大力發(fā)展電子政務(wù)已成為中國政府的意志和戰(zhàn)略選擇，作為電子政務(wù)發(fā)展中的一個重要問題——電子政務(wù)信用，是當(dāng)前各級政府必須面對的新問題、新挑戰(zhàn)。所謂新問題新在：電子政務(wù)的信用是由多種因素綜合形成的，與現(xiàn)實政府的信用相比較，有共性更有特殊性，治理策略和手段有所不同，而目前對電子政務(wù)信用涉及的諸多問題在認(rèn)識上還不夠深入。所謂新挑戰(zhàn)新在：現(xiàn)實中一些地方政府信用度本身不高，電子政務(wù)信用風(fēng)險源較多，使風(fēng)險壓力加劇。而我們應(yīng)對信用風(fēng)險的準(zhǔn)備還不充分，能力還有欠缺，與現(xiàn)實公眾的要求差距較大。當(dāng)然，電子政務(wù)的出現(xiàn)，也為政府信用治理帶來機遇，但目前當(dāng)我們在意識、道德、法制、技術(shù)等方面尚不能完全適應(yīng)的情況下，總體上挑戰(zhàn)大于機遇。

 

　　（一）樹立全面而科學(xué)的電子政務(wù)信用觀

 

　　“電子政務(wù)信用”的概念包含“電子政務(wù)”和“信用”兩個部分，目前在使用中兩者均有多個相關(guān)術(shù)語，如前者有“電子政府”，后者有“誠信”。而且，學(xué)術(shù)界對“電子政務(wù)”“信用”的理解和表述也不盡一致，這就給作為合成概念的“電子政務(wù)信用”的理解造成一定困難。

 

　　綜合現(xiàn)有認(rèn)識，“電子政務(wù)”可以被簡單理解為：是現(xiàn)實中的實體政府（后文簡稱“現(xiàn)實政府”），運用現(xiàn)代信息和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施的一種行政管理活動，是政府在信息化條件下的一種新型管理方式和網(wǎng)絡(luò)化平臺。如果把“電子政務(wù)”視為一個名詞概念，可以被理解為電子化的“政府事務(wù)”，是“電子政府”的內(nèi)容形式，突出了內(nèi)容導(dǎo)向，有別于電子商務(wù)；如果把“電子政務(wù)”視為一個動詞概念，可以被理解為電子政府的“政務(wù)活動（工作）”。

 

　　目前，“信用”也是一個眾說紛紜的概念，與“誠信”概念雖有區(qū)別，但實際上兩者常常被混用。“信用”概念最早用于經(jīng)濟學(xué)中，指在經(jīng)濟活動如借貸關(guān)系中雙方對契約的遵守，后來用于人際交往中，意指誠實守信，重然諾，不弄虛作假，成為道德范疇中的一個普遍概念。特別值得指出的是，現(xiàn)實中對“信用”“誠信”的理解比較感性和單一，多指真誠、不隱瞞作假、守規(guī)則。如果將其簡單套用于對“電子政務(wù)信用”的理解，就失之片面、狹隘。“電子政務(wù)信用”的外延，至少應(yīng)該包括如下三個方面：

 

　　第一，電子政務(wù)信息和程序的真實性狀況。即電子政務(wù)發(fā)布的信息、電子政務(wù)辦事服務(wù)流程等是否真實、客觀、合法。這是基于對信用的通常理解，目前已有研究中大多數(shù)就側(cè)重于此類認(rèn)識。

 

　　第二，電子政務(wù)的履職狀況。電子政務(wù)以現(xiàn)實政府為依托，電子政務(wù)的履職行為，其實是現(xiàn)實政府履職行為的再現(xiàn)和反映。政府部門有其法定的公共職責(zé)或義務(wù)，從信用的本質(zhì)來看，政府部門履行其法定職責(zé)，且盡職盡責(zé)，體現(xiàn)的正是信用的契約精神。因此，電子政務(wù)的履職狀況顯然應(yīng)該屬于信用范疇，如果出現(xiàn)不作為、不盡責(zé)，或敷衍塞責(zé)行為，就是一種失信表現(xiàn)。

 

　　第三，電子政務(wù)對公眾訴求的回應(yīng)狀況?；貞?yīng)公眾訴求，是對民主政府的基本要求，而電子政務(wù)為此提供了有利條件。有“求”必“應(yīng)”，體現(xiàn)的是電子政務(wù)的一種責(zé)任、一種信用意識和能力。如果電子政務(wù)對公眾訴求不予回應(yīng)、不及時回應(yīng)，或回復(fù)信息陳舊、公式化，或官話、套話、空話連篇，那無疑也是一種缺乏誠信的表現(xiàn)。可見，電子政務(wù)對公眾訴求的回應(yīng)狀況也屬于信用范疇。

 

　　從以上關(guān)于電子政務(wù)信用外延的界定可以發(fā)現(xiàn)：電子政務(wù)的信用狀況，不僅可以反映電子政務(wù)（政府）的倫理價值取向，還能反映電子政務(wù)的服務(wù)效能、水平。同時，“信用”外延的多重性特點表明：“信用”可以成為電子政務(wù)評估的一個綜合性指標(biāo)，與電子政務(wù)的公眾滿意度也密不可分。

 

　　綜上所述，電子政務(wù)信用可以概括為“電子政府在其管理和服務(wù)中的誠實守信狀況、履職狀況等行為表現(xiàn)的綜合反映”。其本質(zhì)是依法運行、法制行政。因此，理解電子政務(wù)信用，不能僅僅局限于信息發(fā)布的真假虛實上。過于狹隘的理解不利于對電子政務(wù)信用問題有全面認(rèn)識。我們應(yīng)該樹立大信用觀，從電子政務(wù)的各應(yīng)用領(lǐng)域、各運行階段、各載體形態(tài)進行全面分析，以發(fā)現(xiàn)信用風(fēng)險源，及時預(yù)測預(yù)警，有效預(yù)防和解決信用問題。

 

　　（二）當(dāng)前電子政務(wù)信用狀況不容樂觀

 

　　電子政務(wù)信用雖然與現(xiàn)實政府信用密切相關(guān)，但兩者不是簡單的等同關(guān)系。電子政務(wù)的信用形成及其傳播、被公眾認(rèn)可則更為復(fù)雜些。通常而言，如果現(xiàn)實中的政府存在弄虛作假、違規(guī)違法行為，那么同樣會在電子政務(wù)中有所反映；公眾也是電子政務(wù)的參與者、信用的形成者，受利益驅(qū)動，他們也可能在網(wǎng)絡(luò)空間中更加為所欲為，做出一些失信行為；電子政務(wù)安全系統(tǒng)還隨時面臨黑客攻擊破壞以及不法者對信息內(nèi)容的惡意篡改等危險。也就是說，電子政務(wù)面臨多重信用風(fēng)險，存在信用風(fēng)險被“放大”的挑戰(zhàn)。其結(jié)果可能導(dǎo)致人們對電子政務(wù)信用的認(rèn)可度不高，甚至不敢信任。

 

　　有鑒于此，中國電子政務(wù)信用狀況如何，首先可以從現(xiàn)實政府的信用狀況得以大體了解。由于種種原因，中國一些地方政府和部門存在信用缺失，弄虛作假、欺上瞞下、不作為、政策朝令夕改、違約、欺詐等現(xiàn)象大量存在，使政府部門的公信力下降。Jengchung

 

　　Victor Chen等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，對政府的信任是影響其對電子政務(wù)信任的重要因素。[2]現(xiàn)實政府的信用狀況自然會對電子政務(wù)的信用形象產(chǎn)生負(fù)面影響，一個信用度低的現(xiàn)實政府部門，不會有較高的電子政務(wù)信用度。

 

　　以上是對中國電子政務(wù)信用狀況的邏輯分析，限于目前未見一份官方權(quán)威發(fā)布的有關(guān)全國電子政務(wù)信用狀況的實證性研究報告，僅能提供一些零星、相關(guān)的研究成果以參考。在中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2015年1月發(fā)布的《第35次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》中，含有對網(wǎng)絡(luò)信任的調(diào)查分析，該調(diào)查顯示：2014年，54.5%的網(wǎng)民表示對互聯(lián)網(wǎng)信任，與2007年的35.1%相比，雖有較大幅度提高，但總體上該比例仍不高。這一調(diào)查雖不是專門針對電子政務(wù)的調(diào)查，但電子政務(wù)信任屬于網(wǎng)絡(luò)信任，該調(diào)查結(jié)論也能間接反映中國電子政務(wù)的信用狀況。

 

　　此外，公眾電子參與狀況也可作為了解電子政務(wù)信用狀況的指標(biāo)。因為如果電子政務(wù)信用差，那么公眾對電子政務(wù)的認(rèn)可度就低，他們參與的積極性就不高。也即電子參與和電子政務(wù)信用存在正相關(guān)關(guān)系。2015年7月發(fā)布的《第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示：公眾使用互聯(lián)網(wǎng)較多的分別為獲取新聞等基本信息、商務(wù)交易、金融服務(wù)、娛樂休閑等，而對政府網(wǎng)站的訪問量偏低。又據(jù)聯(lián)合國《2014年電子政務(wù)調(diào)查報告》發(fā)現(xiàn)：雖然中國電子參與總體上逐步由“被動型”向“主動型”發(fā)展，但是公眾在電子信息、電子資訊和電子決策三個層面的參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至低于蒙古、摩洛哥等中低收入國家。[3]這一結(jié)果值得深思，雖然公眾電子參與度受多種因素影響，但公眾電子參與度不高，與電子政務(wù)的信用度不高應(yīng)該存在內(nèi)在聯(lián)系。

 

　?。ㄈ╇娮诱?wù)信用建設(shè)力度不大、理論研究薄弱

 

　　近年來，社會信用體系存在的嚴(yán)重問題，以及社會對誠信的普遍強烈呼喚，成為推進社會信用建設(shè)實踐發(fā)展與加強理論研究的強大動力。

 

　　2011年10月，黨的十七屆六中全會要求：“把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)。”這是國家首次將信用體系建設(shè)從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展至全社會各個領(lǐng)域，將“廣義信用”概念納入中國“信用體系”的內(nèi)涵中。[4]2014年6月，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，作為中國信用體系建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的第一個專項規(guī)劃，確定了包括政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信在內(nèi)的誠信建設(shè)體系。2014年10月，黨的第十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求“加強社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，要求“著力創(chuàng)新政府服務(wù)模式，夯實網(wǎng)絡(luò)發(fā)展基礎(chǔ)，營造安全網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，提升公共服務(wù)水平”。除國家制發(fā)宏觀性、綜合性文件外，這些年來還針對互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)、電子商務(wù)，制定出臺了大量法規(guī)、部門規(guī)章、行政指導(dǎo)性文件、行業(yè)技術(shù)規(guī)范性文件等。

 

　　總結(jié)近年來國家在社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的系列舉措，不難發(fā)現(xiàn)如下特點：一是信用建設(shè)先經(jīng)濟領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域，后政府行政領(lǐng)域；二是在政務(wù)誠信領(lǐng)域，偏重實體政府的誠信建設(shè)，電子政務(wù)的信用建設(shè)顯弱；三是在治理途徑上，偏重技術(shù)規(guī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，信息和技術(shù)安全管理傾向明顯，基于體制、機制、法制綜合治理的舉措不足?？傊?，在實踐層面，針對電子政務(wù)信用建設(shè)的專門法規(guī)、規(guī)范性文件等幾乎為空白，相關(guān)措施不多。

 

　　從理論研究層面來看，近年來關(guān)于社會信用或誠信方面的研究成果較多，增長較快。對其中的政務(wù)或政府誠信研究也倍受關(guān)注，并形成一些共識，如認(rèn)為政府信用是社會誠信的基礎(chǔ)，對社會誠信體系建設(shè)具有明顯的導(dǎo)向和示范作用。[5]強調(diào)首先要加強政府誠信研究。但從文獻分析來看，在網(wǎng)絡(luò)信用、電子政務(wù)信用研究方面，成果很少，明顯偏冷；而且研究水平不高、針對性不強，不少成果帶有對信用或現(xiàn)實政府信用研究的移植和簡單套用，共性研究大于特殊性研究。

 

　　誠然，電子政務(wù)信用與現(xiàn)實政府信用存在諸多聯(lián)系。電子政務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的一種政務(wù)運行模式，其信用具有特殊性，需要開展專門而深入的研究，從一般性中探求差異性，從而為提升電子政務(wù)信用找到更為有效的辦法。

 

　　在電子政務(wù)信用領(lǐng)域，從已有研究的狀況和現(xiàn)實需要來看，有待深入研究的問題大致有：第一，電子政務(wù)的信用范疇、存在領(lǐng)域、表現(xiàn)形式等；第二，電子政務(wù)信用與現(xiàn)實政府信用的異同、互動關(guān)系；第三，電子政務(wù)信用風(fēng)險源的識別、預(yù)測和預(yù)警；第四，電子政務(wù)信用的生成機制、特點和規(guī)律；第五，電子政務(wù)信用的評價指標(biāo)體系及其評估模式、方法；第六，電子政務(wù)的信用狀況與電子政務(wù)公眾滿意度的關(guān)系；第七，電子政務(wù)的公眾參與、接受心理與信用認(rèn)知偏差關(guān)系；第八，電子政務(wù)信用形象的塑造與傳播策略和技巧。這些待深入研究的問題構(gòu)成了電子政務(wù)信用研究體系，本研究涉及的只是其中的某些方面。

 

 

　　目前，電子政務(wù)的服務(wù)對象主要包括兩大系統(tǒng)。一是政府系統(tǒng)內(nèi)部電子政務(wù)，主要涵蓋上下級政府及其部門之間、橫向不同政府部門之間、不同區(qū)域政府及部門之間的電子政務(wù)，被稱為G2G。二是面向社會的外部電子政務(wù)系統(tǒng)，有兩部分：政府對企業(yè)的電子政務(wù)（稱為G2B），政府對公民的電子政務(wù)（稱為G2C）。不管哪種形式，也不管服務(wù)對象是誰，電子政務(wù)的實現(xiàn)都是基于網(wǎng)絡(luò)的，不同的用戶通過自己的瀏覽器登錄到電子政務(wù)服務(wù)平臺服務(wù)器上，并且在服務(wù)提供過程中會訪問到后臺的數(shù)據(jù)庫服務(wù)器。從電子政務(wù)運行全過程來看，都可能存在信用缺失或者信用風(fēng)險問題。

 

　?。ㄒ唬╇娮诱?wù)服務(wù)平臺的信用風(fēng)險

 

　　這主要是由來自網(wǎng)絡(luò)對站點、網(wǎng)頁前臺功能、后臺信息、網(wǎng)頁運行等方面威脅所導(dǎo)致的。政府部門與其服務(wù)對象的所有交互活動都是基于電子政務(wù)的服務(wù)平臺，電子政務(wù)的服務(wù)平臺就是一個計算機信息系統(tǒng)，所有服務(wù)的提供都是在網(wǎng)絡(luò)這一虛擬平臺上完成的，發(fā)生的信用風(fēng)險會表現(xiàn)在：電子政務(wù)服務(wù)平臺本身不真實，即正在訪問的電子政務(wù)平臺不是真實對應(yīng)的政府部門基于網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)平臺，基于平臺上的政府部門與服務(wù)對象之間的信息傳送被中途截取甚至被修改，平臺上的網(wǎng)頁被篡改，服務(wù)對象的基本信息和服務(wù)信息被泄露，等等。

 

　　（二）政府部門帶來的信用風(fēng)險

 

　　政府部門是電子政務(wù)的主體，是服務(wù)的提供者，無論在現(xiàn)實環(huán)境中還是在網(wǎng)絡(luò)空間中，政府部門自身會帶來信用風(fēng)險：包括呈現(xiàn)的政府部門的身份不真實，政府部門發(fā)布虛假信息或提供服務(wù)的流程存在欺詐行為，政府部門提供的信息或服務(wù)質(zhì)量不可靠，服務(wù)過程中政府部門存在作弊行為、缺乏公正性，等等。

 

　?。ㄈ┓?wù)對象產(chǎn)生的信用風(fēng)險

 

　　電子政務(wù)的服務(wù)對象廣泛，僅從外部來看，有大量的公民、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織，產(chǎn)生信用風(fēng)險的情況較多：服務(wù)對象本身的身份不真實，服務(wù)對象在交互過程中提供虛假、惡意的信息，服務(wù)對象對服務(wù)過程存在抵賴行為，等等。電子政務(wù)的互動性特點表明：主客體的身份是相對的，作為客體的服務(wù)對象有時也可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w，他們也可能是信用風(fēng)險的制造者。因此，電子政務(wù)信用問題的治理，不能只針對政府部門，所有電子政務(wù)的相關(guān)者均有義務(wù)和責(zé)任。

 

　　（四）電子服務(wù)憑證的信用風(fēng)險

 

　　在電子政務(wù)的服務(wù)過程中，往往產(chǎn)生不少電子憑證文件，電子憑證文件的安全可靠性，直接影響電子政務(wù)的信用，進而影響其法律效力。電子憑證文件出現(xiàn)信用風(fēng)險的情況大致為：所涉憑證發(fā)生失密問題，政府部門與服務(wù)對象的交互內(nèi)容被第三方讀取，傳輸?shù)膽{證丟失卻未被發(fā)送方知曉，服務(wù)憑證的內(nèi)容被篡改，所涉憑證來源不是所期望的發(fā)送方，收發(fā)雙方對交換的憑證產(chǎn)生爭議而出現(xiàn)彼此否認(rèn)或抵賴，等等。

 

　?。ㄎ澹╇娮又Ц兜男庞蔑L(fēng)險

 

　　在電子政務(wù)服務(wù)過程中，對于那些涉及服務(wù)付費的項目，付款方可能不及時支付，支付網(wǎng)關(guān)和開戶銀行不真實，支付用戶的密碼、賬號存在安全性隱患問題，付費成功后服務(wù)延誤提供，延誤提供但缺少申訴渠道，等等。

 

　　綜上可見，電子政務(wù)的現(xiàn)實信用問題或信用風(fēng)險，存在于電子政務(wù)過程的不同環(huán)節(jié)、不同方面，表現(xiàn)形式多樣，既有政府部門的責(zé)任又有服務(wù)對象的責(zé)任，既有技術(shù)安全的局限所致又有主觀故意所為，既有顯性失信又有隱性失信。因此，電子政務(wù)的信用監(jiān)管、防治具有復(fù)雜性，需要綜合施策。

 

 

　　信用、電子政務(wù)信用是如何形成的？電子政務(wù)信用與現(xiàn)實政府信用有何關(guān)系？這些都與電子政務(wù)信用的生成特點有關(guān)，認(rèn)識和把握其特點，對于電子政務(wù)信用風(fēng)險防范與治理具有指導(dǎo)意義。

 

　　（一）客觀性與主觀性的統(tǒng)一

 

　　與現(xiàn)實政府信用一樣，虛擬環(huán)境下的電子政務(wù)信用仍然具有客觀性和主觀性，是兩者的統(tǒng)一，但客觀性是第一位的。

 

　　電子政務(wù)信用的客觀性源自兩個方面的因素：一方面，電子政務(wù)活動及其內(nèi)容本身是客觀存在的，雖然未必都真實；并且電子政務(wù)活動始終離不開一個實在的政府部門的運作管理。另一方面，電子政務(wù)的信用形成，不是無中生有，而與多種因素有關(guān)，歸根結(jié)底是由電子政務(wù)（政府）的行為表現(xiàn)決定的。張成福等人在《重建政府信任》一文中指出：影響公民與政府信任關(guān)系的因素可以分為政府價值、治理結(jié)構(gòu)、政府行為、政府能力、政府過程、政府績效與交往關(guān)系等七個方面。[6]雖然該觀點是從影響公民與政府信任關(guān)系的因素角度提出的，但實際上也反映了政府信用的形成因素，這些因素本身是客觀的，因而政府信用具有客觀性，無論現(xiàn)實政府還是電子政府均如此。電子政務(wù)信用的客觀性特點啟示我們：良好的電子政務(wù)信用形象建立，必須立足于網(wǎng)上網(wǎng)下誠信守法的良好表現(xiàn)，靠一味宣傳包裝、投機取巧是難以實現(xiàn)的。

 

　　電子政務(wù)信用的主觀性依據(jù)在于，信用本身體現(xiàn)出一種關(guān)系，是主客體相互作用的結(jié)果，離開客體的所謂信用是難以想象的甚至是不存在的。某一主體的信用狀況實則暗含了評價因素，這種評價包括客體對信用主體的情感和偏好，曾經(jīng)與主體合作、交往的經(jīng)歷和印象，客體需求被主體滿足的程度，等等。由此可能出現(xiàn)對某一主體信用的評價因人而異、因時而異、因地而異，這種對主體信用認(rèn)知的差異性，恰是信用主觀性的表現(xiàn)。有專家也認(rèn)為，政府信用或誠信是客體公眾對政府主體的一種行為評價和價值判斷：“整體來看，政府信任既是公民基于信念的道德選擇，也是基于理性的認(rèn)知判斷，并在公民與政府的交往過程中具體形塑。”[6]電子政務(wù)信用的主觀性特點，對電子政務(wù)信用形象塑造具有可利用的價值。就是要在尊重電子政務(wù)信用客觀性的前提下，努力改善公眾對電子政務(wù)信用的認(rèn)知偏差。這就需要普及電子政務(wù)知識，把握公眾的網(wǎng)絡(luò)接受心理，完善電子政務(wù)的傳播技巧，提升電子政務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，以樹立電子政務(wù)安全、可信、易用的形象。

 

　?。ǘ┰耘c次生性的統(tǒng)一

 

　　電子政務(wù)信用，從表象上看來自于政府網(wǎng)站以及政務(wù)微博和微信等新媒介，是一種網(wǎng)絡(luò)信用，但又不盡然。電子政務(wù)信用與現(xiàn)實政府信用密不可分，對電子政務(wù)信用的認(rèn)識不能脫離現(xiàn)實政府信用而空談。電子政務(wù)是現(xiàn)實政府行為的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)形式，電子政務(wù)的信用生成，首先來源于現(xiàn)實政府的信用，是對現(xiàn)實政府信用狀況的再現(xiàn)。也即電子政務(wù)的信用度取決于現(xiàn)實政府的信用度，這是電子政務(wù)信用的基礎(chǔ)，即原生性，或稱為原生信用。這一特點的啟示是：必須加強電子政務(wù)信用的源頭治理，努力建設(shè)一個誠實守信的現(xiàn)實政府，為電子政務(wù)的信用提升創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

 

　　電子政務(wù)是一個電子化工作服務(wù)平臺，本身具有一套技術(shù)系統(tǒng)、運行機理、政務(wù)處理流程，公眾在電子化服務(wù)平臺上辦理事務(wù)，是與虛擬化的政府部門和人員互動，存在間接性、虛幻性，他們對電子政務(wù)的信用可能心存疑惑。此外，電子政務(wù)背后實際操作的政府工作人員存在道德風(fēng)險，他們可能造假；而且政府系統(tǒng)外部人員也可能故意侵入，散布虛假信息，或篡改既有內(nèi)容。這些都會導(dǎo)致電子政務(wù)本身再次失信，發(fā)生次生信用問題。可見，電子政務(wù)的信用問題，實際上是網(wǎng)上與網(wǎng)下信用問題的疊加，以致加劇其信用風(fēng)險。這是電子政務(wù)信用生成的特殊性，而現(xiàn)實政府信用則無此特性。

 

　　電子政務(wù)信用的原生性與次生性特點啟示我們：加強電子政務(wù)信用問題治理，需要實施不同階段治理，重在現(xiàn)實源頭治理，要網(wǎng)上與網(wǎng)下聯(lián)動治理，現(xiàn)實與虛擬空間協(xié)同治理。

 

 

　　當(dāng)前，中國電子政務(wù)既存在現(xiàn)實的信用缺失問題，也面臨多種信用風(fēng)險，已經(jīng)到了必須高度重視，積極采取有效措施進行治理的時候了。從現(xiàn)有實踐和理論研究來看，主要基于管理和技術(shù)的途徑，這是必要的、正確的。下一步的關(guān)鍵在于如何結(jié)合電子政府信用的表現(xiàn)形式、生成特點和機理，找到更為有效的綜合治理之策。本文著重從道德建設(shè)、法制建設(shè)、技術(shù)提升等三個方面探討一些初步認(rèn)識，旨在拋磚引玉。

 

　　（一）道德建設(shè)：不愿失信

 

　　電子政務(wù)從形式上看是由軟件和硬件組成的系統(tǒng)，但其運行的背后是現(xiàn)實中的人，包括公務(wù)員和社會公眾，既然與人相關(guān)就涉及人的素質(zhì)問題，首先是人的信用道德問題。道德是個體的自律，是一種軟約束，對公務(wù)員來說，是對于行使公共權(quán)力行為的一種自我約束。雖然道德是一種軟約束，但道德的力量卻是巨大的，在電子政務(wù)信用防治中具有第一道把關(guān)作用，處于基礎(chǔ)前端地位。

 

　　因為技術(shù)雖然有助于保障電子政務(wù)安全進而維護其信用，但技術(shù)畢竟由人發(fā)明和使用，如果人缺乏誠信，再先進的安全保障技術(shù)也無濟于事。正如周志忍教授所言：“信息技術(shù)終究還是技術(shù)，具有工具的性質(zhì)，可以被用以從善，也可以被用以行惡。”[7]美國學(xué)者簡·芳汀也持相同觀點：“技術(shù)不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性使用。”[7]道德建設(shè)的目的是使人不愿失信，如果在全社會真正能實現(xiàn)人人誠實守信，那么電子政務(wù)的信用就有根本性保障。道德建設(shè)乃電子政務(wù)信用問題的治本之策。

 

　　電子政務(wù)的道德建設(shè)，歸根結(jié)底是對人的道德建設(shè)，包括公務(wù)員、廣大電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)參與者。構(gòu)建和守護網(wǎng)絡(luò)誠信是每個人的責(zé)任，不過公務(wù)員是重點，他們在社會誠信建設(shè)中具有引領(lǐng)和示范作用。

 

　　國務(wù)院發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》提出實施“三大基礎(chǔ)工程”，“誠信教育與誠信文化建設(shè)”則是三大基礎(chǔ)工程之一。在誠信道德建設(shè)中，誠信教育是關(guān)鍵，誠信文化建設(shè)是保障。各級政府要通過各種途徑和形式開展誠信教育，在全社會培育誠信文化，營造濃厚的誠信氛圍。

 

　　2014年10月，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會聯(lián)合國內(nèi)22家網(wǎng)站向全國互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界和全體網(wǎng)民發(fā)出題為“打造誠信網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)信用中國”的倡議書。目前，電子政務(wù)的基本平臺和主陣地是各級政府門戶網(wǎng)站，在網(wǎng)絡(luò)信用體系建設(shè)中，政府網(wǎng)站要發(fā)揮好示范帶動作用、宣傳引導(dǎo)作用、激勵監(jiān)督作用。

 

　?。ǘ┓ㄖ平ㄔO(shè)：不敢失信

 

　　道德是一種自律，法律則是一種他律，它以其強制性對失信者起到威懾作用，讓其不敢失信。法制不僅對電子政務(wù)的發(fā)展具有重要的保障和規(guī)范作用，而且也是電子政務(wù)信用風(fēng)險防治的長效機制。從經(jīng)濟學(xué)的視角看，信用就是一種對契約規(guī)則的遵守，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，這正是法制精神的體現(xiàn)。電子政務(wù)信用治理的法制途徑，對政府而言，就是要依法行政。依法行政，意味著政府對其行為準(zhǔn)則的忠誠、對其行政責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，這本身就是信用的體現(xiàn)。對公民來講，就是要尊法守法，作為網(wǎng)絡(luò)參與者、受益者，還要自覺維護網(wǎng)絡(luò)的真實和有序。

 

　　法制，是指法律制度體系，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。經(jīng)過多年努力，中國互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的立法工作已取得不少成果，但尚無一部專門的電子政務(wù)法，與電子政務(wù)有關(guān)的法律、法規(guī)散見于計算機、互聯(lián)網(wǎng)、計算機軟件保護、電子簽名、政府信息公開等法律、法規(guī)中，而直接涉及電子政務(wù)信用的專門規(guī)范性文件幾乎為空白。

 

　　已有與電子政務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)，主要是基于信息和技術(shù)安全保護的需要而制定的，帶有鮮明的技術(shù)規(guī)制色彩。技術(shù)安全保障確實是電子政務(wù)信用的強有力支撐，從技術(shù)安全法制入手，不失為有效的手段之一。但電子政務(wù)的信用問題，涉及的內(nèi)容較多，諸如信用概念界定、信用范疇確定、信用等級劃分、信用風(fēng)險評估監(jiān)管、信用主體責(zé)任、信用失范懲處等，僅僅從技術(shù)安全角度立法是不全面的，應(yīng)適時出臺一部有關(guān)電子政務(wù)信用管理的綜合性法規(guī)或規(guī)章。其具體內(nèi)容應(yīng)該包含如下幾方面：

 

　　第一，有關(guān)電子政務(wù)信息安全的內(nèi)容。雖然信息安全不是信用本身，但信息安全事關(guān)電子政務(wù)的信用。張銳昕教授指出：“信息安全是電子政務(wù)有效運行的必要前提，是電子政府構(gòu)建成功的重要保證。”“電子政務(wù)信息安全的基本需求始終是要保證信息的保密性、完整性、不可否認(rèn)性、可用性和可控性。”[8]222-223信息安全具有如此重要地位，必然要求在電子政務(wù)信用法規(guī)中應(yīng)有信息安全方面的內(nèi)容規(guī)定。

 

　　第二，有關(guān)電子政務(wù)的電子證據(jù)效力的內(nèi)容。在電子政務(wù)運行中形成的都是非“白紙黑字”的電子文件：如電子文檔、電子郵件或BBS上的電子文章，這些存儲于特殊介質(zhì)的電子文件，因其容易被修改或銷毀，改變了傳統(tǒng)的證據(jù)認(rèn)知習(xí)慣。從紙質(zhì)證據(jù)走向電子證據(jù)，是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢，電子證據(jù)無論從證據(jù)形式還是證據(jù)作用上，產(chǎn)生的現(xiàn)實問題都客觀存在，無法回避。如果不能承認(rèn)電子文件的法律效力，那電子政務(wù)就必然面臨生存危機。電子文件的證據(jù)地位必須予以解決，但確定電子證據(jù)的真實性、電子證據(jù)的證明力等，只有通過電子政務(wù)的電子證據(jù)效力法規(guī)來實現(xiàn)。

 

　　第三，有關(guān)電子政務(wù)技術(shù)方面的內(nèi)容。電子政務(wù)是“電子”和“政務(wù)”的結(jié)合，信息安全法規(guī)側(cè)重于“政務(wù)”，技術(shù)方面的法規(guī)針對的則是“電子”問題，主要用以規(guī)范政府在行政管理中應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)所產(chǎn)生的技術(shù)性法律問題。除信息安全保護、信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的法規(guī)外，至少還應(yīng)包括兩部分：一是電子政務(wù)數(shù)據(jù)法規(guī)，其規(guī)范的內(nèi)容是政府部門搜集和處理數(shù)據(jù)的范圍、程序和手段，以及政府?dāng)?shù)據(jù)保密和公開的范圍、條件、程序等問題；二是專門的電子政務(wù)簽章法規(guī)，其主要調(diào)整的是電子簽名或簽章的認(rèn)證、使用、效力、加密等事項。

 

　　（三）技術(shù)提升：不能失信

 

　　電子政務(wù)的信用常常與電子政務(wù)的安全性聯(lián)系在一起，沒有安全就無信用保障。電子政務(wù)的安全問題，無論從理論研究還是從防控實踐來看，過去都一直受到高度重視。安全管理可謂電子政務(wù)存在和發(fā)展的生命，安全管理的手段很多，除了法規(guī)和制度管理外，還有技術(shù)安全管理。這里重點談?wù)勏嚓P(guān)的技術(shù)安全手段。

 

　　1.網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)

 

　　網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)包括防火墻技術(shù)、入侵檢測技術(shù)、安全網(wǎng)關(guān)、VPN、防病毒軟件等計算機安全技術(shù)。它們能保障網(wǎng)絡(luò)安全，保障電子政務(wù)服務(wù)平臺的運行安全，增強企業(yè)、公民以及其他相關(guān)部門對提供服務(wù)的政府部門的信任。

 

　　2.網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證技術(shù)

 

　　網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證技術(shù)是由一系列技術(shù)構(gòu)成的體系，不同技術(shù)各有其作用，共同編織成一張安全之網(wǎng)。這些具體技術(shù)包括：

 

　?、偕矸葑R別技術(shù)。目前在網(wǎng)絡(luò)上的身份識別技術(shù)主要包括靜態(tài)口令、智能卡（IC卡）技術(shù)、手機短信密碼、動態(tài)口令牌、USB KEY、生物識別技術(shù)以及這些技術(shù)的綜合應(yīng)用。

 

　?、跀?shù)據(jù)加密技術(shù)。主要有對稱密鑰密碼體系和非對稱密鑰密碼體系兩種應(yīng)用。密碼技術(shù)除了為數(shù)據(jù)提供保密外，還可幫助信息的接收者確定信息的來源，使攻擊者不可能偽裝成他人。還能抗抵賴，發(fā)送者事后不能否認(rèn)自己已經(jīng)發(fā)送的信息，能幫助信息的接收者驗證信息在傳送過程中是否被修改。

 

　?、蹟?shù)字簽名技術(shù)。數(shù)字簽名實際上是附加在數(shù)據(jù)單元上的一些數(shù)據(jù)或是對數(shù)據(jù)單元所作的密碼變換。該技術(shù)使簽名可信、不可偽造、不可重用、不可抵賴。

 

　　④數(shù)字證書技術(shù)。數(shù)字證書就是網(wǎng)絡(luò)中標(biāo)志通信各方身份信息的一系列數(shù)據(jù)[8]229，提供了一種在網(wǎng)絡(luò)上驗證身份的方式。數(shù)字證書不是數(shù)字身份證，而是身份認(rèn)證機構(gòu)蓋在數(shù)字身份證上的一個章或印，或者說加在數(shù)字身份證上的一個簽名。它是由權(quán)威的第三方機構(gòu)即CA（Certificate

 

　　Authority）認(rèn)證中心發(fā)行的，人們可以在網(wǎng)上用它來識別對方的身份。

 

　?、輸?shù)字指紋技術(shù)。又稱信息鑒別碼（Message Authenticator Code，MAC），它有固定的長度，不同的明文摘要成不同的密文，而同樣的明文其摘要必定一致。數(shù)字指紋的應(yīng)用可以保證交易文件的完整性、不可修改性。

 

　　3.網(wǎng)絡(luò)支付協(xié)議技術(shù)

 

　?、賁SL協(xié)議。SSL（Secure Socket Layer）協(xié)議用以保障在Internet上數(shù)據(jù)傳輸之安全，利用數(shù)據(jù)加密技術(shù)，可確保數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)傳輸過程中不會被截取、被改變、被竊聽；可以認(rèn)證用戶和服務(wù)器，確保數(shù)據(jù)發(fā)送到正確的客戶機和服務(wù)器；可以維護數(shù)據(jù)的完整性、客觀性。

 

　?、赟ET協(xié)議。SET（Secure Electronic Transaction）協(xié)議，被稱為安全電子交易協(xié)議。SET協(xié)議提供了消費者、商家和銀行之間的認(rèn)證，確保了交易數(shù)據(jù)的安全性、完整可靠性和交易的不可否認(rèn)性，應(yīng)用于B2C模式中保障支付信息的安全性。

 

　　總之，上述不同技術(shù)安全手段共同的目標(biāo)任務(wù)就是，從不同方面、不同階段、不同途徑共同確保電子政務(wù)的信息安全，從而保障電子政務(wù)不因人為因素發(fā)生信用問題或信用風(fēng)險。同時，電子政務(wù)的安全技術(shù)始終處于不斷升級發(fā)展中。

 

 

　　[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”首先應(yīng)該加上的是誠信[EB/OL].

 

　　(2015-06-12)[2015-10-21].  http://news.sina.com.cn/o/2015-06-12/095531943315.shtml.

 

　　[2]Chen J V，Jubilado R J M，Capistranob E P

 

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　　[4]章政. 互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的信用監(jiān)管亟待加強[J].

 

　　中國經(jīng)濟周刊，2015(17).

 

　　[5]劉智勇. 論加強政府信用建設(shè)的必要性及其實現(xiàn)途徑[J].

 

　　西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2005(2).

 

　　[6]張成福，邊曉慧. 重建政府信任[J].

 

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　　[7]芳汀 J E. 構(gòu)建虛擬政府——信息技術(shù)與制度創(chuàng)新[M].

 

　　邵國松，譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：11.

 

　　[8]張銳昕. 電子政府概論[M].

 

　　北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

 

　　（作者：劉智勇 電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）