2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號）（以下簡稱“兩辦文件”），提出“通過建立權(quán)力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政”的目標。

 

　　做好權(quán)力清單制度建設工作，實現(xiàn)上述目標，有利于保障“互聯(lián)網(wǎng)+”行動寬松包容環(huán)境的營造。第一，政府部門通過權(quán)力清單制度，明確權(quán)力邊界，弄清哪些事項該管，哪些事項不該管；并在此基礎上進一步取消和下放審批權(quán)限、放松準入、簡政放權(quán)。第二，政府部門通過權(quán)力清單制度，公布職權(quán)運行流程，完善職權(quán)運轉(zhuǎn)機制，便利市場各類主體高效辦事。第三，政府部門通過權(quán)力清單制度，實現(xiàn)政府、社會各方面對職權(quán)的有效監(jiān)督，強化權(quán)力運行制約，規(guī)范職權(quán)行使行為，防止政府部門亂作為，加強違法追究，有利于維護市場主體的合法權(quán)益。

 

 

　　建立權(quán)力清單制度是依法行政的應有之義。依法行政的基本要求之一是要做到合法行政。合法行政最關(guān)鍵的就是職權(quán)法定，即“法無授權(quán)不可為”，行政主體的職權(quán)應當依法取得，來源合法，越權(quán)無效。十八屆四中全會決定強調(diào)“行政機關(guān)不得法外設定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務的決定”。因此，制定權(quán)力清單，堅持職權(quán)法定原則，就要堅持按法律法規(guī)梳理職權(quán)，保障行政主體嚴格按照權(quán)力清單行使權(quán)力，即按照法律法規(guī)規(guī)定范圍的職權(quán)行使權(quán)力，做到合法行政，防止行政主體越權(quán)、法外干預市場主體。

 

　　一是在權(quán)力清單之內(nèi)行使權(quán)力，清單之外無職權(quán)。行政機關(guān)應在權(quán)力清單范圍內(nèi)行使職權(quán)。在對市場主體進行的監(jiān)管方面，就是要做到明確職權(quán)界限，嚴格按照權(quán)力清單行使監(jiān)管職權(quán)，清單有規(guī)定的才可為，清單無規(guī)定的不可為，不得超越清單范圍、不得在清單之外行使權(quán)力。對于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的許多新興領(lǐng)域，也應按照法律規(guī)定、權(quán)力清單納入的職權(quán)事項實施監(jiān)管。

 

　　二是加快轉(zhuǎn)變職能，清單之內(nèi)事項減少干預，規(guī)范和改進職權(quán)行為。一方面，按照進一步處理好政府和市場關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中決定作用的市場經(jīng)濟一般規(guī)律要求，對于依靠市場本身調(diào)節(jié)能夠完成的事項，行政機關(guān)也盡量不予過多干預。在深化行政體制改革，加快簡政放權(quán)的形勢下，行政機關(guān)應通過不斷調(diào)整權(quán)力清單已有的權(quán)限規(guī)定，取消或下放那些可由市場機制調(diào)整的管理事項相關(guān)的職權(quán)，減少不必要的干涉。另一方面，對于權(quán)力清單已經(jīng)規(guī)定的事項，根據(jù)“兩辦文件”要求，“要把有利于服務人民、有利于群眾辦事作為推行權(quán)力清單制度基本出發(fā)點”，“把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題”。因此，在互聯(lián)網(wǎng)與其他行業(yè)融合領(lǐng)域，對市場主體有重要影響的職權(quán)事項，如行政許可、行政處罰、行政檢查等，政府部門要加強規(guī)范其職權(quán)行為，改進其職權(quán)工作，公布職權(quán)運行流程圖，方便市場主體辦事，解決好職權(quán)行使過程中市場主體反映的突出問題，處理好市場主體與行政機關(guān)的關(guān)系，創(chuàng)造高效便民的執(zhí)法環(huán)境。

 

　　三是清單之外需監(jiān)管的事項，應通過立法明確。對于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展帶來的新情況新問題，急需政府有關(guān)部門加強管理，但法律法規(guī)尚未規(guī)定、尚未納入權(quán)力清單的事項，應首先提請有關(guān)部門制定法律，加快立法工作。《意見》特別強調(diào)，針對互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)立法工作，研究調(diào)整完善不適應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。落實加強網(wǎng)絡信息保護和信息公開有關(guān)規(guī)定，加快推動制定網(wǎng)絡安全、電子商務、個人信息保護、互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理等法律法規(guī)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理有關(guān)法律制度確立完善后，方可依據(jù)這些法律確立的職權(quán)調(diào)整權(quán)力清單，納入職權(quán)范圍。

 

 

　　在地方政府方面，“兩辦文件”要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。垂直管理部門設在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)的權(quán)力清單公布，要與當?shù)卣ぷ鞑块T權(quán)力清單公布相銜接。截至2015年7月1日，在省級政府層面，已有19個省級政府不同程度公布了政府工作部門的權(quán)力清單，其中，部分省級政府在“兩辦文件”發(fā)布之前，根據(jù)十八屆三中、四中全會等要求，就已經(jīng)制定并公布了權(quán)力清單，如浙江、吉林、安徽、江蘇、廣東、貴州、山東、福建、河北、湖南等；部分省級政府公布權(quán)力清單的同時還公布了責任清單，如安徽、江蘇、山東、河北、湖南、海南、甘肅、青海、廣西、云南等；部分省級政府公布的權(quán)力清單涵蓋省、市、縣三級政府部門，比較全面，力度較大，如浙江、四川等；部分省級政府公布的權(quán)力清單還只是其分批次公布中的一部分，如廣東、湖南、廣西、云南等。此外，部分省級政府雖未公布完整的權(quán)力清單，但陸續(xù)公布作為權(quán)力清單中重要組成部分的行政許可職權(quán)的清單，如湖北、北京、天津、陜西、新疆等。

 

　　接下來，根據(jù)“兩辦文件”要求，已經(jīng)制定公布權(quán)力清單的地方，要不斷深化和完善，特別是考慮如何放寬市場準入，加強事中事后監(jiān)管；要進一步建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制，調(diào)整不適于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點要求的法律法規(guī)；要強化權(quán)力監(jiān)督和問責，權(quán)力清單公布后，行政主體應嚴格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實維護權(quán)力清單的嚴肅性、規(guī)范性和權(quán)威性。而對尚未推行的地方，要學習借鑒其他地方經(jīng)驗，抓緊做好相關(guān)工作。

 

　　在國務院部門方面，目前權(quán)力清單制度的建設工作主要是公布了行政許可事項的清單，截至2015年4月，國務院60個部門已經(jīng)全部公布了行政審批事項清單。1根據(jù)2015年5月15日《國務院關(guān)于印發(fā)2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》（國發(fā)〔2015〕29號）要求，到今年11月底，國務院審改辦將牽頭完成研究建立國務院部門權(quán)力清單和責任清單制度，開展編制權(quán)力清單和責任清單的試點工作。

 

 

　　今年3月政府工作報告提出“公布省級政府權(quán)力清單、責任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”。制定責任清單，最主要目的在于通過責任清單，明確責任主體，健全問責機制，促進行政主體積極主動履行職責，避免不作為。對關(guān)系人民生產(chǎn)生活、社會發(fā)展穩(wěn)定的事務，行政主體要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。

 

　　目前有關(guān)責任清單如何制定，具體應包含哪些內(nèi)容尚無統(tǒng)一的做法。“兩辦文件”有關(guān)責任清單的制定要求也較為原則簡單，各地方政府對責任清單的編制也尚處于探索階段。根據(jù)數(shù)量有限的省級政府公布的責任清單的情況，目前地方探索的責任清單大多包含“事中事后監(jiān)管制度”和“公共服務事項”，如江蘇、湖南、海南、廣西等。將事中事后監(jiān)管制度納入責任清單，主要按照簡政放權(quán)的要求，改善和加強政府管理，完善主要監(jiān)管制度，創(chuàng)新行政管理方式，增強治理能力，落實日常監(jiān)管、抽查、查處等方面具體管理措施，反映了推進行政體制改革、減少事前準入，加強事中事后監(jiān)管的要求；將“公共服務事項”納入責任清單，梳理政府部門以促進社會發(fā)展為目的、直接為行政相對人行使各項權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務事項，以方便群眾辦事，接受社會監(jiān)督，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府的目標。

 

　　因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”與其他行業(yè)深度融合領(lǐng)域，營造寬松包容的環(huán)境，需要通過探索建立責任清單制度，強化責任、服務意識，落實依法行政高效便民、權(quán)責統(tǒng)一的要求。對于有利于市場主體的職責事項，對于責任清單規(guī)定的服務市場主體事項，行政機關(guān)應當不折不扣加以落實，服務到位；對于關(guān)系市場健康發(fā)展的監(jiān)管事項，行政機關(guān)應當積極履行職責，加強監(jiān)督檢查，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管措施。在“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)領(lǐng)域，將《意見》規(guī)定的“破除行業(yè)壁壘，推動各行業(yè)、各領(lǐng)域在技術(shù)、標準、監(jiān)管等方面充分對接，最大限度減少事前準入限制，加強事中事后監(jiān)管”的事項納入責任清單；推進政府和公共信息資源開放共享，做好公共服務事項。

 

　　綜上，推進權(quán)力清單制度建設，理清政府權(quán)力邊界，減少政府部門對互聯(lián)網(wǎng)與行業(yè)融合新興市場的過多干預，防止法外干涉，制定責任清單，積極落實政府服務相關(guān)職責，建立事中事后監(jiān)管手段，有利于營造寬松包容環(huán)境，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)領(lǐng)域自由、充分、健康、持續(xù)發(fā)展。

       （作者簡介：姚財福 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所法律研究部工程師）