥模式：網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)
在此模式下，雖然網(wǎng)民已經(jīng)對網(wǎng)絡(luò)事件進行參與和討論，但政府不予理睬，沒有回應(yīng)，采取鴕鳥政策。特點是網(wǎng)民參與程度較高，而政府回應(yīng)程度極低，網(wǎng)民與政府缺乏互動。在傳統(tǒng)的政府管理思維下，對于已經(jīng)出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)事件多數(shù)采取這種模式。比如江蘇濱海教育局封殺論壇事件，2010年5月，有網(wǎng)友在“濱海網(wǎng)”上發(fā)布消息稱江蘇省濱?？h教育局在全縣的校園內(nèi)部網(wǎng)上做了技術(shù)處理，使得濱?？h內(nèi)各中小學(xué)校的電腦終端在上網(wǎng)時都無法登陸“濱海網(wǎng)”。濱?？h教育局局長左其安接受記者采訪時，承認(rèn)在教育系統(tǒng)的城域網(wǎng)上封閉了“濱海論壇”，而不是“濱海網(wǎng)”，原因是這些網(wǎng)站和教育教學(xué)無關(guān)。濱?？h教育局領(lǐng)導(dǎo)稱“濱海論壇”是少數(shù)人發(fā)泄不滿的“垃圾場”，因此嚴(yán)禁師生在校內(nèi)登陸該論壇瀏覽或發(fā)帖，繼續(xù)維持原來的做法，對于網(wǎng)民的反對意見不予理睬。[27]此模式效果往往較差，易導(dǎo)致鴕鳥政策，政府不作為，甚至激化矛盾，民眾采取極端、無序參與行為，如通鋼事件，現(xiàn)在已經(jīng)少見。[page]
（二）杜鵑模式：民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)
在此模式中，突發(fā)事件發(fā)生并通過網(wǎng)絡(luò)參與升級為一個公共事件后，網(wǎng)民意見集中，并指向公共政策和公權(quán)力，迫于網(wǎng)絡(luò)民意壓力，政府“高層意志”被動介入，以實現(xiàn)有利于網(wǎng)民的新決策。決策全部過程大致可以簡化為：事件發(fā)生，相關(guān)人提出權(quán)利維護的要求――媒體披露報道、代言呼吁――網(wǎng)友密集關(guān)注，集中網(wǎng)絡(luò)民意――媒體集中報道――廣泛民意形成，引起政府高層關(guān)注――進入決策議程――解決問題、調(diào)整政策方案。網(wǎng)絡(luò)民意對政府決策產(chǎn)生倒逼的壓力。特點是網(wǎng)民參與程度高，而政府回應(yīng)程度較低，網(wǎng)民與政府較少互動。就如杜鵑泣血，這種模式充滿了沖突與血淚。
溫州動車事件、大連和廈門PX事件、孫志剛事件、藥家鑫事件、“山西黑磚窯”事件等都是民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)的決策模式的比較典型案例。僅以“溫州動車”事件為例：2011年7月23日20時34分，溫州發(fā)生動車事故，造成39人死亡，210人受傷。微博成了事故最早且有效的信息發(fā)布平臺，從事件一開始，廣大普通網(wǎng)民，特別是微博上的“意見領(lǐng)袖”紛紛發(fā)聲，截至7月25日22時55分，新浪微博已有超過100萬條關(guān)于“7·23”事故的微博，騰訊微博則多達358萬條。事故發(fā)生26小時后，官方舉行新聞發(fā)布會。由于鐵道部事后迅速把墜落的后車車頭就地掩埋引起輿論強烈質(zhì)疑，懷疑其目的是掩蓋出事證據(jù)。當(dāng)時的鐵道部新聞發(fā)言人王勇平在記者會上回應(yīng)說：“主要是便于搶險……不管你信不信，我反正信了。” 這個說法引起中國網(wǎng)民極大不滿，王勇平也因為這句話被調(diào)離鐵道部新聞發(fā)言人崗位。國務(wù)院總理溫家寶7月27日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議要求，調(diào)查處理工作要公開、透明，結(jié)果向社會公布，給人民群眾一個真誠負責(zé)任的交代。北大教授賀衛(wèi)方在網(wǎng)上提議啟動憲法71條、由全國人大常委會設(shè)立特別委員會對事故進行調(diào)查聽證，《北京晚報》等媒體、網(wǎng)站、不少知名網(wǎng)友表示贊同， 或稱之“7·23動車追尾緊急質(zhì)詢案”，或認(rèn)為這不僅是事實性調(diào)查，而且是制度性調(diào)查。不僅要給公眾真相交代，還要給出制度交代。形成長期監(jiān)督，使政府和人民雙方受益。在2011年結(jié)束前，溫州動車事故的調(diào)查報告終于出爐，認(rèn)定了肇事的四大原因，并對54名責(zé)任人進行處分。武大教授沈陽在微博點評：“到了用網(wǎng)絡(luò)倒逼改革的時候了” 。[28]
另外上文提到的烏坎事件案例前期也是這種模式，事件的“爆發(fā)”是在正式民意表達渠道不暢、轉(zhuǎn)而尋求網(wǎng)絡(luò)幫助的前提下發(fā)生的，網(wǎng)絡(luò)參與對此事件最終發(fā)展成一個公共事件和進入政策議題具有強大的推動和干涉作用。最初，事件雖進入公眾視野和但未成為公共議題；直到村民通過互聯(lián)網(wǎng)宣布將在11月21日游行上訪，進入網(wǎng)絡(luò)后，才升級為一個公共事件，議論促成的媒體密集報道使網(wǎng)民意見集中，并指向公共政策和公權(quán)力；尤其12月20日，村民宣布12月21日不惜流血，沖出村子到陸豐市大游行，使得當(dāng)天以廣東省委副書記朱明國為組長的工作組進駐陸豐處理事件。最后網(wǎng)絡(luò)民意通過壓力引起高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注并推動最高決策層意見與民意達成一致，通過影響“高層意志”來快速催化整個事件的處理解決。[29]
在這種模式下，網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間都充滿了沖突，這似乎正好印證了沖突論的觀點和主張，不過沖突論同時也承認(rèn)沖突具有整合功能，是社會系統(tǒng)的“安全閥”。[30]筆者認(rèn)為，從沖突到協(xié)商才是解決兩者關(guān)系的有效途徑。政府主動、民意直接參與的漸進型決策模式就為這種沖突提供了沖突具有正向功能和通過協(xié)商解決的可能性的依據(jù)和方式。
（三）蜂王模式：政府主動、民意部分參與
所謂蜂模式，是指政府扮演蜂王，吸納眾多工蜂共同構(gòu)筑蜂房的角色，在參與決策過程中主導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與。特點是網(wǎng)民參與程度太不高，而政府回應(yīng)程度較高，網(wǎng)民與政府較多互動。又有兩種子模式：
一種是政府主動、民意直接參與的決策模式。在此模式中，事件發(fā)生或問題提出后，民眾通過網(wǎng)絡(luò)討論，形成議題，一個公共事件發(fā)生或問題提出后，民眾通過網(wǎng)絡(luò)討論，形成議題，政府主動提出或者吸收代表提案進入政府決策議程，決策時，邀請民眾代表列席政府決策會議，直接參與決策過程。這種模式下，似乎網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間的沖突變成了一種協(xié)商與融合。
典型的案例的是，“微博打拐”中政府成功引導(dǎo)輿論，事件得到政府的正面積極回應(yīng)成為事件不斷擴大的重要節(jié)點。從網(wǎng)民關(guān)注走勢圖中可以明顯地看到，在事件的前半期，伴隨微博帖文數(shù)量的陡增，傳統(tǒng)媒體的新聞報道量并沒有隨之而增加，2011年2月8日公安部的出面表態(tài)使輿論走勢瞬時轉(zhuǎn)向，民眾由盲目拍攝、掃街變成了理性的探討，并有全國人大代表、政協(xié)委員將議案提交兩會。政府部門的參與讓民間組織的“微博打拐”逐漸走向?qū)I(yè)化和合法化，既保障了隱私權(quán)，又促進了問題的解決。本次事件的特殊意義在于此次事件得到了政府的認(rèn)可并在事件后期得到了政府相關(guān)部門的主動介入，使其成為一個由互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)、政府主導(dǎo)的大型公共事件。有評論稱“微博打拐”有利于互聯(lián)網(wǎng)公民意識的增長，有利于政府美譽度的增加，是一個優(yōu)秀的公關(guān)關(guān)系改良案例。在此期間，湖北省積極關(guān)注解救被拐兒童的報道再度得到網(wǎng)友好評，成為地方應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的思維新舉措。從法律的途徑、從隱私權(quán)的角度來合理打拐，公安機關(guān)的積極應(yīng)對，是對網(wǎng)民“微博打拐”行動最有力的支持，促進了打拐行動的合法化、有效性，也間接肯定了網(wǎng)民網(wǎng)上活動的價值。[31]
另外上文提到的烏坎事件案例中，在后期也是這種模式，事件進入網(wǎng)絡(luò)并升級為一個公共事件，指向農(nóng)村土地政策與村民選舉后，12月20日以廣東省委副書記朱明國為組長的工作組進駐陸豐處理事件。雙方冷靜理性對話，通過談判，最高決策層意見與民意達成一致，事件得到妥善處理解決，事態(tài)平息下來。為此有媒體高度評價此事件“是一個里程碑式的事件”，更有人把它看作是中國民主和理性抗?fàn)幍摹皹?biāo)志性事件”。不過還要看到事件暴露的問題：決策的反復(fù)增加了決策的成本，“朱六點”與“朱五點”的不同主張險些產(chǎn)生激烈抗?fàn)帲胰绻麤]有村民的強力參與，又會如何？事后，朱明國告誡地方官員，當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時代，人人面前都有“麥克風(fēng)”，人人都有話語權(quán)，人人都是新聞記者，網(wǎng)絡(luò)維權(quán)已經(jīng)成為群眾維權(quán)最便利、最有效的手段之一。很多群體性事件剛剛開始其實很簡單，“如果我們早一點解決這些訴求，用得著鬧這么大的事嗎？”。如果政府能更主動點，讓公眾參與來得更早一些，把公眾參與設(shè)計為常規(guī)化的制度，也許結(jié)局會更完美。這方面杭州開放式?jīng)Q策或許做得比較成功。
另一種是政府主導(dǎo)、提前公開方案的決策模式，即政府主動提出決策議題，在整個決策過程中都有網(wǎng)絡(luò)民意的直接參與。在此模式下，政府預(yù)先公布決策方案，提前考慮到可能會出現(xiàn)的網(wǎng)民意見，于是主動公開信息，提出或者吸收代表提案進入政府決策議程。決策時，邀請民眾代表列席政府決策會議，直接參與決策過程；決策后，政府部門及時對民眾通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見給予答復(fù)，決策事項的公文在政府網(wǎng)站公布。決策全部過程大致可以簡化為：政府提出問題或議案――網(wǎng)友關(guān)注，民眾議論、形成議題，進入政府決策議程――政府部門吸收民眾代表進行專題調(diào)研、形成初步意見和議案――通過媒體公開、征求意見、展開民意調(diào)查――廣泛民意形成，政府根據(jù)反饋信息進行調(diào)整――正式大型網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查――方案確定，解決問題或調(diào)整政策方案――通過媒體正式頒布。與政府主動、民意直接參與的決策模式比較，兩者的差別主要在于政府是主動預(yù)防事件發(fā)生還是確實發(fā)生了難以預(yù)期的事件之后廣泛引入網(wǎng)絡(luò)民意直接參與決策。
杭州的“開放式?jīng)Q策”模式已經(jīng)在朝著制度化和常態(tài)化這個方向做出了有益嘗試。杭州實行開放式?jīng)Q策，據(jù)稱公開的深度和參與的廣度是前所未有的，它將政務(wù)公開與決策參與結(jié)合在一起，把普通市民納入其中，并融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。杭州市“開放式?jīng)Q策”的實施和制度設(shè)計包括以下六個方面：一是建立市政府決策事項事前公示、聽證制度。二是建立人大代表、政協(xié)委員列席市政府常務(wù)會議制度。三是建立市民代表和專家列席市政府常務(wù)會議制度。四是實現(xiàn)市政府常務(wù)會議網(wǎng)絡(luò)視頻直播互動交流。五是制訂實施《重大行政事項實施“開放式?jīng)Q策”程序規(guī)定》和《“開放式?jīng)Q策”有關(guān)會議會務(wù)工作實施細則（試行）》。六是政府對“開放式?jīng)Q策”中收到的意見予以研究、采納和公開回應(yīng)。杭州市政府通過預(yù)先公布決策方案，充分汲取網(wǎng)民的參與、聽取網(wǎng)民的意見，營造了良好的民主決策的氣氛和習(xí)慣，提高了決策的民主性與科學(xué)性。[32]當(dāng)然，杭州的“開放式?jīng)Q策”模式依然處于完善的過程中，公民缺乏對政府有效、制度化的監(jiān)督和評估，而且實際有效與互動的參與還不夠，這需要用各種制度作為保證，必須不斷完善決策的規(guī)則和程序，以制度的方式將決策的范圍、效率、形式等各方面確定下來，防止政府決策的隨意性。
?。ㄋ模x鴦模式：政府主導(dǎo)、政民高度互動
這是理想模式，特點是網(wǎng)民參與程度高，而且政府回應(yīng)程度也高，網(wǎng)民與政府高度互動，有如一對鴛鴦，形影不離，相濡以沫。中國目前尚在探索中。在此模式中，以公民為中心，公民廣泛參與到?jīng)Q策過程中來，并有通暢的渠道對政府進行評估、監(jiān)督與糾錯，并使之成為制度化、常態(tài)化。這是參與式民主的特點，比如電子民主，網(wǎng)上團體大量發(fā)展，會成為政府提供信息和建議的咨詢機構(gòu)，有關(guān)地方事務(wù)的回應(yīng)性強，公民對政府決策積極回應(yīng)。政府主動廣泛搜集民意，提出決策議題，在整個決策過程中都有網(wǎng)絡(luò)民意的直接參與，有廣泛的政策討論平臺，有網(wǎng)上的政策質(zhì)詢和辨認(rèn)。許多政府部門在線協(xié)同工作，收集和整理用戶的反饋。政府開展在線民意調(diào)查，以考察用戶對當(dāng)前政府治理的滿意度和對未來發(fā)展的期望。用戶不僅可以參與政府電子政務(wù)工程的評價，還可以在線參與政府方針政策的制定的討論，自由地發(fā)表自己的觀點和意見。在行政決策前，通過民意調(diào)查，了解并發(fā)現(xiàn)民眾關(guān)注的問題，列入決策議程，通過網(wǎng)絡(luò)公開決策討論稿，廣泛聽取民眾意見；在決策時，邀請民眾代表參加政府決策會議，直接參與決策過程，并實行網(wǎng)絡(luò)視頻直播，網(wǎng)民可以在網(wǎng)上表達意見；決策后，政府部門及時對民眾通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見給予答復(fù)，決策事項的公文在政府網(wǎng)站公布，會議視頻在政府網(wǎng)站上公開，并根據(jù)網(wǎng)民的集中意見進行再決策和調(diào)整，決策的各個階段接受民眾的監(jiān)督與評估，并快速做出回應(yīng)。
上海地鐵追尾事故輿論應(yīng)對在某種意義上朝著這個方向做出了有益嘗試。2011年9月27日14時37分，上海地鐵10號線兩列列車發(fā)生追尾事故，造成多人受傷。事故發(fā)生后，“碰擦說”曾引起網(wǎng)友的廣泛質(zhì)疑，認(rèn)為有關(guān)方面要“大事化小”，一些媒體報道中使用的“輕度追尾”也引發(fā)了網(wǎng)友的一片質(zhì)疑。當(dāng)天15時17分，上海地鐵官方微博“上海地鐵”首次證實“上海地鐵10號線因設(shè)備故障導(dǎo)致該故障區(qū)段（豫園站至老西門站下行區(qū)段）兩列列車碰擦”。與事發(fā)時間相隔僅40分鐘，爭取到微博報道的“黃金一小時”優(yōu)勢。地鐵運營方的申通集團總裁俞光耀鞠躬道歉，上海市委書記俞正聲、市長韓正迅速趕往事故現(xiàn)場和收治傷員的醫(yī)院。同時，上海地鐵官方微博不斷發(fā)布事故最新進展，9月27日晚，上海地鐵在微博上首次進行了道歉，稱“今天是上海地鐵運營有史以來最黯淡的一天”。此一系列動作，均在當(dāng)日形成了誠懇致歉的輿論氛圍，獲得了網(wǎng)民的普遍認(rèn)同。官方微博更新頻繁，至次日晚上，多達200余條的更新量滿足了網(wǎng)民對權(quán)威信息的需求，大量的信息從官方微博（粉絲 112萬人）中發(fā)布，網(wǎng)民對官方微博的信賴感加強，并密切關(guān)注官方微博的一舉一動。而且在事故當(dāng)晚，有關(guān)各方也聯(lián)合舉行了新聞發(fā)布會，披露事故、傷亡等信息。上海地鐵官方微博負責(zé)人在接受采訪時強調(diào)，“網(wǎng)絡(luò)時代，瞞不住什么東西，沒有必要遮遮掩掩”。9月28日，上海市衛(wèi)生局召開新聞發(fā)布會，對外公布了10號線追尾事故中最新統(tǒng)計的赴醫(yī)院就診檢查人數(shù)情況。10月6日，上海地鐵“9·27”事故調(diào)查組公布事故調(diào)查結(jié)果，認(rèn)定責(zé)任事故，12名事故責(zé)任人員受到嚴(yán)肅處理。至此，上海地鐵追尾事故的輿論關(guān)注度明顯下降，呈消退趨勢。
此事故中，輿論應(yīng)對的最大亮點是利用新媒體及時地進行信息公開，交通管理部門和救援人員利用手機傳播現(xiàn)場信息，上海申通地鐵集團在第一時間誠懇致歉，官方微博及時通報信息。而且官方公開的信息與網(wǎng)友爆料基本符合，從而贏得了網(wǎng)友的信任，這給事故的調(diào)查、解決贏得了輿論空間。有輿論稱，這些信息“杜絕了謠言的產(chǎn)生，滿足了信息饑渴網(wǎng)友的需求”。事故相關(guān)方堅持信息透明，充分利用微博客等新媒體，把握了話語權(quán)，對危機解圍具有重要意義。[33]
此案例中，政府以公民為中心，及時主動公布信息，公民廣泛參與到事故處理決策過程中來，并有較通暢的網(wǎng)絡(luò)和輿論渠道對政府進行評估、監(jiān)督與糾錯。政府處理網(wǎng)絡(luò)民意和做出決策時選擇了：在政府主導(dǎo)下，各方協(xié)商達成一致，求同存異，沖突消除，決策得以順利進行，各方共贏，社會總體效益增加。但是其缺點是只以某一具體問題或方案吸納網(wǎng)絡(luò)參與，是短期行為，沒有走向制度化和常態(tài)化。[page]
三、結(jié)語
通過以上對四種網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)模式及典型案例考察，可以發(fā)現(xiàn)，一旦問題出現(xiàn)，如果出現(xiàn)網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)的鴕鳥模式，或者民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)的杜鵑模式都將導(dǎo)致嚴(yán)重后果，造成政府形象的不佳和公信力降低，政府主動、民意直接參與的蜂王模式可實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策之間從沖突走向協(xié)商。因而問題出現(xiàn)后政府應(yīng)避免出現(xiàn)網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)的鴕鳥模式，盡量減少民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)的杜鵑模式，更多地倡導(dǎo)政府主動、民意直接參與的蜂王模式，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策之間從沖突走向協(xié)商。為預(yù)防事件發(fā)生，當(dāng)前較為合理的是政府主動、提前公開方案的蜂王模式。但良好的政府決策應(yīng)該追求政策的穩(wěn)定性和預(yù)見性，政府主動、提前公開方案的決策模式雖有所成效，卻還是沒有更好地解決網(wǎng)民與政府這兩個主體在政府決策中的互動，參與積極性不高的問題。最新《新世紀(jì)》雜志的評論文章指出，面對市場經(jīng)濟激發(fā)起來的公民權(quán)利的覺醒，各級政府都要學(xué)會“用對話、談判和協(xié)商的辦法化解利益矛盾”，并創(chuàng)造一種機制，使官民互動程序化。[34]而且更重要的是中國目前網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)模式上基本都是非制度化的、非常態(tài)化的，而且未能解決深層次的問題與矛盾，結(jié)果政府成了救火隊，疲于應(yīng)對各種危機事件與群體性事件。
所以，今后理想的模式應(yīng)該是政府主導(dǎo)、政民高度互動的鴛鴦模式。雖然網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間天然存在一定的張力和沖突，但同時也存在相互融合與平衡的基礎(chǔ)，從沖突到協(xié)商才是解決兩者關(guān)系的有效途徑。政府主動、民意直接參與的蜂王模式為這種沖突提供了沖突具有正向功能和通過協(xié)商解決的可能性的依據(jù)和方式，政府主導(dǎo)、政民高度互動的鴛鴦模式為未來制度化、常態(tài)化的有效政府決策提供了理論依據(jù)。正如Cleveland所說：“越來越多的工作在公民的參與中得到解決――或者無法解決。越來越多的決策是在廣泛咨詢的基礎(chǔ)上制定的——如若不然，做出的決策則得不到支持與貫徹?！盵35]將網(wǎng)絡(luò)民意的力量納入理性軌道，建立能夠吸納民意合理成分的權(quán)力運行機制，對于決策來說，就是民主協(xié)商的機制。制度是公民網(wǎng)絡(luò)參政的現(xiàn)實依據(jù)和保證，保障公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的實質(zhì)性權(quán)利。加強和完善公民網(wǎng)絡(luò)政治參與制度，已成為實現(xiàn)政治穩(wěn)定、推進政治民主、文明的題中之意。[36]
總之，鴛鴦模式為未來制度化、常態(tài)化的有效政府決策和有序規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)參與提供了有益的理論依據(jù)。在網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境下，要改進政府決策回應(yīng)力，化解網(wǎng)絡(luò)政治風(fēng)險，引導(dǎo)規(guī)范、有序的網(wǎng)絡(luò)參與，其思路和對策可以從以下方面來考慮：第一、改進信息發(fā)布制度，樹立政府信息源權(quán)威。這是從網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)力和信息機制出發(fā)的。第二、建立開放性的政策制定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建設(shè)參與回應(yīng)型政府，整合成為整體型政府（Holistic Government）。[37]這是從公共決策的目的出發(fā)的。第三、改革政府決策機制，提高政治參與的成本收益率。這是從防止無序網(wǎng)絡(luò)參與發(fā)生出發(fā)的。第四、完善網(wǎng)絡(luò)立法，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與秩序。這是從規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與程序出發(fā)的。
此外，本論文提出的理想模式仍然存在幾個問題，一是網(wǎng)絡(luò)意見在多大程度上能夠反映民意。因為中國公民參與渠道狹窄，體制內(nèi)參與途徑的受阻和參與有效性的缺失，因而要拓寬多種公民參與渠道，政府也要建設(shè)更多的政治信息傳遞的平臺，而不能僅僅依賴網(wǎng)絡(luò)。二是政府決策會失誤，比如屈從網(wǎng)絡(luò)意見導(dǎo)致判決過嚴(yán)。因而中國關(guān)鍵在于堅持法治，依法辦事，必須樹立法律的權(quán)威和公信力。堅持事實與原則，而不能順從大流，當(dāng)然這又要求政府本身執(zhí)法行為要過得硬。但這些問題仍有待進一步研究，因為這些是中國政府決策與反應(yīng)的一個前提。
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