摘要：依托“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open Data Barometer）“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Open Data Index）兩項開放政府數(shù)據(jù)評估分析框架和和國際評估實踐，基于中國國情，建立了基于“基礎(chǔ)”“數(shù)據(jù)”“平臺”三大層面共13個維度構(gòu)成的評估框架，并對中國多個地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐情況進行了比較研究。研究顯示，中國開放政府數(shù)據(jù)實踐存在六個方面的主要問題：數(shù)據(jù)量少、價值低、可機讀比例低，開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款含糊，缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道，缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用，缺乏便捷、及時、有效、公開的互動交流。最后基于研究的評估結(jié)果，為中國開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展提出了政策建議。
一、研究背景
政府部門在履行行政職能、管理社會公共事務(wù)的過程中采集和儲存了大量數(shù)據(jù)，開放政府數(shù)據(jù)有利于全社會更廣泛、更高效地利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟社會價值。開放政府數(shù)據(jù)，即指可以由任何人自由、免費地訪問、獲取、使用和分享政府數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)的開放，不但能幫助政府提高自身透明度并提升治理能力和效率，也是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會創(chuàng)新的重要推力。
自2009年起，美國(data.gov)和英國(data.gov.uk)相繼上線了國家開放數(shù)據(jù)平臺網(wǎng)站，加拿大、法國、挪威、肯尼亞、韓國、新加坡等國家和地區(qū)也建立起了政府開放數(shù)據(jù)平臺，開啟了全球開放政府數(shù)據(jù)的浪潮。中國的上海、北京作為最早開展開放數(shù)據(jù)工作的地方政府，自2011年起便開始了相應(yīng)可行性調(diào)研、政策制定和平臺建設(shè)。自上海市于2012年6月首先上線試運行“上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”之后，其他地方如北京、佛山南海、武漢等也陸續(xù)推出了開放數(shù)據(jù)平臺網(wǎng)站。在國家層面上，國家開放數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)也提上了議程。2015年兩會期間，李克強總理在回應(yīng)有關(guān)開放數(shù)據(jù)的相關(guān)提議時說道：“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開，以便于云計算企業(yè)為社會服務(wù)，也為政府決策、監(jiān)管服務(wù)?！?015年5月，馬凱副總理也強調(diào)要“共促數(shù)據(jù)開放，讓大數(shù)據(jù)惠及更多民眾”“要加快建立政府開放數(shù)據(jù)平臺，優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)，鼓勵基于開放數(shù)據(jù)開展應(yīng)用創(chuàng)新，讓大數(shù)據(jù)惠及更多民眾，要制定鼓勵政策，引導(dǎo)更多非公共數(shù)據(jù)向社會開放?！?/div>
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二、研究目的與意義
開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展離不開政府部門持續(xù)性的政策支持和資源投入，開放政府數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟價值也需要時間逐漸體現(xiàn)。因此，對于中國開放政府數(shù)據(jù)的進展進行持續(xù)地追蹤和評估，能有利于政府部門和各利益相關(guān)方尋找差距、發(fā)現(xiàn)問題、看清趨勢，最終推進開放政府數(shù)據(jù)工作良性發(fā)展。
當前，由萬維網(wǎng)基金會所組織開展的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（OpenData Barometer）[1]和英國開放知識基金會（OpenKnowledge）組織開展的“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Open Data Index）[2]是得到各國政府、國際組織及國際開放數(shù)據(jù)社群廣泛認可的兩項開放政府數(shù)據(jù)評估項目。在開放數(shù)據(jù)晴雨表（2014）中，中國位于第46位（共86），而在開放數(shù)據(jù)指數(shù)（2014）中，中國位于第57位（共97）。然而，上述兩項國際評估都只聚焦于評估國家層面的開放政府數(shù)據(jù)項目，目前中國的開放政府數(shù)據(jù)實踐則主要在地方政府層面展開。因此，這兩項國際評估未能系統(tǒng)性地對中國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀特別是地方發(fā)展現(xiàn)狀進行全面系統(tǒng)的評估。
本研究依托相關(guān)分析框架和國際評估實踐，基于中國國情，建立較為系統(tǒng)全面的評估框架，對中國多個地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐開展比較研究。評估的目的并非對不同地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐予以排名，而是希望通過系統(tǒng)評估來客觀呈現(xiàn)中國各地開放政府數(shù)據(jù)實踐的現(xiàn)狀與問題，為中國開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展提供政策建議。
三、研究框架與方法
?。ㄒ唬┰u估框架
“開放數(shù)據(jù)晴雨表”從準備度、執(zhí)行度和影響力三個維度對不同國家或地區(qū)開展開放政府數(shù)據(jù)項目的評估排名，以揭示全球范圍內(nèi)開放數(shù)據(jù)計劃的普遍流行和影響力，并分析其全球發(fā)展趨勢?！伴_放數(shù)據(jù)指數(shù)”則針對各國政府是否開放10個關(guān)鍵性數(shù)據(jù)集進行評估。萬維網(wǎng)基金會（World Wide WebFoundation）和紐約大學(xué)的治理實驗室（The Governance Lab at NYU）基于現(xiàn)有評估項目如“開放數(shù)據(jù)晴雨表”“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”“開放數(shù)據(jù)500”[3]等總結(jié)提煉出了開放數(shù)據(jù)的通用評估框架（Common Assessment Framework）[4]，包括四個層面：
①環(huán)境。指提供開放數(shù)據(jù)的背景環(huán)境，例如政府開放數(shù)據(jù)的國家整體背景或一個特定部門的背景，包括法律法規(guī)、組織、政治意愿/領(lǐng)導(dǎo)力、技術(shù)、社會、經(jīng)濟等。
?、跀?shù)據(jù)。指開放數(shù)據(jù)集的本質(zhì)和質(zhì)量，包括定義、維度、數(shù)據(jù)的分類/部門、質(zhì)量。
?、凼褂谩Ｖ笖?shù)據(jù)被誰使用、如何使用及其可能產(chǎn)生的結(jié)果，包括使用者、目的、活動。
?、苡绊?。指使用特定開放數(shù)據(jù)得到的效益，包括社會、環(huán)境、政治/政府、經(jīng)濟/商業(yè)方面的效益。
基于該通用評估框架，并考慮到中國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展目前處在初始階段，數(shù)據(jù)利用及其效果尚未充分展現(xiàn)，本研究將評估重點置于數(shù)據(jù)開放的供應(yīng)端——政府一方，建立了基于“基礎(chǔ)”“數(shù)據(jù)”“平臺”層面共13個維度的評估框架，以期較為全面系統(tǒng)地評估中國各地的開放政府數(shù)據(jù)實踐。
?。ǘ?shù)據(jù)采集方法
基于上述評估框架，研究主要采用了文獻調(diào)研、數(shù)據(jù)抓取和人工觀察三種方法采集數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集的時間截止到2015年5月20日，且所有數(shù)據(jù)均來自于公開渠道。
⒈文獻分析
有關(guān)基礎(chǔ)層的評估指標，例如組織領(lǐng)導(dǎo)力、管理體制、IT產(chǎn)業(yè)比例及創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等，采用文獻檢索方式，如通過搜索相關(guān)的政府政策文件、統(tǒng)計年鑒等方法采集數(shù)據(jù)。
?、矓?shù)據(jù)抓取
針對數(shù)據(jù)層的評估指標，本研究自動化抓取了各平臺上所發(fā)布的所有數(shù)據(jù)集信息（包含數(shù)據(jù)標題、發(fā)布機構(gòu)、更新日期、下載量、瀏覽量等）。
?、橙斯び^察
針對無法自動抓取的數(shù)據(jù)，例如平臺層是否提供了數(shù)據(jù)評價功能等，研究中采用了人工觀察記錄并交叉驗證的方式進行數(shù)據(jù)采集。
?。ㄈ颖具x擇
為開展此次評估調(diào)研，研究首先通過媒體報道、官方報道的途徑查詢了解到北京、上海、武漢、無錫、佛山南海這5個地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐，再通過搜索引擎以“數(shù)據(jù)+gov.cn”和“data+gov.cn”為關(guān)鍵詞查詢到了另外8個地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐?？紤]到各地方開放政府數(shù)據(jù)實踐的成熟度、相關(guān)資訊完善度、地方行政層級和地域的多樣性，本次評估首先從13個地方中選取了北京市、上海市、武漢市、無錫市、湛江市、寧波市海曙區(qū)、佛山市南海區(qū)等7個地方作為評估樣本，并最終考慮到當前社會關(guān)注度，將貴州的“云上貴州”項目也納入研究對象（參見表１）。
表1 評估樣本選擇
四、當前現(xiàn)狀
?。ㄒ唬?shù)據(jù)層
截至2015年5月20日，研究樣本所覆蓋的各地開放政府數(shù)據(jù)實踐共計公開了1963個數(shù)據(jù)集。其中公開數(shù)據(jù)最多的是武漢（635個），最少的則是貴州（17個）。就數(shù)據(jù)的開放性而言，開放數(shù)據(jù)應(yīng)當提供機器可讀的格式（例如XLS而非PDF，且至少應(yīng)當能下載），基于此要求研究發(fā)現(xiàn)，各地方中上海發(fā)布可機讀數(shù)據(jù)（398個）最多。平均而言，81.1%的公開數(shù)據(jù)均符合開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)格式要求（即可機讀），但目前僅北京市和寧波海曙區(qū)兩地100%提供了可機讀數(shù)據(jù)，其他地方仍有提升空間（參見圖2）。
圖2 公開數(shù)據(jù)總量與可機讀數(shù)據(jù)總量
開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式應(yīng)當是開放的格式。所謂開放格式，是指一個數(shù)據(jù)格式標準由一個開放透明的過程定義并且不限制任何人實現(xiàn)該數(shù)據(jù)格式標準，其主要目的是確保一個數(shù)據(jù)文件無需一個指定的（特別是付費的）應(yīng)用程序才能訪問?；诖硕x，CSV是常見的開放格式，而XLS則不是。目前，僅北京100%提供了開放格式，佛山市南海區(qū)則有98.15%的數(shù)據(jù)提供開放格式，其他地方均未采用開放格式。我們也特別注意到目前僅佛山市南海區(qū)一個地方在發(fā)布數(shù)據(jù)時提供了多種格式（CSV、XLS、TXT、XML和JSON），這樣的數(shù)據(jù)提供方式可以更好地滿足不同需求的數(shù)據(jù)使用者更方便快捷地對數(shù)據(jù)進行增值利用。
數(shù)據(jù)的開放授權(quán)是數(shù)據(jù)開放性的另一考察維度。研究發(fā)現(xiàn)，目前除貴州之外的7個地方均對數(shù)據(jù)予以了授權(quán)，授權(quán)條款通常包含在開放數(shù)據(jù)門戶的免責(zé)條款或用戶協(xié)議中；僅無錫和寧波海曙兩個地方確保了其提供的數(shù)據(jù)將永久免費，而其他地方僅對數(shù)據(jù)的免費性設(shè)有一個相對模糊的時間期限，未明確指出到期之后將如何授權(quán)。進一步來看，各地的數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議均未能對用戶的自由使用權(quán)利，特別是商業(yè)使用權(quán)利予以明確清晰的保障。而對于用戶的自由傳播分享權(quán)利，也存在類似問題，甚至有的地方包含了“不得有償或無償轉(zhuǎn)讓在本網(wǎng)站中獲取的各種數(shù)據(jù)資源”的條款，這與開放授權(quán)的要求不符。
數(shù)據(jù)的時效性也是評估的一項重點。研究對各地方平臺所承諾的更新頻率進行了分類統(tǒng)計（佛山南海、貴州未承諾更新頻率），結(jié)果發(fā)現(xiàn)整體上86.25%的數(shù)據(jù)是靜態(tài)數(shù)據(jù)（以年為單位更新，或按需更新），僅有13.75%的數(shù)據(jù)屬于動態(tài)數(shù)據(jù)（以月、周、日為單位更新，或?qū)崟r更新）（參見圖3）。
注：未包含沒有申明數(shù)據(jù)更新頻率的南海和貴州。
圖3 開放政府數(shù)據(jù)更新頻率分布
即使在大部分數(shù)據(jù)為靜態(tài)的情況下，少部分承諾將更新的數(shù)據(jù)也未能按承諾進行更新。研究根據(jù)各平臺上數(shù)據(jù)的發(fā)布時間和更新頻率標記出應(yīng)當更新的數(shù)據(jù)集，再根據(jù)數(shù)據(jù)的上次更新時間來判定其是否按照承諾更新，結(jié)果表明，無錫是各地方中按承諾更新比例最高的（62.5%），而各地方平均僅有17.21%的數(shù)據(jù)按承諾得到了更新（參見圖4）。
圖4 各地方數(shù)據(jù)按承諾更新數(shù)量和比例
各地方在提供數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)時做法也不盡相同。目前，各地方都能提供基本的元數(shù)據(jù)信息，包括數(shù)據(jù)名稱、發(fā)布單位、數(shù)據(jù)分類以及數(shù)據(jù)描述等。本研究重點考察了各地方是否提供了幾項關(guān)鍵日期信息：第一項是數(shù)據(jù)的發(fā)布時間，其中佛山南海和寧波海曙均未能明確標記出該信息，僅能通過其提供的歷史數(shù)據(jù)記錄進行推算；第二項關(guān)鍵日期信息是數(shù)據(jù)的更新時間，這一項信息目前僅寧波海曙和佛山南海明確標記在數(shù)據(jù)頁面，而北京、上海、無錫、湛江都將該信息提供在數(shù)據(jù)目錄中而非數(shù)據(jù)頁面，不便于用戶查看該信息，而武漢和貴州尚未提供該元數(shù)據(jù)。
（二）平臺層
在開放數(shù)據(jù)平臺建設(shè)層面，本研究還評估了各開放數(shù)據(jù)平臺是否提供了數(shù)據(jù)導(dǎo)航來幫助用戶探索數(shù)據(jù)資源。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地方均提供了搜索功能，且除貴州之外也都提供了分類導(dǎo)航（依發(fā)布機構(gòu)和/或數(shù)據(jù)類別導(dǎo)航），其中上海、武漢、湛江還為用戶提供了按特定屬性（下載量、更新日期等）進行排序搜索等功能。
對于下載數(shù)據(jù)，目前能夠在上海、武漢和佛山南海的開放數(shù)據(jù)平臺上對數(shù)據(jù)進行預(yù)覽，從而能在下載數(shù)據(jù)前得以先行了解數(shù)據(jù)文件中所含的數(shù)據(jù)字段和樣例。而從數(shù)據(jù)下載的便捷性來說，目前無錫和湛江的數(shù)據(jù)下載流程最為簡便，均不需要用戶注冊登錄即可下載數(shù)據(jù)。在其余的5個地方中（貴州無數(shù)據(jù)下載故不納入評估），僅北京和南海無需實名注冊，其余3個地方都需要用戶提供身份證號碼才可注冊。
開放數(shù)據(jù)平臺不但需要提供原始的政府數(shù)據(jù)供下載，還應(yīng)當成為展示社會上基于開放數(shù)據(jù)所開發(fā)的應(yīng)用程序的平臺，為用戶下載使用提供便利。目前，各地方都在平臺上設(shè)立了應(yīng)用頻道展示數(shù)據(jù)應(yīng)用，其中北京和寧波海曙兩個地方不但展示了數(shù)據(jù)應(yīng)用，還一并公開了各應(yīng)用所使用的開放數(shù)據(jù)。截至2015年5月20日，8個平臺所提供的數(shù)據(jù)的應(yīng)用總量僅達到158個（參見圖5）；上海最多為73個應(yīng)用，寧波海曙最少為0個，平均每個平臺上有20個應(yīng)用。各地方中除上海之外均允許開發(fā)者提交上傳APP應(yīng)用，以此激發(fā)用戶自主地對政府數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。
注：寧波海曙僅有測試數(shù)據(jù)，故數(shù)目為0。
圖5 各地方應(yīng)用頻道中應(yīng)用數(shù)目
開放政府數(shù)據(jù)項目需要和用戶，特別是開放數(shù)據(jù)的增值利用者進行互動溝通。目前，除無錫之外的所有開放數(shù)據(jù)平臺都提供了交互功能，包括數(shù)據(jù)集評價功能（除貴州外）和數(shù)據(jù)請求功能。針對數(shù)據(jù)集評價，上海和湛江均能在不注冊登錄的情況下就提交評價，其他地方的平臺均要求先登錄才可提交相應(yīng)評價信息。從評價方式上來說，武漢、湛江采用了星級評分，而北京、寧波海曙、佛山南海采用文字評價，上海則結(jié)合了兩種方式。對于數(shù)據(jù)請求功能，除了無錫之外各地方均允許用戶提交需要的數(shù)據(jù)，但經(jīng)過研究測試沒有一個地方在一周時間內(nèi)對研究的建議給出任何有效的答復(fù)，而在所有地方中，也僅有寧波海曙一個地方在功能設(shè)計中將收到的用戶數(shù)據(jù)請求予以公開，其他地方均不公開用戶的數(shù)據(jù)請求信息。
針對交互溝通，研究也同時關(guān)注了各地方是否由主管單位設(shè)立“大數(shù)據(jù)”“開放數(shù)據(jù)”相關(guān)的社交媒體賬號來宣傳、推廣政府數(shù)據(jù)開放項目，并為公眾提供交流渠道。根據(jù)評估結(jié)果，目前僅佛山南海為其開放政府數(shù)據(jù)項目設(shè)立了微博和微信賬號，通過社交媒體賬號推送了開放政府數(shù)據(jù)項目相關(guān)的新聞資訊（包括管理體制、政策、平臺更新等），但目前在佛山南海的“數(shù)說南?！逼脚_上尚未鏈接其社交媒體賬號。
?。ㄈ┗A(chǔ)層
在體制機制保障層面，開放政府數(shù)據(jù)實踐的發(fā)展亟需得到領(lǐng)導(dǎo)層的支持，這方面上海和佛山南海走在了全國的前列。研究評估中考察了地方開放政府數(shù)據(jù)項目是否獲得地方行政長官的公開支持，上海市副市長周波、佛山南海前區(qū)委書記鄧偉根都曾在公開場合發(fā)聲支持開放數(shù)據(jù)并有媒體報道，而其他地方雖有相應(yīng)主管單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，但地方行政長官在公開場合的發(fā)聲支持尚未有見。
上海是唯一一個有明確公開開放數(shù)據(jù)工作計劃的地方。其發(fā)布的《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放年度工作計劃》不但明確了整體的戰(zhàn)略部署和年度目標，也清楚列出當年的數(shù)據(jù)開放重點領(lǐng)域清單：2014年計劃開放190項數(shù)據(jù)集，2015年計劃開放428項數(shù)據(jù)集；這份工作方案同時明確了開放政府數(shù)據(jù)項目相關(guān)的配套項目建設(shè)（例如政府數(shù)據(jù)共享政策和平臺的完善）。而在其他地方，目前只有與智慧城市、大數(shù)據(jù)等相關(guān)的公開性政策文件，并未對開放數(shù)據(jù)專門公開發(fā)布相應(yīng)政策，也未公開相應(yīng)工作方案。
最后，從管理體制上看，目前各地方一般都由原有的信息化主管單位，比如當?shù)氐慕?jīng)濟和信息化委員會負責(zé)統(tǒng)籌和管理開放政府數(shù)據(jù)項目，其行政級別一般與其他部門（數(shù)據(jù)發(fā)布單位）相同。佛山南海和上海在管理體制上有一定的創(chuàng)新突破，主要體現(xiàn)在兩地都明確了主管單位的職能和權(quán)限，比如南海成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局統(tǒng)籌本地一切數(shù)據(jù)事宜（包括數(shù)據(jù)開放），而上海也在2015年初將原先的經(jīng)信委信息化推進處變革為大數(shù)據(jù)發(fā)展處，明確體現(xiàn)其在大數(shù)據(jù)時代的新定位和職能，統(tǒng)籌推進開放政府數(shù)據(jù)工作。
五、主要問題
基于評估比較分析，本研究總結(jié)了中國開放政府數(shù)據(jù)實踐存在六個方面的主要問題。
?。ㄒ唬?shù)據(jù)量少、價值低、可機讀比例低
總體上，目前各地政府所開放的數(shù)據(jù)集數(shù)量和價值離社會需求仍有很大差距，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展與社會創(chuàng)新領(lǐng)域的需求，大量高價值且不涉及到國家安全、商業(yè)機密和個人隱私的數(shù)據(jù)未能開放。此外，開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式?jīng)Q定了數(shù)據(jù)的技術(shù)開放性，目前各地方的開放政府數(shù)據(jù)實踐尚未能實現(xiàn)其所發(fā)布的所有數(shù)據(jù)都提供可機讀格式，而這將會為數(shù)據(jù)利用者，特別是非技術(shù)背景的使用者（例如學(xué)者、記者、NGO從業(yè)人員等），進一步增值利用相關(guān)數(shù)據(jù)增加難度。研究尤其發(fā)現(xiàn)，“云上貴州”目前所提供的數(shù)據(jù)均不能下載，其門戶所包含的17個數(shù)據(jù)集均為外鏈到原有為信息公開目的而搭建的網(wǎng)站（例如貴州省環(huán)境狀況公報），其主要服務(wù)目標是讓公眾知情而非增值利用，其實質(zhì)并不符合開放政府數(shù)據(jù)的原則和要求。研究發(fā)現(xiàn)，目前僅兩個地方提供了開放格式的數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)開放性方面，中國地方的開放數(shù)據(jù)實踐尚有很大提升空間。
?。ǘ╅_放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)
開放政府數(shù)據(jù)應(yīng)更多開放動態(tài)、實時的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，高價值的動態(tài)數(shù)據(jù)是激發(fā)企業(yè)、個人開發(fā)者進一步增值利用的重要杠桿。在研究評估中發(fā)現(xiàn)，目前各地方所發(fā)布的數(shù)據(jù)中平均86.25%的數(shù)據(jù)是靜態(tài)數(shù)據(jù)（以年為單位更新，或按需更新），僅有平均13.75%的數(shù)據(jù)屬于動態(tài)數(shù)據(jù)（以月、周、日為單位更新，或?qū)崟r更新），遠不能滿足和激發(fā)數(shù)據(jù)利用者的需求和興趣。
開放政府數(shù)據(jù)并非以數(shù)據(jù)釋放為終點，對于數(shù)據(jù)的更新維護也是開放政府數(shù)據(jù)項目的重要工作。研究評估發(fā)現(xiàn)，目前8個地方的開放政府數(shù)據(jù)項目雖然已經(jīng)發(fā)布近2000個數(shù)據(jù)集，但其中僅有17.21%的數(shù)據(jù)按時得到更新，大量數(shù)據(jù)雖然清晰標明了更新頻率但是均未真正兌現(xiàn)承諾，這使得開放政府數(shù)據(jù)無法作為穩(wěn)定、可靠的數(shù)據(jù)源被應(yīng)用于產(chǎn)品之中。
（三）數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款含糊
開放數(shù)據(jù)的授權(quán)協(xié)議是開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈建設(shè)的重要元素，不但可用于確保開放數(shù)據(jù)可以自由免費地被使用、傳播，也有益于社會大眾理解開放文化，從而進一步發(fā)展出基于開放數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議的商業(yè)模式。研究發(fā)現(xiàn)，各地方目前都采用了網(wǎng)站免責(zé)條款/用戶協(xié)議的形式對所發(fā)布的所有開放數(shù)據(jù)進行了一次性整體授權(quán)。但在相應(yīng)的條款上，則存在較為嚴重的問題，尚不符合開放數(shù)據(jù)的法律開放性的原則。主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是部分地方的授權(quán)協(xié)議中含有明顯有違數(shù)據(jù)開放性的條款，比如“不得有償或無償轉(zhuǎn)讓在本網(wǎng)站中獲取的各種數(shù)據(jù)資源”；二是協(xié)議中通常對用戶的權(quán)利含糊不清，未能明確、清晰地賦予和保障使用者的相應(yīng)權(quán)利，比如多個地方都沒有條款來明確使用者擁有自由分享傳播的權(quán)利。
?。ㄋ模┤狈Ρ憬莸臄?shù)據(jù)獲取渠道
在數(shù)據(jù)獲取方式方面，平臺的數(shù)據(jù)獲取缺乏便捷性，大都須進行事先的注冊登錄，且平臺注冊難度較大，不利于民眾快速、便捷地獲取平臺數(shù)據(jù)，由此對民眾的積極性和滿意度有一定的負面影響。而且，多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺都未提供數(shù)據(jù)內(nèi)容的預(yù)覽功能，有些開放數(shù)據(jù)平臺即使提供了這一功能，也只是提供了部分數(shù)據(jù)內(nèi)容的預(yù)覽；有些開放數(shù)據(jù)平臺則僅以圖片形式或者站外鏈接的方式來實現(xiàn)這一功能，不利于為公眾創(chuàng)造便利的數(shù)據(jù)獲取體驗。
（五）缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用
總體而言，各地方的開放數(shù)據(jù)平臺所提供的數(shù)據(jù)應(yīng)用數(shù)量還較少。有些平臺雖然開設(shè)了數(shù)據(jù)應(yīng)用頻道，但是平臺上現(xiàn)存的“應(yīng)用”并非可下載、可使用的數(shù)據(jù)應(yīng)用，而僅僅是功能測試之后的結(jié)果；有些平臺雖然提供了可下載、可使用的數(shù)據(jù)應(yīng)用，但大多并未利用本站數(shù)據(jù)，或僅僅淺層次地運用了地理位置等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，或即使利用了本站數(shù)據(jù)也并未對具體使用了哪個數(shù)據(jù)進行說明；有些平臺提供的“數(shù)據(jù)應(yīng)用”名不副實，實際上是地方政府部門的政務(wù)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，是開放數(shù)據(jù)的來源，而非數(shù)據(jù)開放后的實際應(yīng)用。此外，還有些平臺雖然提供提交APP應(yīng)用的功能，但是并不硬性要求提交的APP應(yīng)用是利用本站數(shù)據(jù)開發(fā)的數(shù)據(jù)應(yīng)用，未能有效促進本站數(shù)據(jù)創(chuàng)造效益；有些平臺的APP應(yīng)用的提交局限于通過審核的企業(yè)用戶，受眾面狹窄，一般個人用戶即使利用該站數(shù)據(jù)進行了有益開發(fā)也無法提交，極大地打擊了用戶的積極性和創(chuàng)造性。
?。┤狈Ρ憬荨⒓皶r、有效、公開的互動交流
在互動交流方面，多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺都提供了對單個數(shù)據(jù)集的評價功能以及數(shù)據(jù)請求功能，建立了用戶和政府之間的對話機制。但多數(shù)平臺的互動交流功能的使用都缺乏便捷性，大多需要事先注冊登錄。其次，平臺的互動交流功能缺乏及時有效的回應(yīng)，有些開放數(shù)據(jù)平臺雖然提供了單個數(shù)據(jù)集的評價功能，但是經(jīng)過試驗，實際情況為可以提交評價但一直沒有在網(wǎng)頁上顯示，至于原因是審核尚未或未曾通過，還是評價功能“有名無實”，則不得而知。經(jīng)過試驗，也發(fā)現(xiàn)這些平臺的數(shù)據(jù)請求功能大都未能進行及時有效的回應(yīng)。本研究發(fā)現(xiàn)，僅有寧波海曙一個地方的平臺公開羅列了收到的公眾反饋意見和數(shù)據(jù)請求意見，而其他地方都將這些數(shù)據(jù)封閉在后臺，不利于激發(fā)大眾參與互動反饋和數(shù)據(jù)請求。
六、改進建議
針對目前各地方開放政府數(shù)據(jù)項目的發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題，本研究對中國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展提出七項建議。
?。ㄒ唬┘訌姽芾砑軜?gòu)建設(shè)，制定相關(guān)政策與工作計劃
目前，許多地方缺乏有效的針對開放政府數(shù)據(jù)項目的管理架構(gòu)和政策計劃。首先，建議設(shè)立或指定開放政府數(shù)據(jù)工作主管部門，并賦予該部門足夠的職權(quán)以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)，同時還應(yīng)明確業(yè)務(wù)部門和其他相關(guān)部門在開放數(shù)據(jù)工作中的分工與職責(zé)。其次，還應(yīng)盡快制定具有針對性的、切實可行的數(shù)據(jù)開放政策規(guī)范及行動計劃，明確開放政府數(shù)據(jù)的原則和要求，厘清開放政府數(shù)據(jù)與信息公開的差異和關(guān)聯(lián)性，并對開放政府數(shù)據(jù)的對象、形式、邊界進行嚴格定義，保證數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化和制度化。最后，建議主管部門編訂年度工作方案，并公開向大眾發(fā)布，這將有利于社會公眾知曉和參與開放政府數(shù)據(jù)工作。
?。ǘ┨岣哳I(lǐng)導(dǎo)支持力度
開放政府數(shù)據(jù)項目僅由主管部門推動還遠遠不夠，地方行政長官的公開支持無疑是推動這項工作的重要因素。已有國務(wù)院總理、副總理在不同場合對開放政府數(shù)據(jù)表示了支持，研究中也發(fā)現(xiàn)上海和佛山南海的地方行政領(lǐng)導(dǎo)也公開表態(tài)支持開放政府數(shù)據(jù)。建議各地方行政長官加深對開放政府數(shù)據(jù)之目的和意義的理解，并在地方重要工作會議、公開講話和實際工作中加強對政府數(shù)據(jù)開放工作的支持，在政府體系內(nèi)樹立起開放政府數(shù)據(jù)的觀念，增強數(shù)據(jù)開放的意識，提升開放數(shù)據(jù)的工作能力建設(shè)，指導(dǎo)并支持主管部門推進開放政府數(shù)據(jù)工作。
?。ㄈ┗谏鐣枨箝_放高價值數(shù)據(jù)、展現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用
建議主管部門以用戶需求為導(dǎo)向，會同數(shù)據(jù)發(fā)布單位以及數(shù)據(jù)需求者（例如企業(yè)、個人開發(fā)者、記者等）以圓桌會議等形式溝通數(shù)據(jù)需求，以提升開放數(shù)據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量、形式和價值。通過網(wǎng)站和社交媒體上的互動交流，采集公眾需求，不斷改進完善自身工作，并為基于政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)的應(yīng)用提供充分的展現(xiàn)平臺，從而激勵社會的數(shù)據(jù)利用。
（四）提升數(shù)據(jù)開放性與可機讀比例
建議正在建設(shè)的和未來要新開啟的開放政府數(shù)據(jù)項目提升開放數(shù)據(jù)的可機讀率，保證數(shù)據(jù)不以PDF、網(wǎng)頁、圖片等格式發(fā)布。這一點不但要體現(xiàn)在開放政府數(shù)據(jù)項目的本地政策文件或工作方案中，同時應(yīng)作為重要的考核指標對各數(shù)據(jù)提供部門進行考核。各地方可視情況對相關(guān)管理人員進行培訓(xùn)，闡述可機讀格式的概念和意義，介紹常見可機讀格式并提供相應(yīng)工具幫助各部門將非機讀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可機讀數(shù)據(jù)。更進一步，各地方應(yīng)當建立完善的數(shù)據(jù)發(fā)布審核流程，結(jié)合自動化檢查和人工審查的方式，對發(fā)布的數(shù)據(jù)格式進行嚴格檢驗，確保所釋放的數(shù)據(jù)滿足數(shù)據(jù)格式的開放性要求。
?。ㄎ澹┮?guī)范數(shù)據(jù)更新周期，落實數(shù)據(jù)更新工作
開放數(shù)據(jù)計劃的主管部門應(yīng)設(shè)定相應(yīng)規(guī)范和監(jiān)督機制，確保數(shù)據(jù)得到及時更新。比如，可以在開放數(shù)據(jù)平臺中設(shè)定自動檢查程序，自動向相應(yīng)單位發(fā)出更新警報，或借助大眾力量，在數(shù)據(jù)頁面上設(shè)定相應(yīng)舉報按鈕，讓大眾舉報未得到及時更新的數(shù)據(jù)，推動相應(yīng)部門及時更新數(shù)據(jù)，從而提升數(shù)據(jù)利用價值。考慮到開放數(shù)據(jù)項目對數(shù)據(jù)發(fā)布單位造成的成本壓力和運維壓力，數(shù)據(jù)發(fā)布單位可先行調(diào)研和實際測試（通過比賽、特定合作開發(fā)等）特定動態(tài)數(shù)據(jù)的價值，再由社會機構(gòu)或企業(yè)競標負責(zé)相應(yīng)數(shù)據(jù)API的開發(fā)和維護，通過PPP公私合作的方式將動態(tài)數(shù)據(jù)像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會、服務(wù)于公眾。
（六）完善數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議
建議各地方學(xué)習(xí)并參考國際上現(xiàn)有的行之有效的知識共享協(xié)議、開放政府協(xié)議，結(jié)合中國實際法律環(huán)境，制定出適用于中國的開放數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款，從而清晰、明確地保證用戶享有的數(shù)據(jù)訪問、獲取、利用和分享的權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)。各地方主管部門也應(yīng)加強對企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、個人開發(fā)者介紹并宣傳授權(quán)協(xié)議的重要性和必要性，以及數(shù)據(jù)授權(quán)和商業(yè)模式的關(guān)聯(lián)性，從而促成數(shù)據(jù)發(fā)布者和數(shù)據(jù)利用者共同建設(shè)開放數(shù)據(jù)授權(quán)規(guī)則，有利于開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈的構(gòu)建與發(fā)展。
（七）降低數(shù)據(jù)獲取與互動門檻，推動有效公開的溝通
建議各地方的開放數(shù)據(jù)平臺降低數(shù)據(jù)獲取門檻和互動交流門檻，使用戶無需注冊便能獲取數(shù)據(jù)并參與互動。同時，落實平臺互動交流功能的有效性，即用戶所提交的對單個數(shù)據(jù)集的評價、對數(shù)據(jù)的請求、對平臺整體的意見建議應(yīng)當獲得及時的審核、公開乃至回應(yīng)。最后，應(yīng)當加強對社交媒體工具的使用，向社會大眾及時更新政府開放數(shù)據(jù)計劃的最新發(fā)展，充分普及和宣傳開放政府數(shù)據(jù)的相關(guān)理念和活動，提升社會大眾的關(guān)注度、參與度和支持度，并借此與公眾就相關(guān)主題展開切實有效的雙向溝通。此外，互動交流可不僅限于政府和公眾間，也可使其成為公眾之間針對開放數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)、應(yīng)用進行討論交流的平臺，使得公眾之間能夠互相啟發(fā)和激勵，催生出更多的開放數(shù)據(jù)應(yīng)用和需求，構(gòu)建活躍、良性的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。
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