從信息公開說起
上世紀(jì)中期,美國(guó)政府的會(huì)議記錄,包括國(guó)會(huì)議員們的討論記錄,只要不涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私,都會(huì)在網(wǎng)上公開。人們可以通過每位議員的發(fā)言,進(jìn)行政策分析。這是早期信息公開的體現(xiàn)。
2009年,金融危機(jī)之時(shí),美國(guó)也在救市,通過Recovery.gov上的地圖,人們可以看到各地公共財(cái)政資金的流向,點(diǎn)進(jìn)去可以看到每筆政府資金的地點(diǎn)、數(shù)目、簽約方,以及錢是怎么花掉的。從整個(gè)美國(guó)地圖看,投入最多的是加州和紐約州。這些也屬于信息公開。

環(huán)保領(lǐng)域有個(gè)項(xiàng)目叫“AirNow”。從這個(gè)網(wǎng)站,人們可以看到全美的空氣質(zhì)量。圖例從綠色、黃色到紅色代表從優(yōu)到差。點(diǎn)進(jìn)去可以看到紐約州,進(jìn)一步點(diǎn)擊,可看到某一區(qū)域、某市的空氣質(zhì)量。

上海環(huán)保局空氣質(zhì)量檢測(cè)中心在2010年世博會(huì)時(shí)也推出了此類平臺(tái)。

在公共服務(wù)方面,上海還有“上海公廁指南”這個(gè)軟件,通過公廁的位置定位,你可以像使用大眾點(diǎn)評(píng)找飯店一樣找周邊的廁所。點(diǎn)開軟件,你可以了解廁所的基本情況,有幾個(gè)蹲位,有沒有紙,等等。

但以上所有這些,都不是開放政府?dāng)?shù)據(jù),而是屬于政府信息公開。
開放政府?dāng)?shù)據(jù)
奧巴馬2009年宣布就職時(shí),簽署了一個(gè)關(guān)于開放政府的備忘錄。到了2010年,美國(guó)開放政府指令進(jìn)一步明確提到了數(shù)據(jù)層,確定了相關(guān)要求,其中包括:政府機(jī)構(gòu)推出開放數(shù)據(jù)網(wǎng)頁;要求落實(shí)到一個(gè)具體的聯(lián)絡(luò)人,而非只有聯(lián)系方式;減少《信息自由法》積壓的工作;發(fā)布更多數(shù)據(jù)庫(kù)。之后,美國(guó)推出了世界上首個(gè)國(guó)家級(jí)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)data.gov。
目前,美國(guó)聯(lián)邦政府已在此平臺(tái)開放了來自多個(gè)領(lǐng)域的13萬個(gè)數(shù)據(jù)集。這些領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、科研等十多個(gè)主題。

一些國(guó)家政府之間合作,發(fā)起了OGP(開放政府合作組織),目前已有70多個(gè)國(guó)家參與這個(gè)合作伙伴組織,其中一項(xiàng)工作就是開放數(shù)據(jù)。

不過,開放政府不完全等同開放數(shù)據(jù)。開放政府的要求包括,官員財(cái)產(chǎn)是公開的,財(cái)政類數(shù)據(jù)是公開的。大數(shù)據(jù)時(shí)代到來,引出了開放數(shù)據(jù)的概念。但開放數(shù)據(jù)也不完全等同于開放政府?dāng)?shù)據(jù),開放數(shù)據(jù)還包括其他數(shù)據(jù),如開放科學(xué)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等。
開放政府、大數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)這些概念匯到一起,就引出了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的概念。

剛才我講過,我一開始舉的那些例子,更多屬于政府信息公開,政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)不完全是一回事。
第一個(gè)差別是,政府信息公開更多是在信息層面,開放的是一些文件、已進(jìn)行過加工處理的數(shù)據(jù),而非原始的數(shù)據(jù)集。
最底層的數(shù)據(jù)是原始的、還沒有被賦予意義的。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工分析,發(fā)現(xiàn)了一些意義,找到了一些規(guī)律,就成了信息。而當(dāng)信息能指導(dǎo)決策時(shí),就變成了知識(shí),這些知識(shí)能告訴你應(yīng)該怎么辦。

而開放政府?dāng)?shù)據(jù)意味著,只要不侵犯國(guó)家安全、隱私和商業(yè)機(jī)密,人們可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用、再利用,不同的人可以分析出不同的結(jié)果。
第二個(gè)差別是,政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的不同。政府信息公開的主要目的,是保障公眾的知情權(quán)。因?yàn)檎眉{稅人的錢,應(yīng)該讓公眾知情、公眾參與、公眾監(jiān)督,更多地是政治和行政上的責(zé)任。公開了信息之后,公眾知情了,政府的工作也就完成了。
而開放數(shù)據(jù)不僅要讓人“知情”,更要讓別人“利用”這些數(shù)據(jù),尤其是再利用,讓社會(huì)根據(jù)自己的需求來使用數(shù)據(jù),更多是出于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的考慮。
政府在履行行政職能過程中,采集和儲(chǔ)存了大量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)同公眾的生產(chǎn)、生活以及城市方方面面息息相關(guān)。需要挖掘大數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)規(guī)律,以此做出基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的、更好的決策。政府有責(zé)任將這些數(shù)據(jù)開放給社會(huì),讓其再利用,產(chǎn)生更大的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、公共價(jià)值。所以,開放政府?dāng)?shù)據(jù)本身沒有意義,只有當(dāng)社會(huì)利用這些數(shù)據(jù)時(shí),才有意義。

這張圖從左到右,是知情權(quán)和利用權(quán);從上到下,是數(shù)據(jù)層到信息層。開放是信息層,主要是為了知情。在政府網(wǎng)站上發(fā)布數(shù)據(jù),仍然只是為了讓你知道,你能查詢相關(guān)數(shù)據(jù),但不能下載和利用。
而政府開放數(shù)據(jù)是在利用層。政府信息資源再利用,雖然也強(qiáng)調(diào)利用,但還是有限度,是在授權(quán)范圍內(nèi)給特定對(duì)象的,可能信任誰、和誰關(guān)系好就把數(shù)據(jù)給誰,而非公平地開放給全社會(huì)。
開放數(shù)據(jù)意味著,大家有平等的權(quán)利,可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用,而不是給了B不給A。不是要因?yàn)榭繐碛匈Y源獲得競(jìng)爭(zhēng)力,而是鼓勵(lì)企業(yè)將資源開發(fā)利用得更好,拼創(chuàng)意和服務(wù),而不是拼誰和政府關(guān)系好。[page]
政府開放數(shù)據(jù)的基本原則
到底什么樣的數(shù)據(jù)符合政府開放性數(shù)據(jù)的原則?
1、這些數(shù)據(jù)是完整的:除非涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù),理論上要求所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都要開放,開放是原則,不開放是例外;
2、這些數(shù)據(jù)是一手的:不是整合或者修改過的數(shù)據(jù);盡量保證一手性;
3、這些數(shù)據(jù)是及時(shí)的:必須以最快的數(shù)據(jù)更新和發(fā)布數(shù)據(jù),將過時(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)外發(fā)布,會(huì)使數(shù)據(jù)的價(jià)值大打折扣;
4、這些數(shù)據(jù)是可獲取的:有一個(gè)開放、可公開獲?。〝?shù)據(jù))的平臺(tái);
5、這些數(shù)據(jù)是可機(jī)讀的:不是簡(jiǎn)單在政府網(wǎng)站上開放pdf或word格式的數(shù)據(jù),而是要開放API接口,讓需要數(shù)據(jù)的企業(yè)用機(jī)讀的方式下載和利用這些數(shù)據(jù),使這些數(shù)據(jù)直接和企業(yè)和第三方的應(yīng)用打通。政府每次更新數(shù)據(jù),企業(yè)和三方提供的應(yīng)用就能即時(shí)更新。
6、非歧視性的:政府要公平地將這些數(shù)據(jù)開放給全社會(huì),數(shù)據(jù)一旦開放,就要對(duì)社會(huì)平等開放;
7、非私人所有的:任何使用這些數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人不能排除其他人使用這些數(shù)據(jù)的權(quán)利,這些數(shù)據(jù)不為任何私人所有,而是公共產(chǎn)品;
8、這些數(shù)據(jù)無需授權(quán)使用:除非涉及到國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù),所有人無需獲得政府授權(quán)或很容易地獲得授權(quán)后便可在政府開設(shè)的平臺(tái)上下載和利用這些數(shù)據(jù);
政府為什么要開放數(shù)據(jù),價(jià)值何在?
大數(shù)據(jù)有多重來源:政府、社會(huì)、其他組織。有這樣的研究,在一個(gè)國(guó)家或社會(huì)共同體中,最核心的數(shù)據(jù)70%—80%掌握在政府手中。所以,大數(shù)據(jù)是建立在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上的,由政府開放出來讓公眾利用。
開放數(shù)據(jù)不是政府歸攏數(shù)據(jù),只由政府利用,進(jìn)行開發(fā)決策。如果是后者,那這不是大數(shù)據(jù),而是從big data變成big brother——后者意味著,我們?cè)谡媲皼]有任何隱私。
真正全社會(huì)的大數(shù)據(jù),是政府開放數(shù)據(jù)(在不涉及國(guó)家安全商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的前提下),讓全社會(huì)充分利用,做到大眾創(chuàng)新,萬眾創(chuàng)業(yè)。

國(guó)外這些開放數(shù)據(jù)平臺(tái),如之前提到的美國(guó)的data.gov ,不僅開放數(shù)據(jù)集,還提供鏈接,展現(xiàn)和推廣社會(huì)基于政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的創(chuàng)新應(yīng)用,鼓勵(lì)大家利用數(shù)據(jù)。
那么,基于政府?dāng)?shù)據(jù),到底可以產(chǎn)生怎樣的結(jié)果?2012年,紐約市“艾琳”臺(tái)風(fēng),許多非政府救援組織使用政府公布的“颶風(fēng)疏散區(qū)域數(shù)據(jù)”來制作地圖,引導(dǎo)市民疏散應(yīng)急。這些疏散區(qū)域的數(shù)據(jù)早在一年之前就向公眾開放,艾琳臺(tái)風(fēng)到來之時(shí),基于這些數(shù)據(jù)開發(fā)的各種應(yīng)用起了很大作用。
大家可能要問,為什么不是紐約市政府門戶網(wǎng)站發(fā)揮作用呢?事實(shí)上,當(dāng)時(shí)紐約市政府門戶網(wǎng)站因巨大訪問量面臨癱瘓,同時(shí) ,政府也難以基于不同地區(qū)、不同特色、不同人群的需求做開發(fā)。實(shí)際上,在把握用戶體驗(yàn)和市場(chǎng)方向方面,商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等會(huì)比政府網(wǎng)站做得更好一些。
比如,氣候公司(Climate Corporation)需要制作保單來彌補(bǔ)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)和因氣候造成的農(nóng)民損失之間的差額,會(huì)通過龐大的傳感器網(wǎng)絡(luò)來分析和預(yù)測(cè)2000萬英畝美國(guó)農(nóng)田的氣溫、降水、土壤濕度和產(chǎn)量,在知曉高溫天的天數(shù)以及土壤濕度數(shù)據(jù)之后,建立模型幫助保險(xiǎn)公司預(yù)判農(nóng)民需要的天氣保險(xiǎn)金額以及公司需要的保費(fèi)等。政府開放氣象數(shù)據(jù),氣象數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)就會(huì)計(jì)算出更精準(zhǔn)的農(nóng)作物收成保單上的保費(fèi)。
還有一個(gè)應(yīng)用是“別在這里吃!”。政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了一些餐館的風(fēng)險(xiǎn),要對(duì)其查封。但老百姓并不知道。以前,政府在網(wǎng)站上發(fā)布清單,但公眾在大街上吃飯時(shí),能記住是哪家餐館嗎?難道還會(huì)上食品監(jiān)督管理局的網(wǎng)站上查找嗎?

紐約在開放數(shù)據(jù)之后,就有公司基于數(shù)據(jù)開發(fā)“Don't Eat At”,只要你帶著裝這個(gè)APP的手機(jī)走到上了黑名單的飯店門口,這個(gè)APP就會(huì)向你發(fā)送警示信息,提醒這家餐館有嚴(yán)重問題,正在調(diào)查。很多飯店并不怕政府罰款,反正吃客不知道,交完罰款后繼續(xù)做生意,而“別在這里吃”這樣的應(yīng)用,要的就是這種效果:讓吃客來淘汰犯錯(cuò)的飯店,而不是靠政府罰款,飯店犯一次錯(cuò),成本就無法承受,讓良幣驅(qū)逐劣幣。
另一個(gè)應(yīng)用是“Superheros”(城市中的超級(jí)英雄)。當(dāng)我們需要時(shí),撥打120,120接到電話后,救護(hù)車才呼嘯而來搶救,這是呼叫中心模式。這當(dāng)中有中間體:打電話,由呼叫中心調(diào)配救護(hù)車。而在等待救護(hù)車的時(shí)間內(nèi),你不知道樓上就住著一位醫(yī)生,會(huì)簡(jiǎn)單急救和人工呼吸。

針對(duì)這種情況,有人做了“Superheroes”。一方面將就近的公共衛(wèi)生和醫(yī)療急救的設(shè)施和位置開放出來,另一方面受過基本醫(yī)療訓(xùn)練的人也可以在上面注冊(cè)。當(dāng)求救者按這個(gè)紅鍵,不僅向120發(fā)布信息,還向周邊發(fā)布求救信號(hào)?;蛟S,附近百米之內(nèi),就有人能來幫助你,離你最近的醫(yī)院,能直接收到急救信號(hào),可以不必通過調(diào)度,更快地進(jìn)行急救。也就是說,政府開放數(shù)據(jù),民眾也可以登錄注冊(cè)來貢獻(xiàn)自己的數(shù)據(jù),這個(gè)平臺(tái)將這些數(shù)據(jù)匯集起來,提供急救服務(wù)。
還有一個(gè)關(guān)于消防栓的案例。在美國(guó)東北部地區(qū),冬天雪量很大,導(dǎo)致消防栓被埋,影響消防部門救援。之前的一種做法是,政府自己派人去維護(hù)消防栓。而后,有人開發(fā)了一個(gè)“領(lǐng)養(yǎng)消防栓”的應(yīng)用。這不是政府主導(dǎo)的,而是市場(chǎng)基于政府開放的消防栓位置的數(shù)據(jù)開發(fā)的。

這個(gè)計(jì)劃號(hào)召小朋友們領(lǐng)養(yǎng)消防栓,只要你把這個(gè)消防栓挖出來,這個(gè)消防栓就屬于你。但如果你沒有照顧好這個(gè)消防栓,被雪埋了,然后又被別人挖了出來,那么消防栓就歸別人“領(lǐng)養(yǎng)”了。跟“偷菜”一樣,孩紙們甚至半夜都會(huì)爬起來去挖消防栓,這就是發(fā)動(dòng)公眾參與,因此消防局不用再派遣人手去巡查消防栓了。
紐約大學(xué)實(shí)驗(yàn)室做了一個(gè)排名“open data 500強(qiáng)”(開放數(shù)據(jù)500強(qiáng)),對(duì)那些基于政府開放數(shù)據(jù)形成的創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)行排名,鼓勵(lì)大家利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新。美國(guó)政府開放數(shù)據(jù)后,已形成了一個(gè)產(chǎn)業(yè):對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工、創(chuàng)新和利用。過去一些由政府自己來做事的模式,變成了政府開放數(shù)據(jù)、讓社會(huì)參與利用的模式。

這個(gè)過程中,社會(huì)不是來給政府找麻煩的,而是來幫忙的。如果數(shù)據(jù)是大米,那么將數(shù)據(jù)開放,將由民眾決定是做粥、白米飯、煲仔飯還是米粉。政府讓民眾自己去做,而不必自己做。
過去的模式,是政府開發(fā)應(yīng)用。其中的問題在于,一是要花錢,二是政府做出來的應(yīng)用,對(duì)用戶體驗(yàn)、市場(chǎng)需求的把握能超過市場(chǎng)嗎?更壞的結(jié)果是,生米煮成熟飯,政府做得很辛苦,社會(huì)還不領(lǐng)情,吃力不討好。
社會(huì)已經(jīng)越來越個(gè)性化,政府自己開發(fā)的服務(wù)已不可能滿足這么多個(gè)性化需求,這也是開放數(shù)據(jù)興起的一個(gè)原因。
經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型不能只依靠傳統(tǒng)制造業(yè),而是基于創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。一旦數(shù)據(jù)開放出去,會(huì)圍繞它形成新的產(chǎn)業(yè)和服務(wù),來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。
其實(shí),政府不必給企業(yè)豐厚的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、政策幫扶,而是應(yīng)該開放數(shù)據(jù),推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新,社會(huì)發(fā)展和服務(wù)提升,“智慧城市”的新思路由此而生,智慧城市不應(yīng)只是自上而下的規(guī)劃和政府主導(dǎo)的建設(shè),而應(yīng)由大眾參與。讓城市變成一個(gè)創(chuàng)新空間,人人參與、人人貢獻(xiàn),共同運(yùn)用自己的智慧建設(shè)城市。

現(xiàn)在他們最缺少的核心資源是數(shù)據(jù)。最好的模式,是讓城市成為活的機(jī)體,每個(gè)人都以共創(chuàng)、協(xié)同的方式,參與創(chuàng)建這個(gè)城市。政府的責(zé)任由自己做,變成培育和維護(hù)這個(gè)生態(tài)圈。實(shí)際上,政府仍在主導(dǎo)地位,但主導(dǎo)的方式不同,不再是一切都靠自己來做。
中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀
開放數(shù)據(jù)不是看數(shù)量,關(guān)鍵是看它的價(jià)值。相比國(guó)外,中國(guó)開放數(shù)據(jù)總體還很少,現(xiàn)有的開放性數(shù)據(jù)價(jià)值并不高。
開放數(shù)據(jù)有國(guó)家層面和地方層面,但更重要的還是在地方層面。國(guó)家層面的數(shù)據(jù)更宏觀,城市層面的數(shù)據(jù)更接近應(yīng)用人群,對(duì)市民更有意義。國(guó)外是先開放國(guó)家層面的數(shù)據(jù),現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)要推廣到城市層面,而中國(guó)是反過來,這倒是我國(guó)開放數(shù)據(jù)的一個(gè)特色。
根據(jù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐的成熟度、相關(guān)資訊完善度、行政層級(jí)和地域的多樣性,我們選擇了一些政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站樣本來研究,包括北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波市海曙區(qū)、佛山市南海區(qū)。
我們研究了哪些內(nèi)容呢?一是看平臺(tái)層。目前,各地方平臺(tái)都包含三大模塊:數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)獲取、互動(dòng)交流。其存在的問題包括,普遍交互便捷性差;缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用展示;溝通交流缺乏便捷性、有效性、公開性。
二是看數(shù)據(jù)層,主要存在如下問題:開放數(shù)據(jù)總量偏低,可機(jī)讀的數(shù)據(jù)比例不高,大多為靜態(tài)數(shù)據(jù),不是動(dòng)態(tài)的;數(shù)據(jù)按承諾更新比例低,當(dāng)時(shí)上線時(shí),政府承諾每月更新,但實(shí)際上很久才更新;整體都未嚴(yán)格符合開放授權(quán)的要求。
三是看基礎(chǔ)層。中國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù),已從特大型城市擴(kuò)展到不同地域、不同規(guī)模的地方;開放數(shù)據(jù)的地方相對(duì)集中于沿海一二線地區(qū),經(jīng)濟(jì)通常較發(fā)達(dá),政府信息化基礎(chǔ)相對(duì)較好,IT產(chǎn)業(yè)具備一定潛力。但是,這些地方針對(duì)開放數(shù)據(jù)的專門政策和工作方案普遍缺位,管理體制大多不足以支撐工作推進(jìn),領(lǐng)導(dǎo)力支持尚不足。
對(duì)此,我們的建議包括:加強(qiáng)管理架構(gòu)和體制機(jī)制建設(shè),制定相關(guān)政策與工作計(jì)劃;提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度和支持力度;要基于社會(huì)需求,開放高價(jià)值數(shù)據(jù),展現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用;提升數(shù)據(jù)開放性與可機(jī)讀比例;規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期,落實(shí)數(shù)據(jù)更新;完善數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議;降低數(shù)據(jù)獲取與互動(dòng)門檻。[page]
開放政府?dāng)?shù)據(jù)的難點(diǎn)
中國(guó)開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀令人并不滿意,難點(diǎn)主要集中在以下幾方面:
第一,對(duì)政府來說,第一個(gè)問題是,數(shù)據(jù)在哪里?有一些政府部門自身信息化的能力,并沒有達(dá)到公眾期望的水平,他們自己確實(shí)沒有采集相關(guān)數(shù)據(jù)。但很多情況下,其實(shí)是政府部門不知自己有這些數(shù)據(jù),因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)不在這個(gè)部門——政府內(nèi)部有很多部門,別的部門采集過的數(shù)據(jù),這個(gè)部門不一定知道,也沒有梳理過一個(gè)完整的數(shù)據(jù)目錄清單。于是,政府對(duì)自己有什么數(shù)據(jù)資源并不清楚。
第二個(gè)問題是,需要考慮這些數(shù)據(jù)能不能開放,是否涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私。如果涉及上述內(nèi)容,這些數(shù)據(jù)就不能開放,因?yàn)闀?huì)對(duì)社會(huì)造成危害,但要搞清楚是否涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私,這并非一個(gè)簡(jiǎn)單的工作,法律法規(guī)有時(shí)比較模糊,甚至相互存在沖突。
第三個(gè)問題是,愿意不愿意開放?這些數(shù)據(jù)現(xiàn)在在部門手里,是有利可圖的,部門擁有這些數(shù)據(jù)資源,相對(duì)其他部門和社會(huì)上的企業(yè)來說,就有很多優(yōu)勢(shì),大家都想要數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)免費(fèi)開放之后,部門利益可能會(huì)受到有形無形的損失,甚至部門地位會(huì)下降,這樣有些部門就不愿意開放數(shù)據(jù)了。
第四個(gè)問題是,這些數(shù)據(jù)的質(zhì)量有問題,數(shù)據(jù)質(zhì)量并不好,不全面,不及時(shí),不準(zhǔn)確,數(shù)據(jù)之間可能還有沖突。那么,開放這些數(shù)據(jù)讓社會(huì)利用,可能不僅不能帶來收益,還會(huì)造成損失。這樣,在開放數(shù)據(jù)之前,還需要對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行整體提升。
第五個(gè)問題是,政府部門有沒有一整套制度和能力來開放數(shù)據(jù)?開放政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)政府來說,是一項(xiàng)全新的工作和挑戰(zhàn),應(yīng)由哪一個(gè)部門來主管這項(xiàng)工作?這個(gè)部門能力如何?體制架構(gòu)和工作機(jī)制是否到位?
開放數(shù)據(jù)的過程中,涉及很多管理、政策和技術(shù)的問題,所以開放政府?dāng)?shù)據(jù)還需進(jìn)行能力建設(shè),包括管理能力和人員能力。
第六個(gè)問題和政府部門的組織文化有關(guān)。對(duì)政府部門的工作人員來說,創(chuàng)新其實(shí)是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的,政府部門里有一句話叫:“多做多錯(cuò),少做少錯(cuò),不做不錯(cuò)”。不做開放數(shù)據(jù)這項(xiàng)工作,就不會(huì)犯錯(cuò),也不會(huì)有人來說我,但開放了之后,一旦哪里出了問題,我就可能被領(lǐng)導(dǎo)批評(píng),被其他政府部門發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)有問題,就會(huì)被公眾批評(píng)。那多一事不如少一事,還是別做的好。
開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)
在數(shù)據(jù)開放過程中,相應(yīng)的政策法規(guī)、組織管理、數(shù)據(jù)管理和平臺(tái)開發(fā)水平,決定著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平;而在數(shù)據(jù)開放之后,數(shù)據(jù)利用者的利用方式和利用能力,將直接影響數(shù)據(jù)利用的效果,兩者間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系,共同決定開放數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造過程。

從開放數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)到價(jià)值創(chuàng)造,是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程。開放數(shù)據(jù)不是政府一個(gè)人的事。政府開放數(shù)據(jù)之后,由開發(fā)者來利用數(shù)據(jù),為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。政府開放的數(shù)據(jù)越多、價(jià)值越高、質(zhì)量越好,數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)利用能力越強(qiáng),數(shù)據(jù)的利用效果就越好,創(chuàng)造的公共價(jià)值也越高,如此又促使政府開放更多高價(jià)值數(shù)據(jù),形成良性循環(huán)。
反之,如果政府開放數(shù)據(jù)不足或不當(dāng),數(shù)據(jù)開發(fā)者沒有興趣利用數(shù)據(jù)或錯(cuò)誤利用數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)就無法產(chǎn)生價(jià)值甚至造成損失,政府也失去開放數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)力,形成惡性循環(huán)。
國(guó)外有很多大賽,如紐約的Big Apps,鼓勵(lì)你使用數(shù)據(jù),用得好每年還有獎(jiǎng)金。其實(shí)獎(jiǎng)金不是最重要的,重要的是讓社會(huì)都知道這件事,都來用你的數(shù)據(jù)。所以,開放數(shù)據(jù)的提供者和利用者,是共創(chuàng)的合作伙伴。
政府,是數(shù)據(jù)的提供者,需要有一套管理機(jī)制。組織架構(gòu)上,需要有一個(gè)部門來推動(dòng)這些數(shù)據(jù)開放,跟其他部門協(xié)調(diào),因?yàn)閿?shù)據(jù)在別人手里,所以這個(gè)部門要推動(dòng)別人信息數(shù)據(jù)開放。需要一套流程、機(jī)制、方法、組織文化來支持開放數(shù)據(jù)。奧巴馬在推動(dòng)美國(guó)開放數(shù)據(jù)時(shí),在文件里專門提出要建立開放數(shù)據(jù)的文化,即從采集數(shù)據(jù)的這一天開始,就準(zhǔn)備好要開放。
還需要從數(shù)據(jù)層面保障數(shù)據(jù)開放。從數(shù)據(jù)層面而言,需要考慮數(shù)據(jù)格式與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)的可用性。有一個(gè)問題是,這些數(shù)據(jù)當(dāng)時(shí)是政府行使行政職責(zé)而采集的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)確實(shí)是正確的,但不一定對(duì)你有用。所以就要特別強(qiáng)調(diào),開放數(shù)據(jù)時(shí),要盡可能開放詳細(xì)的元數(shù)據(jù),也就是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù),告知數(shù)據(jù)采集的背景,讓利用者自己判斷,這是否為自己所要的數(shù)據(jù)。
接下來是平臺(tái)建設(shè)方面,是一站式還是分散式,平臺(tái)的架構(gòu)、界面、功能等。這是最后一步。這一步哪怕做得再好,上面沒有高價(jià)值的數(shù)據(jù),那還是沒有干貨。數(shù)據(jù)和平臺(tái),都要靠后臺(tái)管理做支撐。
2010年左右,我去國(guó)際上參加各種會(huì)議時(shí),發(fā)現(xiàn)他們更多在討論“怎么開放”的問題,而后來各種國(guó)際研討會(huì)上討論的主題,更多是如何推動(dòng)社會(huì)來利用這些開放的數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)開放了之后,一方面要推動(dòng)利用,發(fā)揮其價(jià)值。另一方面,還要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),防止濫用。大概三四月份,我去臺(tái)灣大學(xué)交流時(shí),他們(臺(tái)灣大學(xué))說,正在重點(diǎn)研究隱私保護(hù)的問題——開放數(shù)據(jù)雖然對(duì)單個(gè)數(shù)據(jù)集做了去隱私化處理,但是,社會(huì)把幾組數(shù)據(jù)集放在一塊之后,是否還能遵循去隱私的原則?通過幾組數(shù)據(jù)的整體分析,也許還是能鎖定到某個(gè)人。他們已經(jīng)在研究這些問題了,這是數(shù)據(jù)開放之后的問題。
另一方面,在數(shù)據(jù)利用這方,數(shù)據(jù)到底由誰在利用和開發(fā)?有普通公眾,有機(jī)構(gòu)客戶,有增值開發(fā)者——即專業(yè)用戶,還有科研人員,他們對(duì)數(shù)據(jù)會(huì)進(jìn)行深度挖掘,甚至得出政策建議。也就是說,每個(gè)人使用的需求、利用的方式、利用的目的和能力都不一樣。有些人可能只是拿去做可視化展現(xiàn),有些人拿去開發(fā)實(shí)際應(yīng)用。這些用戶之間可以形成一種產(chǎn)業(yè),一手的專業(yè)用戶把數(shù)據(jù)拿去做開放應(yīng)用,服務(wù)于普通用戶。數(shù)據(jù)集不是每個(gè)老百姓都能看懂,需要專業(yè)人員進(jìn)行挖掘分析,然后老百姓可以用起來。處在中間的數(shù)據(jù)開發(fā)者,就成了普通公眾和政府之間的橋梁。
初級(jí)普通用戶,對(duì)數(shù)據(jù)的使用能力很低。他們面臨一個(gè)新的問題。我們以前有“數(shù)字鴻溝”的概念,所針對(duì)的是和信息化產(chǎn)品相關(guān)的應(yīng)用。這里提出新的概念,叫做“數(shù)據(jù)鴻溝”,政府確實(shí)是平等開放了,但公眾的使用能力不同。就好比,生態(tài)圈中有老虎、老鷹、大象,還有一些小兔子、小蟲子,在獵物能力方面有差異。而數(shù)據(jù)的用戶也一樣,需要有各種中間體把數(shù)據(jù)的價(jià)值一層層開發(fā)出來,讓整個(gè)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)地發(fā)展下去?,F(xiàn)在國(guó)外的很多的研究和政策都在這個(gè)領(lǐng)域。我們還沒有真正開放數(shù)據(jù),這些問題并未充分展現(xiàn)出來,應(yīng)用效果也還沒有出來。

紐約的Big Apps,2015年已經(jīng)是第六年了。“城市即平臺(tái)”,政府開放數(shù)據(jù)的平臺(tái),不是一個(gè)只在上面堆放信息的門戶網(wǎng)站,應(yīng)該是做成一個(gè)平臺(tái),我把數(shù)據(jù)放在上面,你們拿去用,用完之后還能把成果放在上面展現(xiàn)。
在某種程度上,它和微信、微博等社交媒體平臺(tái)相似,里面的內(nèi)容不是專業(yè)人員采集編輯好,而是讓你們自己挖掘,我只是提供一個(gè)平臺(tái)。當(dāng)時(shí)的紐約市長(zhǎng)彭博說,要讓政府推出這樣一個(gè)平臺(tái),就像Facebook一樣,老百姓是可寫可讀又可以寫的。他說,只要你們?cè)敢庥眠@些數(shù)據(jù)為社會(huì)服務(wù),我就愿意把這些數(shù)據(jù)開放給你們。
最后是環(huán)境,有內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。包括法律法規(guī)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、組織環(huán)境、技術(shù)環(huán)境。比如,法律法規(guī)的環(huán)境,能否足夠有效地支撐政府開放數(shù)據(jù),政治環(huán)境是否足夠支持開放,社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境是否已經(jīng)到了支撐開放的地步。
開放出數(shù)據(jù),能否形成創(chuàng)意的生態(tài)圈?總結(jié)起來是,政府開放數(shù)據(jù),只完成了一半工作,數(shù)據(jù)被利用之后,才體現(xiàn)為效益與價(jià)值,包括經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益、政治收益,也可能有損失和風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生的價(jià)值反過來又會(huì)對(duì)社會(huì)技術(shù)、組織環(huán)境產(chǎn)生影響,如果開放數(shù)據(jù)的收益重大,環(huán)境會(huì)更有利。那么,相應(yīng)的環(huán)境,是否有利于政府開放數(shù)據(jù)機(jī)制建設(shè)?機(jī)制一旦建立,又能否推動(dòng)數(shù)據(jù)的管理、平臺(tái)的建設(shè)?將數(shù)據(jù)開放到平臺(tái)上之后,利用效果取決于用戶的利用方式、利用能力。用戶利用方式、利用能力的改變又取決于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支撐。
這些因素之間相輔相成,要以生態(tài)系統(tǒng)的思維來看待開放數(shù)據(jù)。政府不僅開放數(shù)據(jù),還要維護(hù)、培育這個(gè)生態(tài)圈。政府不要干預(yù)生態(tài)圈的發(fā)展,只需提供一個(gè)公平的數(shù)據(jù)開放利用的環(huán)境。
在這個(gè)過程中,政府不需要特意去扶持誰?,F(xiàn)在實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”,各地政府都和大公司簽約,大公司已經(jīng)足夠大了,其實(shí)并不需要政府幫助扶持,只要給大家公平的環(huán)境即可。政府過于支持大公司,有可能會(huì)幫助大佬們踩死小兔子,破壞生態(tài)圈的可持續(xù)發(fā)展。
開放數(shù)據(jù)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。這是一個(gè)非常復(fù)雜的環(huán)境和動(dòng)態(tài)的過程,涉及很多利益相關(guān)方,存在很多影響因素,這些影響因素之間也存在互動(dòng)關(guān)系和因果回路。整個(gè)開放數(shù)據(jù)政策的制定和執(zhí)行,要以公眾需求為出發(fā)點(diǎn),以創(chuàng)造公共價(jià)值為終極目標(biāo)。
上海開放數(shù)據(jù)大賽
回到中國(guó)這里,去年、今年都有政府開放數(shù)據(jù)大賽。上海去年也做了類似比賽。借此機(jī)會(huì),介紹一下八月啟動(dòng)的上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽SODA。
今年重點(diǎn)選了交通領(lǐng)域,讓相關(guān)部門開放數(shù)據(jù),開放了交通違章數(shù)據(jù)、公交數(shù)據(jù)、出租車的數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù),以及微博上老百姓對(duì)交通的評(píng)論等等。把這些數(shù)據(jù)開發(fā)出來,讓所有參與者都來運(yùn)用這些數(shù)據(jù),做可視化的展現(xiàn)或利用,看能解決什么樣的交通問題。還有來自市場(chǎng)的與交通相關(guān)的數(shù)據(jù),放在同一平臺(tái)上,一起來開發(fā)利用。
政府手中蘊(yùn)藏著大量與生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù),就像一瓶蘇打水,看上去悄無聲息,但你只要一打開瓶蓋,就瞬間迸發(fā)出無限的創(chuàng)意和能量。意味著可以把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成溫度,來溫暖我們的城市。城市不是一個(gè)大公司,所有數(shù)據(jù)等待著經(jīng)理來開發(fā)或分析,城市的智慧來自大眾的智慧。市民可以一起來挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值,通過這些數(shù)據(jù)來深度理解、增值開發(fā)和創(chuàng)新運(yùn)用,解決城市的問題,服務(wù)我們的城市。

最后,在這個(gè)公眾參與的平臺(tái),開放數(shù)據(jù)、眾創(chuàng)協(xié)作,把我們的城市建成一個(gè)活的有機(jī)體,城市的每一個(gè)人都是有機(jī)體的組成部分,人人可以提供數(shù)據(jù),向他人共享。這樣開放數(shù)據(jù)就把我們鏈接起來,把城市建設(shè)成包容有趣的創(chuàng)意空間。你心中對(duì)未來城市的想象,也許可以通過SODA來實(shí)現(xiàn)。讓便捷、平等、高效、安全的城市愿景變成現(xiàn)實(shí)。