網(wǎng)絡(luò)空間治理是當(dāng)前全球治理的重要命題之一。但既有網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制不僅存在制度設(shè)計(jì)合法性和代表性不足、機(jī)制落實(shí)能力有限、機(jī)制運(yùn)作巴爾干化和碎片化等特征，更體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家與新興國家的網(wǎng)絡(luò)治理制度理念的根本性沖突，導(dǎo)致了嚴(yán)重的機(jī)制困境和治理失靈，難以有效解決日益凸顯的政治關(guān)切及公共秩序問題。隨著其群體性崛起，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理的機(jī)制建設(shè)中的主動性和話語權(quán)也不斷提升，這不僅包含對傳統(tǒng)治理機(jī)制的改革，也涉及網(wǎng)絡(luò)空間治理新型制度框架的構(gòu)建。需要指出的是，新興國家參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度建設(shè)一方面遭到以美國為首的發(fā)達(dá)國家反對和牽制，另一方面也面臨來自新興國家的內(nèi)部制約。作為新興國家的代表，中國應(yīng)堅(jiān)持聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的主導(dǎo)地位，推動現(xiàn)有治理機(jī)制的有效改革，并與新興國家合作推動網(wǎng)絡(luò)空間治理新型制度框架的建構(gòu)。

 

　　網(wǎng)絡(luò)空間（cyberspace）是人類探索的新邊疆。網(wǎng)絡(luò)空間是指通過運(yùn)用電子設(shè)備和電磁頻譜構(gòu)建的相互依賴網(wǎng)絡(luò)，憑借信息交流技術(shù)產(chǎn)生的全球信息領(lǐng)域。[①]在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展既存在著大量機(jī)會，也伴隨著危機(jī)和挑戰(zhàn)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)已成為管理公共利益方面的全球性資源，推動世界各國可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)進(jìn)程；另一方面，不平等的互聯(lián)網(wǎng)治理制度導(dǎo)致治理失靈，使得人類社會面臨前所未有的網(wǎng)絡(luò)安全困境和難題。實(shí)現(xiàn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理與維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全，是世界各國面臨的重大挑戰(zhàn)，也是全球治理領(lǐng)域亟待解決的重要課題。如何推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化和網(wǎng)絡(luò)空間的“共享共治”是包括新興國家在內(nèi)的國際社會共同面臨的難題。

 

　　當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境迫切要求對現(xiàn)有治理機(jī)制進(jìn)行改革?！袄忡R門”事件暴露出的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽等安全問題，反映出在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，網(wǎng)絡(luò)空間的制度與機(jī)制等仍然由美國所掌控，網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國際社會的需求。近年來，隨著國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷和新興國家崛起，新興國家對網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有機(jī)制的參與力度不斷加強(qiáng)。一方面，新興國家通過倚重聯(lián)合國及其所屬機(jī)構(gòu)，闡述觀點(diǎn)、表達(dá)立場；另一方面，新興國家試圖通過成立全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟（The Global Internet Governance Alliance）、舉辦全球互聯(lián)網(wǎng)大會等方式，通過充分的國際協(xié)商進(jìn)程，實(shí)踐新的制度模式，推動網(wǎng)絡(luò)空間建章立制，最終使其從非正式會議制度向政府間國際組織的正式制度方向邁進(jìn)。

 

 

　　經(jīng)過40年來的網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展歷程，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域形成了以互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）為核心組織的、自下而上、非集中化的治理機(jī)制體系。但現(xiàn)有全球網(wǎng)絡(luò)空間存在著嚴(yán)重的制度困境和治理失靈現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了網(wǎng)絡(luò)空間新秩序的形成，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

 

　　首先，制度設(shè)計(jì)的合法性與代表性不足。ICANN作為網(wǎng)絡(luò)空間的核心治理機(jī)制，掌管著互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源和域名系統(tǒng)的分配。但是，ICANN在互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)領(lǐng)域存在著合法性赤字，影響了其在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威。西方國家憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢長期在ICANN等組織中占據(jù)主導(dǎo)地位，而廣大發(fā)展中國家被排斥在該機(jī)構(gòu)的決策層之外?；诖耍绹鴮W(xué)者喬納森·溫伯格（Jonathan Weinberg）認(rèn)為ICANN的合法性風(fēng)險(xiǎn)很高。[②]瑞士日內(nèi)瓦國際與發(fā)展問題研究所羅克珊娜·拉杜（Roxana Radu）等人對2012年國際電信世界大會（World Conference on International Telecommunications,WCIT）召開以來的互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)治理機(jī)制進(jìn)行了深入討論。他們認(rèn)為，“多利益攸關(guān)方”模式存在的合法性、參與性和責(zé)任性問題是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理關(guān)注的核心，這涉及更大范圍的國際體系問題。[③]實(shí)際上，目前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理制度中存在的合法性問題，是不平等的國際體系結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)空間的客觀反映，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)空間還會影響現(xiàn)實(shí)國際政治空間。因而，改革西方主導(dǎo)的“多利益攸關(guān)方”模式，提高其合法性和問責(zé)制，實(shí)現(xiàn)ICANN等機(jī)構(gòu)的“功能全球化”，已成為克服網(wǎng)絡(luò)空間制度困境的核心要求。

 

　　其次，機(jī)制落實(shí)能力有限。當(dāng)前，西方國家與新興國家圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等議題存在嚴(yán)重分歧，嚴(yán)重?cái)D壓現(xiàn)有治理機(jī)制在解決公共秩序問題、推動社會進(jìn)步等方面發(fā)揮作用的空間。幾乎所有現(xiàn)行治理機(jī)制，無論是傳統(tǒng)的以西方為主導(dǎo)的ICANN、子午線會議（Meridian）、事件響應(yīng)及安全團(tuán)隊(duì)論壇（Forum for Incident Response and Security Teams,FIRST）、東西方共同治理的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（Internet Governance Forum,IGF），還是新興國家極力推動的政府間國際組織主導(dǎo)的世界電信發(fā)展大會（World Telecommunication Development Conference,WTDC）、國際電信世界大會（WCIT）和信息社會世界峰會十年評估進(jìn)程（WSIS+10:WSIS ReviewProcess），其有效性、遵守程度和履約能力都有待提高。

 

　　第三，機(jī)制運(yùn)作的“巴爾干化”（balkanization）和“碎片化”（fragmentation）特征明顯。網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”是指網(wǎng)絡(luò)空間分裂為各懷利益動機(jī)的眾多區(qū)域；網(wǎng)絡(luò)空間審查與過濾常態(tài)化，“網(wǎng)絡(luò)邊界”在國家間的顯現(xiàn)等是“網(wǎng)絡(luò)巴爾干化”的重要例證。[④]網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制碎片化則是指網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域不存在統(tǒng)一性的國際立法和一致性的組織機(jī)構(gòu)。約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）從國際制度碎片化的一般理論和“競爭性多邊主義”（contestedmultilateralism）出發(fā)，分析了網(wǎng)絡(luò)空間諸多機(jī)制組織的運(yùn)行現(xiàn)狀。網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的碎片化源于問題結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配和國內(nèi)政治因素等考慮，但機(jī)制碎片化降低了行為體的準(zhǔn)入門檻和交易成本，同時(shí)造成議題凝聚力下降。[⑤]

 

　　最后，發(fā)達(dá)國家與新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度理念上的對立與沖突。西方國家堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)空間的“多利益攸關(guān)方”模式，反對聯(lián)合國主導(dǎo)的制度模式。西方國家堅(jiān)持認(rèn)為“多利益攸關(guān)方”模式可以保障網(wǎng)絡(luò)空間的開放性和活力。但是，隨著世界政治力量出現(xiàn)“西降東升”的局面及以金磚國家為代表的新興國家崛起，后者為了維護(hù)在網(wǎng)絡(luò)空間的利益，推動自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能力建設(shè)，迫切要求西方國家對現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理制度進(jìn)行改革，同時(shí)試圖對網(wǎng)絡(luò)安全等缺少治理機(jī)制的疆域謀篇布局。

 

　　總體而言，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制并不能有效解決日益凸顯的政治關(guān)切及公共秩序問題，網(wǎng)絡(luò)空間的總體制度化水平亟待提高。在此背景下，2013年6月發(fā)生的“棱鏡門”事件既是網(wǎng)絡(luò)空間治理制度困境的集中反映，同時(shí)也是國際社會要求進(jìn)行制度改革與建設(shè)的催化劑。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計(jì)算已經(jīng)成為各國追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和文化繁榮的基礎(chǔ)，并成為推動世界政治變革的重要因素。與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展相比，國際社會協(xié)力治理網(wǎng)絡(luò)空間的相關(guān)機(jī)制與組織仍遠(yuǎn)不能滿足需要。因此，作為世界政治中新崛起的重要力量，新興國家需要認(rèn)真思考并回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間建章立制這一重要的時(shí)代命題。

 

 

　　全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境源于政治、經(jīng)濟(jì)、觀念、文化等方面因素。國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的能力大小決定了其在選擇治理制度和平臺上的差異。[⑥]從深層次上看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境源于國際社會在治理理念和價(jià)值觀上的深刻分歧。網(wǎng)絡(luò)空間治理是全球治理的重要領(lǐng)域，新興國家改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間治理制度困境的實(shí)踐既來源于自身的全球治理觀念，也受到全球治理觀念的約束。

 

　　近年來，新興國家開始從全球治理舞臺的邊緣走向中心，總體上采取了一套不同于西方國家的治理理念和實(shí)踐。以金磚國家為代表的新興國家通過團(tuán)結(jié)與合作，提升了在世界事務(wù)中的整體作用，成為世界秩序變革的一支重要力量。在全球治理中，新興國家堅(jiān)持主張世界多極化和國際關(guān)系民主化的基本理念和價(jià)值觀。它們認(rèn)為全球治理觀念是全球合作意識的體現(xiàn)，是長期以來人類文明共同追求的價(jià)值觀。新興國家倡導(dǎo)自愿合作、平等協(xié)商、不干涉內(nèi)政的治理觀念推動了全球治理價(jià)值的多元化?？傊?，在觀念基礎(chǔ)上，新興國家致力于維護(hù)國際社會和平秩序與各國合作發(fā)展，反對西方中心主義的全球治理價(jià)值觀。

 

　　網(wǎng)絡(luò)空間凸顯的全球性問題是當(dāng)前全球治理的重要領(lǐng)域，也是人類社會面臨的棘手挑戰(zhàn)。但網(wǎng)絡(luò)空間的治理涉及更為復(fù)雜的規(guī)范體系。美國美利堅(jiān)大學(xué)教授勞拉·德納迪斯（Laura DeNardis）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間治理觀念主要表現(xiàn)在如下互動中：言論自由與法律保護(hù)目標(biāo)、知識許可與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、媒體自由與國家安全、個(gè)人隱私與基于數(shù)據(jù)搜集的在線商業(yè)模式、尋求信息管控的權(quán)威機(jī)制與公開自由的民主價(jià)值。[⑦]

 

　　新興國家認(rèn)為，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理制度是對數(shù)字鴻溝的固化，使現(xiàn)實(shí)國家與社會的不平等得以在虛擬空間中延伸，造成“數(shù)字化生存”的難題。同時(shí)，由于歷史的原因，新興國家不時(shí)表現(xiàn)出對西方國家實(shí)施“數(shù)字殖民主義”的擔(dān)憂。具體而言，新興國家對如何改善網(wǎng)絡(luò)治理制度困境和治理失靈的價(jià)值觀念主要體現(xiàn)在制度原則和制度模式選擇兩個(gè)方面。

 

　　在制度基本原則和價(jià)值規(guī)范上，新興國家堅(jiān)持制度運(yùn)作的“國家主權(quán)”原則，反對過分渲染“互聯(lián)網(wǎng)自由”和“開放性”。在新興國家的努力下，網(wǎng)絡(luò)空間出現(xiàn)了“再主權(quán)化”的呼聲。加拿大多倫多大學(xué)教授羅納德?德貝特（Ronald J.Deibert）等人認(rèn)為，全球互聯(lián)網(wǎng)治理出現(xiàn)了一種所謂的“規(guī)范退化”（norm regression），即由互聯(lián)網(wǎng)治理退回到傳統(tǒng)的基于國家的信息控制模式。在網(wǎng)絡(luò)空間，國家監(jiān)管的最基本手段是互聯(lián)網(wǎng)過濾或監(jiān)管，以便預(yù)防跨越領(lǐng)土邊界的在線信息許可。[⑧]

 

　　網(wǎng)絡(luò)空間的“再主權(quán)化”理念有其內(nèi)在必然性。新興國家認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域已經(jīng)形成了一種新式帝國主義和“數(shù)字殖民主義”，網(wǎng)絡(luò)空間的獲益大多由西方國家或跨國網(wǎng)絡(luò)巨頭獲得，南北數(shù)字鴻溝和不平等越來越明顯。例如，中、俄等國認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國家主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，是網(wǎng)絡(luò)空間治理制度運(yùn)行的重要基石。但美國認(rèn)為，由于政府間機(jī)構(gòu)的決策速度緩慢將會削弱網(wǎng)絡(luò)空間的活力、主權(quán)國家的主導(dǎo)不能有效反映“多利益攸關(guān)方”的主張、主權(quán)國家間的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管不可避免地縱容專制政權(quán)施行無限制的審查或內(nèi)容管控等原因，應(yīng)堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)自由”原則，反對主權(quán)國家對網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)權(quán)利。[⑨]但現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理也并未如西方國家所言的那樣體現(xiàn)了平等、參與公開性及非政府組織監(jiān)管等民主價(jià)值。而新興國家的主張也反映了國際社會通力協(xié)作的必要性，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)空間治理的多元價(jià)值規(guī)范。

 

　　在制度模式上，新興國家堅(jiān)持聯(lián)合國治理模式和國家間組織模式，質(zhì)疑西方國家鼓吹的“多利益攸關(guān)方”模式。新興國家認(rèn)為聯(lián)合國是討論網(wǎng)絡(luò)空間的恰當(dāng)場所，體現(xiàn)了公平和透明。同時(shí)，出于“國家主權(quán)”既有的權(quán)威性和排他性考慮，新興國家贊同政府間國際組織在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威性。但是，美國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為如果將互聯(lián)網(wǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)安全等議題授權(quán)給政府間國際組織，其治理前景將存在不確定性。隨著網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和恐怖主義結(jié)合的可能性明顯上升，包括美國在內(nèi)的眾多國家強(qiáng)烈呼吁加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。即便如此，為了反對國家中心治理模式，西方國家仍強(qiáng)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)空間的“國家回歸”并非威斯特伐利亞體系下的國家主權(quán)回歸。例如，英國明確表示，網(wǎng)絡(luò)空間治理不應(yīng)依靠締結(jié)多邊條約來解決，行為代碼（法律）或其他方式有助于改善網(wǎng)絡(luò)空間安全。至少在短期內(nèi)，締結(jié)有約束力的多邊條約未必能解決網(wǎng)絡(luò)安全問題。[⑩]為了更好地宣傳“多利益攸關(guān)方”模式，以獲得更多的輿論支持，美國國務(wù)院國際信息局于2014年8月29日制作發(fā)布了“互聯(lián)網(wǎng)屬于每一個(gè)人”的在線視頻，反復(fù)宣傳基于開放、合作的“多利益攸關(guān)方”合作模式，竭力扭曲主權(quán)國家對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管與控制的正當(dāng)權(quán)利。[11]

 

　　新興國家特別是中、俄對主權(quán)國家和政府間國際組織之外的行為體往往持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。網(wǎng)絡(luò)空間治理中的非國家行為體主要包括國際非政府組織、跨政府網(wǎng)絡(luò)、跨國社會運(yùn)動、公私合作伙伴關(guān)系、跨國公司及精英個(gè)人等。其中在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的非政府組織機(jī)構(gòu)包括：互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）、各個(gè)地區(qū)性互聯(lián)網(wǎng)登記機(jī)構(gòu)、域名注冊商和互聯(lián)網(wǎng)登記機(jī)構(gòu)及ICANN。長期以來，中俄認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)字主權(quán)是國家主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸和體現(xiàn)。各國對其境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)信息依法進(jìn)行管理、審查或屏蔽等，都是主權(quán)行使的表現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，主權(quán)原則和管轄權(quán)不僅不應(yīng)該取消或削弱，反而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)。[12]

 

　　總之，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，新興國家所倡導(dǎo)的價(jià)值、理念和規(guī)范既反映其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等現(xiàn)實(shí)利益關(guān)切，也體現(xiàn)了發(fā)展中國家建立公正、合理的網(wǎng)絡(luò)新秩序的普遍心聲。就此而言，新興國家需要積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的機(jī)制建設(shè)，以推動其治理主張的具體落實(shí)。目前，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的建章立制行為既包括以聯(lián)合國為主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理制度的改革，也包括構(gòu)建應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)雜問題的新型制度。

 

 

　　新興國家正以自身的治理觀念為基礎(chǔ)，以聯(lián)合國和國際電信聯(lián)盟為制度平臺，積極推動反映新興國家利益的“WSIS+10”議程，試圖在該領(lǐng)域發(fā)揮強(qiáng)有力的影響。新興國家對互聯(lián)網(wǎng)及其他網(wǎng)絡(luò)空間議題的介入完全是通過聯(lián)合國和國際電信聯(lián)盟而實(shí)現(xiàn)的。

 

　　其一，聯(lián)合國大會。長期以來，聯(lián)合國大會是新興國家在信息和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域表達(dá)合理關(guān)切的論壇場所和治理平臺。聯(lián)合國大會作為討論國際問題的獨(dú)特多邊論壇，在網(wǎng)絡(luò)安全、互聯(lián)網(wǎng)資源分配和關(guān)鍵資源管理等議題中發(fā)揮了輿論引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。比如，巴西總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）于2013年在聯(lián)合國明確表達(dá)了巴西有關(guān)電信、網(wǎng)絡(luò)安全以及互聯(lián)網(wǎng)治理的政策立場。她認(rèn)為，“電信和新興技術(shù)不能變成國家間的新戰(zhàn)場，為此需要?jiǎng)?chuàng)造條件避免網(wǎng)絡(luò)空間成為戰(zhàn)爭武器。聯(lián)合國應(yīng)該在規(guī)制國家濫用不正當(dāng)技術(shù)的同時(shí)，推動互聯(lián)網(wǎng)成為構(gòu)建世界民主的社會網(wǎng)絡(luò)?！盵13]

 

　　為提升聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的合法性、影響力與執(zhí)行力，在新興國家的推動下，聯(lián)合國大會在2012—2013年度成立了有關(guān)信息安全的聯(lián)合國政府專家組（UN GGE），就網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪及國際網(wǎng)絡(luò)合作等議題舉行專題會議，以便為該年度聯(lián)合國大會提供政策建議。由于新興國家的推動，聯(lián)合國信息安全政府專家組已經(jīng)就國際法基本原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適應(yīng)和運(yùn)用問題達(dá)成一致。2013年6月24日，聯(lián)合國政府專家組報(bào)告首次指出，“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進(jìn)行的信息通訊技術(shù)活動及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)”，并進(jìn)一步認(rèn)可“《聯(lián)合國憲章》在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性”。[14]正是由于新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間的努力，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”已被聯(lián)合國成員所廣泛認(rèn)可，為網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)奠定了重要的觀念基礎(chǔ)。

 

　　同時(shí)，聯(lián)合國信息安全政府專家組會議還為相關(guān)國家在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的合作提供了論壇場所和組織平臺。比如，2013年2月，中俄兩國在信息安全政府專家組會議上就打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、防止網(wǎng)絡(luò)軍事化進(jìn)行了密切接觸。不過，到目前為止，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部仍沒有成立單一的負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)職責(zé)的中心。[15]今后，新興國家應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合國大會在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)其制度建設(shè)，發(fā)揮其輿論導(dǎo)向作用。

 

　　其二，國際電信聯(lián)盟。新興國家對國際電信聯(lián)盟的參與表現(xiàn)在通過國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會、世界電信發(fā)展大會、國際電信世界大會及世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會（World Telecommunication Standardization Assembly,WTSA）等多種會議機(jī)制，試圖在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)揮作用。國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會是國際電信聯(lián)盟最高級別的政策權(quán)力機(jī)構(gòu)會議，每四年舉行一次。2014年10月20日，國際電信聯(lián)盟第19屆全權(quán)代表大會在韓國釜山舉行，175個(gè)國家的約3500名代表出席。大會通過的《釜山倡議》及其相關(guān)文件肯定了國際電信聯(lián)盟在互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位與作用。《釜山倡議》明確規(guī)定，“探索國際電信聯(lián)盟與ICANN等相關(guān)機(jī)構(gòu)在有關(guān)IP地址以及未來互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面更廣泛合作的方式和路徑，以便增加國際電信聯(lián)盟在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，確保全球共同體的利益最大化?！盵16]此前2010年舉行的墨西哥瓜達(dá)拉哈拉（Guadalajara）國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會還曾通過決議，要求國際電信聯(lián)盟加強(qiáng)國際層面的網(wǎng)絡(luò)安全和信任建設(shè)。

 

　　世界電信發(fā)展大會是國際電信聯(lián)盟主辦的高級別會議，由下屬的電信發(fā)展局（BDT）每四年組織一次。第六屆世界電信發(fā)展大會于2014年3月30日至4月10日在阿聯(lián)酋迪拜舉行，共有137個(gè)國家的1300多名代表參加會議。大會通過的《迪拜行動計(jì)劃》是一項(xiàng)全面的一攬子計(jì)劃，旨在促進(jìn)信息通訊技術(shù)網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)應(yīng)用和服務(wù)公平、價(jià)格可承受、具有包容性和可持續(xù)的發(fā)展。[17]2010年5月24日，在印度海得拉巴（Hyderabad）舉行了第五屆世界電信發(fā)展大會，大會通過的《海德拉巴行動計(jì)劃》指出，寬帶接入電信和信息通訊技術(shù)是世界經(jīng)濟(jì)、社會和文化共同發(fā)展的基礎(chǔ)，為此，應(yīng)該關(guān)注寬帶安全，推動實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展議程。

 

　　得益于中國、俄羅斯和沙特的大力推動，于2012年12月3日至14日舉行的國際電信世界大會最終以89比55票通過具有約束力的新《國際電信規(guī)則》（International Telecommunication Regulations,ITRs），明確要求成員國確保國際電信網(wǎng)絡(luò)的安全和穩(wěn)固。[18]某種意義上，國際電信世界大會通過修改的《國際電信規(guī)則》，顯示出其試圖在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的趨勢，引起國際社會廣泛關(guān)注。

 

　　此外，2012年11月，世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會在阿聯(lián)酋迪拜召開，這次會議對網(wǎng)絡(luò)安全給予了高度關(guān)注。會議通過的《國際電信聯(lián)盟世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會決議》，要求與會者高度關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全，反對垃圾郵件，鼓勵(lì)成員國建立各自的計(jì)算機(jī)事件響應(yīng)小組（CIRT）。[19]國際電信聯(lián)盟通過本次會議把互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)問題列為信息通訊標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域今后予以優(yōu)先發(fā)展的重要領(lǐng)域。

 

　　其三，“WSIS+10”進(jìn)程。當(dāng)前，新興國家參與網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)重要標(biāo)志是積極推動“WSIS+10”進(jìn)程，并于2015年召開評估會議。信息社會世界峰會（WSIS）的目標(biāo)是通過推廣信息通訊技術(shù)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，縮小數(shù)字鴻溝，落實(shí)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。為了更好地把握峰會取得的成效，信息社會世界峰會《突尼斯議程》規(guī)定，要求聯(lián)合國大會在2015年對峰會成果落實(shí)情況進(jìn)行一次全面審議。應(yīng)新興國家要求，聯(lián)合國大會于2006年通過了第60-252號決議，確認(rèn)了“WSIS+10”議程。之后，聯(lián)合國經(jīng)社理事會科學(xué)和技術(shù)促進(jìn)發(fā)展委員會（CSTD）曾于2010年發(fā)布了信息社會世界峰會五年評估報(bào)告。[20]

 

　　“WSIS+10”進(jìn)程首先由聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和國際電信聯(lián)盟分別進(jìn)行自我評估。2013年2月25—27日，教科文組織啟動“WSIS+10”十年回顧會議，即“實(shí)現(xiàn)知識型社會、和平與可持續(xù)發(fā)展首次‘WSIS+10’大型活動”；國際電信聯(lián)盟在2013年發(fā)起了為期一年的公開協(xié)商進(jìn)程，并于2014年6月在瑞士日內(nèi)瓦舉行“WSIS+10”高級別會議，核心任務(wù)是評估信息社會世界峰會以來國際社會在信息通訊技術(shù)領(lǐng)域取得的成績與存在的問題，規(guī)劃《日內(nèi)瓦行動計(jì)劃》和《突尼斯議程》下的未來發(fā)展步驟，以便為2015年召開的信息社會世界峰會十年評估會議做準(zhǔn)備，共同建立包容性的信息社會。[21]此外，與評估進(jìn)程同時(shí)進(jìn)行的是，互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的各行為體圍繞著信息社會世界峰會中“多利益攸關(guān)方”模式的作用與成效，在由CSTD贊助成立的推動合作特設(shè)工作組（WGEC）層面展開激烈的討論。[22]

 

　　“WSIS+10”高級別會議達(dá)成了兩項(xiàng)成果，即《有關(guān)落實(shí)信息社會世界峰會成果的“WSIS+10”聲明》和《2015年后信息社會世界峰會的“WSIS+10”愿景》。需要指出的是，后一份文件在肯定信息社會世界峰會成績的同時(shí)，規(guī)劃了未來發(fā)展方向，即致力于“推動、發(fā)展和踐行全球性網(wǎng)絡(luò)安全文化，確保數(shù)據(jù)和隱私安全，提升許可和貿(mào)易水平。此外，還要考慮到各國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，尊重新興社會的發(fā)展導(dǎo)向特征?！盵23]2010年，聯(lián)合國大會啟動了《2015年后發(fā)展議程》（Post-2015Development Agenda），信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在通往《2015年后發(fā)展議程》的過程中，新興國家推動的“WSIS+10”進(jìn)程將發(fā)揮重要的承上啟下作用。

 

 

　　除了對傳統(tǒng)治理機(jī)制加以改革外，新興國家還試圖構(gòu)建應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間問題的新型機(jī)制，這是新興國家網(wǎng)絡(luò)治理多元、合作觀念的體現(xiàn)。為擺脫美國主導(dǎo)治理機(jī)制的束縛，國際社會正嘗試構(gòu)建新的網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制。其中，反映新興國家主導(dǎo)的代表性治理機(jī)制主要有：巴西召開的“互聯(lián)網(wǎng)治理的未來——全球多利益相關(guān)方會議”（NETmundial）及之后創(chuàng)辦的全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟，中國創(chuàng)辦的首屆烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會以及新興國家創(chuàng)辦的新興國家互聯(lián)網(wǎng)圓桌會議，等等。此外，部分歐洲國家近年來也積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制建設(shè)，如愛沙尼亞總統(tǒng)托馬斯·伊爾韋斯（Toomas Hendrik Ilves）倡導(dǎo)成立全球互聯(lián)網(wǎng)合作與治理機(jī)制論壇（Panel on Global Internet Cooperation and Governance Mechanisms）、世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）2014年峰會期間成立的由瑞典現(xiàn)任外交大臣、前任首相卡爾·比爾特（Carl Bildt）擔(dān)任主席的全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會（Global Commission on Internet Governance）等。

 

　　于2014年4月23—24日在巴西圣保羅舉行的NETmundial會議又稱全球互聯(lián)網(wǎng)治理大會，由巴西互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)委員會（BrazilianInternet Steering Committee）和互聯(lián)網(wǎng)治理平臺“1net”共同主辦，來自97個(gè)國家的共1480名代表參加了本次會議。會議是在美國商務(wù)部宣布將放棄對ICANN控制權(quán)的背景下舉行的。會議采取委員會模式，以公開和多利益攸關(guān)的方式探討IANA功能全球化與ICANN功能轉(zhuǎn)型等問題，并討論了后美國時(shí)代ICANN和IANA功能透明度與合法性的保障機(jī)制。會議認(rèn)為，ICANN“功能國際化”進(jìn)程將推動產(chǎn)生一個(gè)服務(wù)公眾利益的全球性組織，這一組織具有明確的履行力、可證實(shí)的義務(wù)及透明機(jī)制。為了順利實(shí)現(xiàn)2015年9月美國移交監(jiān)管權(quán)，ICANN應(yīng)擴(kuò)大多利益攸關(guān)方的公開參與進(jìn)程，而IANA功能應(yīng)保障自下而上、公開和參與的特征，確保互聯(lián)網(wǎng)安全、穩(wěn)定和彈性。[24]會議通過了長達(dá)12頁的成果文件即《全球多利益相關(guān)方會議圣保羅聲明》?！堵暶鳌分С植⒋_認(rèn)了一系列有助于包容性、多利益攸關(guān)、有效性、合法性并不斷演進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)治理框架的共同原則和重要價(jià)值，同時(shí)確認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)在管理公共利益方面是全球性資源，而互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的安全與穩(wěn)定，有賴于各國和不同利益攸關(guān)方協(xié)同合作。會議肯定互聯(lián)網(wǎng)在推動可持續(xù)發(fā)展、解決貧困方面發(fā)揮的重要作用，同時(shí)也指出互聯(lián)網(wǎng)治理制度應(yīng)該支持發(fā)展中國家的能力建設(shè)。此外，互聯(lián)網(wǎng)治理還需要尊重、保護(hù)和促進(jìn)文化多樣性和語言多樣性。[25]

 

　　就互聯(lián)網(wǎng)治理的未來而言，NETmundial會議推動了互聯(lián)網(wǎng)治理構(gòu)建可分配、非中心化和多利益攸關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，包括不同的組織和論壇場所，確保發(fā)揮所有利益攸關(guān)方的各自作用和責(zé)任。在未來的演進(jìn)過程中，應(yīng)該不斷加強(qiáng)并提升“多利益攸關(guān)方”模式在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用。

 

　　NETmundial會議的重要成果是成立全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟。2015年6月30日，全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟首次理事會在巴西舉行，全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟由巴西互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)委員會、世界經(jīng)濟(jì)論壇和ICANN共同發(fā)起，推動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域政策制定和治理進(jìn)程。[26]巴西科學(xué)與技術(shù)部秘書維爾吉利奧?阿爾梅達(dá)（Wirgilio Almeida）、阿里巴巴董事局主席馬云和ICANN首席執(zhí)行官法迪?謝哈德（FadiChehadé）三人共同當(dāng)選為理事會聯(lián)合主席。這一結(jié)果反映出，以巴、中為代表的新興國家在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的地位與作用日益凸顯。近年來，巴西在網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)領(lǐng)域態(tài)度積極，竭力推動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的民主治理和制度建設(shè)進(jìn)程。除了2014年舉辦的NETmundial會議外，巴西還于2015年11月舉行第十屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇會議。通過一系列會議，巴西成為新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間的積極參與者，在互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

 

　　中國是新興國家的第一梯隊(duì)成員，同時(shí)也是網(wǎng)絡(luò)空間的重要參與者和建設(shè)者。作為新崛起的互聯(lián)網(wǎng)大國，2014年11月，中國在浙江省桐鄉(xiāng)市成功舉辦了以“互聯(lián)互通、共享共治”為主題的首屆烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會，并推動了大會的制度化，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會于2015年10月28—30日再度于烏鎮(zhèn)舉行。通過這一制度形式，“中國與世界的互聯(lián)互通，有了一個(gè)國際平臺，國際互聯(lián)網(wǎng)的共享共治有了一個(gè)中國平臺?！盵27]

 

　　中國試圖通過舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會，重塑互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域全球治理規(guī)則。一方面，這是由中國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的地位所決定的，中國已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間的大國；另一方面，中國也清醒地認(rèn)識到，鑒于互聯(lián)網(wǎng)的獨(dú)特屬性，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制安排上的立場存在差異性，需要協(xié)調(diào)分歧，實(shí)現(xiàn)共贏。比如，巴西加大了與ICANN的合作力度，傾向“多利益攸關(guān)方”模式；印度更關(guān)注自身在軟件信息領(lǐng)域的商業(yè)利益，同時(shí)因其不是聯(lián)合國安理會常任理事國而對聯(lián)合國的主導(dǎo)地位持懷疑態(tài)度。

 

　　烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會是中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后進(jìn)行的重要會議機(jī)制創(chuàng)新，世界互聯(lián)網(wǎng)大會深深打上網(wǎng)絡(luò)空間治理中國方案的烙印。中國致力于建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系，共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。[28]在網(wǎng)絡(luò)威脅不斷加深的背景下，中國反對網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，與各國一道積極構(gòu)建和平共處、互利共贏的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全新秩序。通過烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會，中國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的治理理念，如網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)該相互尊重、相互信任、共享共治、合作共贏，都受到了國際社會的廣泛關(guān)注。

 

　　總之，新興國家試圖在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域有所作為。但無論是既有制度的改革進(jìn)程，還是新會議制度的構(gòu)建進(jìn)程，都會觸動西方國家的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)和利益。因而，處于轉(zhuǎn)型中的網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)注定不會一帆風(fēng)順。

 

 

　　新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)中既擁有難得的機(jī)遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面，一是有來自以美國為首的發(fā)達(dá)國家的反對和牽制，二是來自新興國家的內(nèi)部因素。

 

　　傳統(tǒng)強(qiáng)國總體上固守“互聯(lián)網(wǎng)自由”的治理理念，試圖維持現(xiàn)有制度；新興國家則堅(jiān)持“國家主權(quán)”原則，嘗試變革現(xiàn)有制度。雙方在有關(guān)國際電信世界大會制定的《國際電信規(guī)則》上的對立明顯反映了彼此的原則分歧。這種對立主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對表決程序的看法，即是否由先前的“基于一致原則”改為“多數(shù)同意原則”；二是對《國際電信規(guī)則》第5款的修改，即通過將垃圾郵件包括在垃圾電子信息中，使《國際電信規(guī)則》的管轄范圍可擴(kuò)展到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域；三是《國際電信規(guī)則》的附件，國際電信世界大會附件“第PLEN/3號決議”既肯定了多利益攸關(guān)方在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，也強(qiáng)調(diào)指出“各國政府在全球互聯(lián)網(wǎng)治理和確?，F(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性、安全性和持續(xù)性及其未來發(fā)展方面，應(yīng)平等地發(fā)揮作用并履行自身職責(zé)。”[29]經(jīng)過激烈爭論，大會最終通過了包括附件在內(nèi)的《國際電信規(guī)則》，通過了有利于發(fā)展中國家的“多數(shù)同意原則”，并對第5款進(jìn)行了修改。

 

　　由于這次會議觸及西方國家有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)自由”的原則底線，導(dǎo)致西方國家的強(qiáng)烈抵觸。特別是美國以維護(hù)“有力、創(chuàng)新和多利益攸關(guān)模式”的互聯(lián)網(wǎng)為由，反對國際電信聯(lián)盟擴(kuò)大其職能領(lǐng)域，致使國際電信世界大會通過的《國際電信規(guī)則》簽署后遲遲無法生效。奧地利國際事務(wù)學(xué)院網(wǎng)絡(luò)安全專家亞歷山大·克里姆伯格（Alexander Klimburg）把這次會議稱為“互聯(lián)網(wǎng)雅爾塔”（The Internet Yalta），基于不同政治力量在網(wǎng)絡(luò)空間的博弈特征，此次會議最終演變?yōu)橐粓鰬?zhàn)爭，成為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新冷戰(zhàn)的標(biāo)志。[30]

 

　　新興國家迫切希望互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，減少失業(yè)和貧富差距；為此，它們試圖在2014年國際電信聯(lián)盟釜山全權(quán)代表大會上推動《國際電信規(guī)則》生效。釜山會議有關(guān)電信規(guī)則的修改程序因此備受關(guān)注，成為新興國家與發(fā)達(dá)國家較量的重點(diǎn)議題。美國堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)該成立專門的專家工作組對2012年之后的電信規(guī)則進(jìn)行評估，否則任何有關(guān)規(guī)則的修改都不能納入議事日程。同時(shí)，專家工作組應(yīng)于2018年舉行的國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會上提交報(bào)告，此后才能討論下一次國際電信世界大會的議題。[31]由于只有國際電信世界大會有權(quán)修改《國際電信規(guī)則》，美國以增設(shè)專家工作組的方式，短期內(nèi)凍結(jié)了《國際電信規(guī)則》的修改議程。

 

　　此外，西方國家的反對立場也體現(xiàn)在“WSIS+10”進(jìn)程之中。西方國家認(rèn)為該進(jìn)程缺乏對未來的清晰判斷，缺少對信息社會世界峰會成果及其履行情況的重大修正，也沒有發(fā)展出有意義的評估手段，只是受到政治因素驅(qū)動的產(chǎn)物，更多體現(xiàn)了國家主導(dǎo)治理而非多利益攸關(guān)方的主導(dǎo)。[32]因而，發(fā)達(dá)國家極力反對新興國家在“WSIS+10”進(jìn)程中提出的“聯(lián)合國主導(dǎo)”、“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管”和“國家主權(quán)”原則。發(fā)達(dá)國家在2015年底召開的信息社會世界峰會上，可能重提“人權(quán)”和“貿(mào)易自由”口號，試圖通過強(qiáng)調(diào)人權(quán)保護(hù)、經(jīng)貿(mào)往來與網(wǎng)絡(luò)開放度掛鉤的方式，回應(yīng)新興國家有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”和國家主導(dǎo)治理的呼聲。這再次印證了全球互聯(lián)網(wǎng)治理的日益碎片化。

 

　　就內(nèi)部因素而言，新興國家對網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有治理機(jī)制的參與和新型制度的建構(gòu)立場并不完全一致，影響了其凝聚力和影響力。巴西推動NETmundial會議機(jī)制，關(guān)注自由表達(dá)、自由結(jié)社、個(gè)人隱私、信息許可等“在線人權(quán)”（online human rights），會議聲明強(qiáng)調(diào)反對未經(jīng)法律允許的監(jiān)管、搜集和運(yùn)用私人數(shù)據(jù)，并且個(gè)人有權(quán)瀏覽、分享、創(chuàng)建和散布互聯(lián)網(wǎng)信息。[33]通過主辦一系列會議，巴西在推動網(wǎng)絡(luò)空間治理方面確實(shí)取得了一些預(yù)期成效，然而，這對“新興國家陣營”而言卻不一定是件好事。[34]巴西立場逐漸轉(zhuǎn)向歐美國家，導(dǎo)致部分發(fā)展中國家的不滿。此外，會議還特別關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)治理論壇在治理進(jìn)程中的作用，建議延長互聯(lián)網(wǎng)治理論壇今后五年的任期。印度、俄羅斯等國均對這些表述持保留態(tài)度。

 

　　NETmundial會議最終文件認(rèn)為，有必要建立新的治理機(jī)制和場所，但新機(jī)制是對現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充，旨在提升現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)組織的治理水平。網(wǎng)絡(luò)安全議題應(yīng)該是依靠“多利益攸關(guān)方”合作實(shí)現(xiàn)，而不是僅僅通過單一性組織或結(jié)構(gòu)就能實(shí)現(xiàn)。這表明，NETmundial會議不贊同聯(lián)合國主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理的做法。由于NETmundial會議是由巴西主辦的，這一表述也表明了原本屬于“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)支持者陣營”的巴西在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的曖昧態(tài)度與搖擺立場。實(shí)際上，自2014年以來，巴西與ICANN等治理組織之間的關(guān)系發(fā)生了微妙變化，彼此加強(qiáng)了聯(lián)系。在此次會議召開后不久，ICANN董事會主席法迪?切哈德表示，NETmundial會議的討論再次確認(rèn)了對“多利益攸關(guān)方”治理模式的支持和渴望。[35]在很大程度上，由于主辦方巴西的態(tài)度比較溫和且從中斡旋，NETmundial會議上新興國家與發(fā)達(dá)國家在網(wǎng)絡(luò)空間問題上的對立并不明顯。因而，這次會議的氛圍與2012年迪拜國際電信世界大會上的激烈爭執(zhí)形成了較明顯的對比。

 

　　究其實(shí)質(zhì)，NETmundial會議通過不同行為體互動的方式討論問題、尋求共識，以“多利益攸關(guān)方”模式就網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪等領(lǐng)域的司法管轄和法律履行進(jìn)行國際合作，甚至還觸及到主權(quán)國家內(nèi)各行為體對治理的參與和政策制定。這與不少主權(quán)國家堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)空間國家中心治理的主導(dǎo)思想相去甚遠(yuǎn)，因而本次會議有意義的成果不多，俄羅斯、印度等國并未在文件上簽字。

 

　　除了NETmundial會議外，以金磚國家為代表的新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度構(gòu)建的法律問題上也存在分歧。比如，就《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》而言，新興國家各自的關(guān)注點(diǎn)不同：中俄擔(dān)心網(wǎng)絡(luò)空間治理主體的多元化會削弱國家在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)。中國對于治理主體的多元化并無異議，但希望國際組織獲得更多主導(dǎo)權(quán)，即把網(wǎng)絡(luò)空間的資源分配和政策協(xié)調(diào)置于一個(gè)或多個(gè)政府間機(jī)構(gòu)之下，從而為國家在網(wǎng)絡(luò)安全治理中謀求更大作用。[36]同時(shí)，中國認(rèn)為該條約具有很明顯的歐洲中心主義色彩，在適應(yīng)性方面具有局限性。而巴西、南非等其他金磚國家則擔(dān)心遵守該條約可能付出的高額成本，尤其會阻礙這些國家推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步。

 

　　新興國家內(nèi)部的分歧不僅反映出維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的兩難選擇，更反映出在如何對待現(xiàn)有制度組織上的觀念差異。在網(wǎng)絡(luò)空間合作中，新興國家需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，妥善處理分歧。事實(shí)上，就國家主導(dǎo)模式和“多利益攸關(guān)方”模式而言，雙方存在著互補(bǔ)的可能。一方面，國家既可以有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊和網(wǎng)絡(luò)犯罪，也可以在針對更加嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用；另一方面，網(wǎng)絡(luò)治理有其特殊性，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面上，非營利組織、科研機(jī)構(gòu)、公民社會和網(wǎng)民個(gè)體同樣發(fā)揮了補(bǔ)充作用。

 

　　總之，新興國家在推動網(wǎng)絡(luò)空間制度變革方面面臨著內(nèi)外雙重挑戰(zhàn)。正如約瑟夫·奈指出的，由于網(wǎng)絡(luò)空間深受國際政治秩序深刻變遷、技術(shù)更新速度加快、各國政治經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動及社會認(rèn)知演變等因素的影響，新興國家推動網(wǎng)絡(luò)空間建章立制的進(jìn)程還具有不確定性。[37]就未來而言，發(fā)達(dá)國家與新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理領(lǐng)域的競爭及新興國家內(nèi)部的陣營分化，都對網(wǎng)絡(luò)資源分配、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪和跨境數(shù)據(jù)流動等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

 

 

　　中國是新興國家的代表，也是網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要參與者。網(wǎng)絡(luò)安全是全球治理所面臨的重要挑戰(zhàn)，也是中國亟待解決的重要課題。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)跨國公司發(fā)展壯大和網(wǎng)民數(shù)量激增，中國的影響力和話語權(quán)不斷增強(qiáng)，已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理中名副其實(shí)的重要一極。不過，中國至今沒有發(fā)布網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，也沒有明確的網(wǎng)絡(luò)空間制度戰(zhàn)略，同時(shí)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律也顯得較為薄弱。網(wǎng)絡(luò)空間治理能力是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的重要標(biāo)志，在網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程中貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案刻不容緩。因此，在中國從互聯(lián)網(wǎng)大國走向互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)國的進(jìn)程中，中國應(yīng)積極參與網(wǎng)絡(luò)空間制度變革進(jìn)程，在制度構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)中需要發(fā)出自己的聲音，更好地維護(hù)自身利益，同時(shí)推動網(wǎng)絡(luò)空間法治化和治理制度的不斷完善。

 

　　當(dāng)前是全球網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，但相關(guān)規(guī)則建設(shè)還處于探索階段。2013年6月爆發(fā)的“棱鏡門”事件，推動了網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)進(jìn)程，也為中國網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)提供了歷史性機(jī)遇。

 

　　首先，中國應(yīng)堅(jiān)持聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的主導(dǎo)地位。聯(lián)合國的權(quán)威是現(xiàn)實(shí)政治在網(wǎng)絡(luò)空間的反映，只有堅(jiān)持《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，才能推動建立網(wǎng)絡(luò)空間新秩序。當(dāng)前，中國應(yīng)積極推動信息社會世界峰會十年評估進(jìn)程，使網(wǎng)絡(luò)空間全球治理體系朝著有利于發(fā)展中國家的方向發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)積極在聯(lián)合國層面推動《信息安全國際行為準(zhǔn)則》的落實(shí)，在尊重主權(quán)和不干涉內(nèi)政的基礎(chǔ)上真正建立起和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。

 

　　其次，中國應(yīng)積極推動ICANN等西方治理制度進(jìn)行有效改革，推進(jìn)其合法性、公開性和透明度進(jìn)程。2014年3月，美國政府表示準(zhǔn)備移交互聯(lián)網(wǎng)域名和地址的監(jiān)管權(quán)，這為中國推動網(wǎng)絡(luò)空間制度改革提供了難得的契機(jī)。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重點(diǎn)是推動IANA職能監(jiān)管權(quán)移交方案的落實(shí)，避免美國以“ICANN功能國際化和問責(zé)制”不足為由，繼續(xù)延長美國商務(wù)部與ICANN的合同關(guān)系。在此過程中，應(yīng)特別注意正確處理中國與美國在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則制定和基礎(chǔ)資源分配等方面的分歧，在構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的整體框架下，妥善處理中美兩國的網(wǎng)絡(luò)空間安全問題。

 

　　再次，中國還應(yīng)利用好金磚國家、上海合作組織等現(xiàn)有制度在信息安全、網(wǎng)絡(luò)空間治理等領(lǐng)域的規(guī)范價(jià)值和平臺作用。應(yīng)該看到，新興國家具有積極參與全球治理的渴望，對全球治理機(jī)制的全面參與賦予了前所未有的合法性和公正性，但新興國家相互間在治理能力和治理意愿等方面也存在較大差異，限制了其整體作用的發(fā)揮。通過這些制度平臺，可以堅(jiān)持并維護(hù)新興國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)字主權(quán)，確認(rèn)在國家主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)空間信息內(nèi)容施加主權(quán)控制的正當(dāng)性。同時(shí)，推動互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的有力工具和世界可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

 

　　最后，中國應(yīng)積極推動網(wǎng)絡(luò)空間新型制度框架建設(shè)進(jìn)程。以烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會為標(biāo)志，中國正積極參與網(wǎng)絡(luò)空間新型制度框架的構(gòu)建，正發(fā)揮日益突出的作用。未來，中國應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會的定期化和常態(tài)化，并循序漸進(jìn)地推動其由不具有約束力的非正式論壇逐步轉(zhuǎn)向具有一定組織基礎(chǔ)的治理平臺。對于全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟等由新興國家主導(dǎo)的新型制度框架，中國應(yīng)在積極參與過程中，加強(qiáng)與新興國家特別是巴西、印度等國的溝通與合作，協(xié)調(diào)立場，妥善處理分歧，使其真正成為多邊主義的網(wǎng)絡(luò)空間治理平臺，共同推動建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系。

 

　?。ㄗ髡撸和趺鲊?，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際戰(zhàn)略與政策分析研究所副教授）