［關鍵詞］網絡參與；政府決策；回應模式

 

　　網絡參與作為傳統(tǒng)公民參與的有效補充，在現代中國地方政府治理創(chuàng)新中正發(fā)揮著越來越重要的作用。[1]在網絡參與這一新環(huán)境下，政府決策時該如何回應民意？如何提高對民眾的回應性，提升政府治理效能？這些都成為緊迫而且重要的課題，具有重要的理論和現實意義。對于網絡參與和政府決策，在理論與實踐層面都有大量的文獻，但不幸的是，既有的理論與實踐文獻并沒有實現期待的效果，對其解釋多停留在權力觀上，但我們有關權力的綜合知識并沒有大大超過馬克斯·韋伯所留下的觀念。[2]這就意味著還有空間去闡釋網絡參與下的政府決策。本文試圖構建一個簡單的政府決策回應理論，將集中研究網絡參與對政府決策的影響機制，及網絡參與下的政府決策回應模式。

 

 

　　網絡參與對政府決策的影響機制有二：一是權力，二是信息。加上中國公民網絡參與快速發(fā)展的自身邏輯，其對政府決策各個過程都將產生重要影響。政府該如何回應和預期這種參與，以提高對民眾的回應性，提升政府治理效能，就成為應有之義。

 

　　網絡參與是指公民的網絡政治參與，即公民借助互聯網絡表達自己的政治意愿，參與政治活動，對政治系統(tǒng)的決策施加影響的行為與過程。公民網絡參與具有即時性、互動性、便捷性、自主性、隨意性、爆炸性等區(qū)別于傳統(tǒng)參與的新特點。透過網絡，公民有更多的機會了解政府在做什么、怎么做，并可以以多種方式及時地表達自己的意見，參與決策過程。[3]

 

　　首先，權力機制。網絡參與對政府決策影響的核心是網絡空間中的權力，美國學者馬克?斯勞卡1995年就指出，“數字革命在它的深層核心，是與權力相關的”。[4]著名的美國未來學家阿爾溫?托夫勒也稱，在信息社會里，“所有的信息是和權力并進而和政治息息相關，隨著我們逐步進入信息政治的時代，這種關系會越來越深?！盵5]英國學者蒂姆?喬丹對網絡權力進行了系列研究，認為網絡權力主要表現在裹挾在一起的技術權力、媒介力量和想象力量三個層面上。[6]而且，公共決策的核心本質是價值的權威性分配，[7]這種天然的聯系使得網絡政治參與中權力成為核心機制。比如在前幾年的房地產政策激辯中，很多房產商通過網絡輿論平臺大肆宣揚中國的房價并不是很高，以及中國的房地產市場并沒有泡沫等觀點，偽造網絡民意，以試圖影響政府決策，結果影響了政府出臺的調控限制政策，直接導致我國的房價被進一步推高。[8]顯然房產商通過網絡參與影響政策的目的當然是為了獲得利益，權力成為其核心。在政治管理領域，尤其在公共管理領域內，歐美等國開始力圖通過授權、分權等形式來適應網絡技術的挑戰(zhàn)。美國學者克里斯?安塞爾通過對西歐地方政府的治理結構調整的考察，提出用網絡化的政體（the networked policy）來代替等級制組織形式。[9]

 

　　其次，信息機制。信息是網絡參與影響政府決策的重要基礎。多伊奇甚至說政治的本質是信息而不一定是權力。上文提到的喬丹的三種網絡權力中，技術權力和媒介權力的實質就是通過掌握和壟斷信息從而擁有和控制權力。本來信息資源的有限性和不對稱性是非常有利于政府單方面做出決策的，但在網絡社會中，個人通過一臺電腦就能直接與政府官員對話，向政府提出某項要求和建議，或參與政府的某項選舉或決策，同時，網絡的普及使政府的行為隨時處于大眾的監(jiān)督之下，它的內政透明度越來越高，受到的牽制和約束也隨之增強。前面提到的房地產商通過網絡輿論平臺影響政策決策的案例同樣表明，其之所以能對政府決策產生重要影響，就是因為他們掌握大量信息。對于政府，他們擁有了政府掌握的信息；對于民眾，他們掌握了大量不為民眾所知的不對稱信息。尤其網絡輿論意見領袖的影響力不容忽視，如號稱“地產總理”的任志強，經常通過自己的博客和微博去為房地產商辯護，以試圖影響政府決策，其新浪微博有三百多萬關注者，很大的網絡輿論。他成功地將人們的視線從房地產商的“原罪”轉移到政府的土地出讓制度和土地財政制度上，他的有關政府應該提供保障房的言論也成功進入2011年兩會的討論方案，國家因此決定建設一千萬套保障房。[10]再如最近微博打拐案例，雖然之前公安部也啟動過5次全國范圍內的打拐行動，但收效甚微，沒有像這次社會自發(fā)行為一樣引發(fā)民眾對“打拐”的空前重視。而當學者于建嶸通過微博客發(fā)起 “隨手拍照解救乞討兒童” 網絡參與活動，很快引起了政府決策的更新和調整。[11]這里信息的作用非常明顯，因為之前只有公安部門單獨行動，要大量收集到信息是比較困難的，而通過微博，人人都可能成為信息源的發(fā)現者和提供者。截至2012年12月底，中國網民規(guī)模達到5.13億，互聯網普及率攀升至38.3%；由于微博快速崛起，目前有將近半數網民在使用微博，比例達到48.7%。[12]最引人注目的是，在大部分娛樂類應用使用率有所下滑的同時，微博用戶數量以高達208.9%的增幅，從2010年底的6311萬爆發(fā)增長到半年后的1.95億，成為用戶增長最快的互聯網應用模式。[13]另外，隨著網絡技術的發(fā)展，出現了許多影響政府決策的新型網絡參與媒介，主要有：網絡社群、微博客、輕博客、博客、論壇、新聞跟帖、專業(yè)網站和小眾網站，都能迅速大量爆炸性地傳遞信息。這么龐大的網民數量和信息傳遞手段，是網絡參與對政府決策產生重要影響的民眾基礎和信息基礎。

 

　　再次，溝通機制。網絡參與在中國的興起和快速發(fā)展有著自身的邏輯，且在本質上不同于西方。在西方國家，網絡公眾參與的興起是與參與式民主理論及其實踐緊密聯系在一起的，除了網絡參與，還有許多制度化的公民參與渠道。約翰·托馬斯認為，“公民參與的優(yōu)勢包括：保證公共服務更適合他們的要求，促進一個更加開放、更具回應性的公共官僚體系的形成，以及建立對政府和公民自身更加積極和爭鳴的認知和情感。”[14]芝加哥大學教授趙鼎新說“網絡倒逼改革，微博改變中國”的同時指出，“與中國不同的是，網絡在當前美國絕不是政治信息傳遞的主要平臺?！盵15]在中國則存在公民參與渠道狹窄與現代公民政治參與熱情之間的矛盾，體制內參與途徑的受阻和參與有效性的缺失，公眾逐漸對體制內參與失去了耐心和信心，而網絡突破了傳統(tǒng)意見表達與傳播的諸多制度性障礙和技術性限制。于是，網絡參與這種體制外的新公眾參與方式迅速發(fā)展起來，在公眾政治參與和社會生活中起到了越來越重要的作用，成為當前我國公共領域中最活躍的部分。[16]比如溫州動車事件中，博友在事發(fā)僅28分鐘就發(fā)出了現場微博，比傳統(tǒng)媒體最早報道還早40分鐘，發(fā)揮了微博原生態(tài)報道的“黃金1小時”優(yōu)勢。[17]又如最近被譽為“基層民主建設的標志性事件”[18]的烏坎村抗爭事件，早在2011年2月份就已發(fā)生爭議，到9月21日，烏坎村村民到陸豐市政府上訪，各種體制內參與途徑受阻，甚至出現對抗，但未引起政府對決策的更新。于是到11月中旬，村民通過互聯網宣布將在21日游行上訪，邀請中外記者報道，引起世界關注，這才有高層政府的介入，事情得以和平解決。[19]但這種寄予過高期望的“非程序的民主”一旦和容忍性很差的文化結合，就會產生“多數暴政”，對政府決策也會產生民意表達扭曲、網絡參與的無序性和群體極化效應等，致使政府決策失誤或者合情但不合法等消極的影響。比如上文提到的房地產商網絡輿論使政府決策出現失誤案例，又如鄧玉嬌案強大的網絡輿論迫使司法機關做出合乎民憤，但于法不合的判決。另外大量的“網絡水軍”也導致無序參與。公民網絡參政失序日益呈擴大的趨勢，彰顯了制度對公民網絡政治參與的回應不足，表明公民、團體和國家之間關系的制度缺失和規(guī)范化的失敗。[20]

 

　　由此可見，網絡參與背景下，政府決策變得更加復雜，政府治理將采取何種形式，這是個重要課題?；诓煌砟?，政府決策回應公民網絡參與會產生不同的模式，不同的回應模式可能會引起不同的效果。

 

 

　　目前國內外學者對于政府決策模式研究不少，尤其有關其中的議程設置模式研究較多，蘭德的研究表明，有意義的公民參與主要發(fā)生在議程設置階段。[21]最經典的一般認為是梅伊（May）在科布(Cobb)等學者的研究基礎上對議程設置模式的劃分，根據議程提出者和公眾支持度的不同將議程設置模式分為外部自生模式、動員模式、內部自生模式和鞏固模式。

 

　　我國學者研究比較經典的有王紹光，依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種公共政策議程設置的模式

 

　　另外鄭琦結合梅伊的議程設置模式而提出內外部合作模式[24]，等不一而足。

 

　　不過筆者研究中發(fā)現，在網絡參與背景下，網民可能不僅在政府對各種議題依重要性進行排序，從而選擇哪些議題進入政府討論和行動的議程這一過程中，同時也會出現在政府決策制定階段，以及政府決策后的監(jiān)督與評估階段，在決策過程的這些不同階段，政府如何做出回應就是非常現實的事。比如“躲貓貓事件”，事件披露后大量網民關注與討論，形成公共事件，引起政府關注，進入決策議程，這是議程設置，但后來政府就同一事件邀請網民參與調查討論，以對事情真相做出定性時，這顯然是決策形成的過程了。即使王紹光的中國公共政策議程設置模式研究中引用的案例也不少交織了政府的議程設置和政策形成兩個不同過程。比如他認為，近年來在網絡和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對效率優(yōu)先的整體政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不做出回應。又如對怒江工程一案，民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。[25]鄭琦討論怒江大壩事件時也是如此，各種力量廣泛參與到決策方案的討論中來。與此同時，雖然議程分為傳媒議程、公眾議程和政策議程三大類，但這三種議程的設置可能是互相關聯的，在網絡參與下的背景下常常是交織在一起的。因為要求政府將某議題納入決策議程的網民進行的是公眾議程；這些網民使用的是網絡媒體，形成網絡輿論，這又是傳媒議程；同時這些網民參與到政府的決策過程中來，便又是政策議程，三者是難以截然分開的。因而本文討論的政府決策的回應模式是包含了議程設置和政策形成兩個過程的，并且結合了公眾議程、傳媒議程和政策議程的互動，與議程設置模式有所不同，這里討論的其實是決策的方式，而非議程的設置，但目前對于網絡參政下政府決策回應模式的專門研究幾乎沒有。張淑華對政府決策與網絡民意的關系研究可以給我們提供有益借鑒，張淑華基于網絡民意和公共決策的相互作用，分析了兩種情況：比較被動的網絡民意權利表達的一般模式和政府主導、民意直接參與的漸進型決策模式，前者重點是網絡民意的表達模式，后者重點是公共決策模式。[26]在筆者看來，這兩者都是網絡參與公共決策的方式，因為兩者都參與到公共決策過程，都產生了網民與政府這兩個決策主體的互動。本文認為以有關政府決策時的網民參與程度和政府回應程度兩個維度，根據網民與政府這兩個主體在政府決策中的互動情況，可以將中國網絡參與下的政府決策回應模式歸納為四種，按照政府回應的程度高低排列如下(見表3)：