大數(shù)據(jù)正在成為國家的重要戰(zhàn)略資源，已是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。從大數(shù)據(jù)的概念入手，界定了大數(shù)據(jù)概念的內(nèi)涵、外延，指出政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用應(yīng)成為政府管理改革的全新階段?；趪鴥?nèi)外政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，在評述國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出中國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展需堅(jiān)持整體性政府、透明化政府和服務(wù)型政府三個基本方向，需避免將將大數(shù)據(jù)等同于開放數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)和海量數(shù)據(jù)三大認(rèn)識誤區(qū)，需警惕數(shù)據(jù)權(quán)的惡意使用或過度濫用、大數(shù)據(jù)帶來的信息歧視和互聯(lián)網(wǎng)公司侵害國家數(shù)據(jù)主權(quán)三大潛在問題。

 

　　近年來，大數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)受到追捧。據(jù)國際數(shù)據(jù)資訊（IDC）公司監(jiān)測，全球數(shù)據(jù)量大約每兩年翻一番，預(yù)計(jì)到2020年，全球?qū)碛?5ZB的數(shù)據(jù)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每一秒即有200萬用戶在使用Google搜索，F(xiàn)acebook注冊用戶超過10億，每天生成300TB以上的日志數(shù)據(jù)。同時，傳感網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)迅猛發(fā)展，引發(fā)數(shù)據(jù)規(guī)模爆炸式增長，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來。著名的管理和咨詢公司麥肯錫（McKinsey）認(rèn)為，“大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到工業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域的各個方面，成為影響生產(chǎn)的一個重要因素”，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用涉及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療、公共管理等各行各業(yè)。正是由于大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用及其背后蘊(yùn)藏的巨大潛力和價值，許多國家紛紛將“大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，積極推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。

 

　　中國政府雖已發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，將數(shù)據(jù)定性為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，但各級政府在推動政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，仍存在不少問題。所謂政務(wù)大數(shù)據(jù)，是指政府推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的過程或大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐。本文在評述國內(nèi)外政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的基礎(chǔ)上，界定了大數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵和外延，指出中國政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的方向及應(yīng)避免的認(rèn)識誤區(qū)和需警惕的潛在問題。

 

 

　　對于大數(shù)據(jù)概念的界定，目前尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。由于所從事學(xué)科領(lǐng)域的差異，國內(nèi)外學(xué)者對“大數(shù)據(jù)”有不同的看法。一些學(xué)者從計(jì)算科學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)是指無法在可容忍的時間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術(shù)和軟硬件工具對其進(jìn)行感知、獲取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合。[1]還有學(xué)者從信息資源的角度出發(fā)，指出大數(shù)據(jù)是具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。[2]而近年來，從事社會科學(xué)領(lǐng)域研究的學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵不應(yīng)僅僅局限在技術(shù)層面：大數(shù)據(jù)可以定義為在合理時間內(nèi)采集大規(guī)模資料、處理成為常規(guī)使用者更有效決策的社會過程。[3]基于現(xiàn)有學(xué)者對“大數(shù)據(jù)”的研究，本文從大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、外延出發(fā)，分別作界定（參見圖1）。

 

　　從概念內(nèi)涵來看，大數(shù)據(jù)是指海量數(shù)據(jù)，泛指大規(guī)?；虺笠?guī)模的數(shù)據(jù)資源集合。與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比，大數(shù)據(jù)具有新的特點(diǎn)，現(xiàn)可概括為“5V”，即Volume（數(shù)據(jù)規(guī)模大）、Velocity（處理速度快）、Variety（數(shù)據(jù)類型多）、Value（價值密度低）、Veracity（數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性低）。

 

　　從概念外延來看，大數(shù)據(jù)還具有如下三個層面的含義：

 

　　一是指一種新型的研究方法或發(fā)現(xiàn)新知識的分析技術(shù)。這是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)不僅強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)量大，更重視海量數(shù)據(jù)背后的價值信息。從本質(zhì)上說，大數(shù)據(jù)是應(yīng)對人類數(shù)據(jù)量劇增挑戰(zhàn)而產(chǎn)生的一種新技術(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球約90%的數(shù)據(jù)產(chǎn)生于最近兩年間，目前每天新增數(shù)據(jù)量達(dá)到2.5TB。[4]IDC的預(yù)測則指出，2011年全球數(shù)據(jù)總量約1.8ZB，到2020年則將激增到40ZB，其中文本、視頻、圖片等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占比將達(dá)到75%。面對這樣一個全球數(shù)據(jù)的爆炸性增長，沒有一套全新的數(shù)據(jù)處理和分析技術(shù)是無法想象的。

 

　　二是指由數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型決策機(jī)制。Gang-Hoon Kim等認(rèn)為，大數(shù)據(jù)技術(shù)屬于第五代決策分析技術(shù)。[5]在大數(shù)據(jù)時代，小到商業(yè)機(jī)構(gòu)的營銷分析，大到公共領(lǐng)域的政府決策，越來越多地依靠數(shù)據(jù)作出。這種基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型決策機(jī)制，表明了大數(shù)據(jù)不僅僅是一種技術(shù)，更是一種理念創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。如美國沃爾瑪連鎖超市因“啤酒與尿布”的購物籃數(shù)據(jù)分析而獲得大量利潤，美國總統(tǒng)奧巴馬依靠競選團(tuán)隊(duì)的數(shù)據(jù)分析而作出的競選決策等，都是大數(shù)據(jù)時代由數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的經(jīng)典案例。

 

　　三是指數(shù)字時代下的新型治理模式。大數(shù)據(jù)不僅僅是政府管理的一種新手段或新工具，它還將帶來政府管理改革的一個全新階段。隨著大數(shù)據(jù)在政府管理和公民社會生活的深入，政府部門內(nèi)部及其與公民社會的關(guān)系將被重新建構(gòu)。技術(shù)、組織、關(guān)系和行為的再造呼喚全新的管理模式的出現(xiàn)，這種新的管理模式就是數(shù)字時代的治理。[6]這種創(chuàng)新的治理模式不只是政府內(nèi)部自身的數(shù)字化變革，還將是廣泛深遠(yuǎn)的社會變革和管理方式的創(chuàng)新。[7]從這個層面看，由大數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來的數(shù)字治理模式創(chuàng)新將成為政府管理改革的全新階段。Amanda Clarke等認(rèn)為，在過去的100年間，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了三種模式（參見圖2）。[8]

 

　　首先是韋伯模式，其基本特征是基于書面文獻(xiàn)和大規(guī)?？茖蛹壗Y(jié)構(gòu)的控制模式。[9]在這一模式下，政府信息化致力于社會集成，即辦公自動化，政府獲取和掌握數(shù)據(jù)資源的能力較弱。從20世紀(jì)60年代開始，韋伯式政府機(jī)構(gòu)開始面向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但其數(shù)據(jù)主要來自內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，是一個封閉和不透明的系統(tǒng)。在韋伯式結(jié)構(gòu)中，很少使用數(shù)據(jù)來理解公民的想法，并為政策制定提供依據(jù)。

 

　　自20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，新公共管理（NPM）模式成為政府管理改革的主要模式，該模式強(qiáng)調(diào)大型部門的解構(gòu)，引入政府機(jī)構(gòu)間競爭機(jī)制以及業(yè)務(wù)線管理機(jī)制等。[10]在這一模式中，信息技術(shù)在最初被用于更好地傳遞服務(wù)之后，也逐漸被邊緣化了，因?yàn)榧みM(jìn)的NPM理論認(rèn)為信息技術(shù)技能應(yīng)當(dāng)剝離給外部服務(wù)供應(yīng)商。[11]由于政府IT部門被外包出去，甚至在某些情況下被私有化，公民使用政府服務(wù)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)被計(jì)算機(jī)服務(wù)商所擁有，從而與服務(wù)供給脫節(jié)。且由于擔(dān)心招來不必要的政府審計(jì)，這些服務(wù)提供商往往選擇雪藏這些數(shù)據(jù)，而不是將其反饋到政府決策過程之中。[12]這些情況的出現(xiàn)，實(shí)際上導(dǎo)致NPM模式下的政府機(jī)構(gòu)既不了解公民也不了解他們自己。

 

　　自2000年以來，一種新的公共管理模式——數(shù)字時代治理（Digital-Era Governance，DEG）模式出現(xiàn)。[13]這種模式將數(shù)字化技術(shù)置于機(jī)構(gòu)層級的核心位置，恢復(fù)了被NPM模式所阻隔的“政府—公民數(shù)據(jù)流”。DEG模式的基礎(chǔ)有三，即對紙質(zhì)和基于電話的信息系統(tǒng)的完全數(shù)據(jù)化，以用戶為中心的服務(wù)一體化，以及對碎片化政府機(jī)構(gòu)的重組與整合。在DEG模式下，政府將跨層級的數(shù)據(jù)管理從原先的私人部門管理轉(zhuǎn)移到集中化的“智能中心”模式，這種模式類似于沃爾瑪?shù)拇髷?shù)據(jù)倉庫管理模式，比原來的政府?dāng)?shù)據(jù)管理模式有效得多。大數(shù)據(jù)的興起，正好與政府管理模式的這一變革遙相呼應(yīng)。

 

 

　　由于“大數(shù)據(jù)”的廣泛應(yīng)用以及“大數(shù)據(jù)”蘊(yùn)藏的巨大潛力和價值，許多國家紛紛將“大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2012年3月29日，美國正式發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》（Big Data Research and Development Initiative）[14]，該倡議書中提到，大數(shù)據(jù)計(jì)劃的實(shí)施，旨在幫助美國獲得從海量復(fù)雜數(shù)據(jù)集中萃取知識的能力，借此提高國家應(yīng)對急迫挑戰(zhàn)的能力。這一計(jì)劃類似于過去美國聯(lián)邦政府在高性能計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略性投入，并旨在推動國家在科學(xué)研究、教育和國家安全等領(lǐng)域的能力提升。該倡議書的發(fā)布，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升成為美國在計(jì)算服務(wù)領(lǐng)域的國家戰(zhàn)略。英國、加拿大、新加坡、日本、韓國等國家紛紛推出了以開放、融合、創(chuàng)新為特征的新一輪信息技術(shù)革命推進(jìn)政策。如英國政府所宣布的一項(xiàng)價值1.89億英鎊的“大數(shù)據(jù)”發(fā)展計(jì)劃，意在推動“大數(shù)據(jù)”在商業(yè)、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和科學(xué)研究等方面的應(yīng)用；法國政府發(fā)布的“數(shù)字路線圖（Digital Roadmap）”，計(jì)劃投資1000余萬歐元用于支持包括大數(shù)據(jù)在內(nèi)的7個尖端領(lǐng)域的研究；澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布“澳大利亞公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，以推動公共行業(yè)利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行服務(wù)改革等。2011年9月20日，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、巴西、南非等八國發(fā)起成立“開放政府聯(lián)盟”，發(fā)布了《開放政府宣言》，目前全球已經(jīng)有超過60個國家加入該聯(lián)盟，貼近互聯(lián)網(wǎng)、開發(fā)大數(shù)據(jù)、造福全社會已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)達(dá)國家政務(wù)信息化的主流聲音。

 

　　相較而言，國內(nèi)對于大數(shù)據(jù)的研究起步較晚。始于1993年國家自然科學(xué)基金會成立的“大數(shù)據(jù)共享聯(lián)盟”，以搜集和展示大數(shù)據(jù)的研究開發(fā)為主。自1999年起，“第三屆亞太地區(qū)知識發(fā)現(xiàn)與數(shù)據(jù)挖掘國際會議”“Hadoop與大數(shù)據(jù)技術(shù)大會”和“大數(shù)據(jù)共享聯(lián)盟”等才開始開展有關(guān)大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)的促進(jìn)工作。[15]2008年，“計(jì)算社區(qū)聯(lián)盟”（Computing Community Consortium）在《大數(shù)據(jù)計(jì)算：在商務(wù)、科學(xué)和社會領(lǐng)域創(chuàng)建革命性突破》報告中詳盡闡述了大數(shù)據(jù)對社會治理的推動作用，以及潛在的商業(yè)價值。[3]直到2013年，維克托·邁爾-舍恩伯格的《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》一書才掀起國內(nèi)的“大數(shù)據(jù)”熱潮。自2013年以來，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興產(chǎn)業(yè)得到了中國政府的高度重視。李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報告》中明確提出，要設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方面趕超先進(jìn)，引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國務(wù)院常務(wù)會議多次專題研究部署推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，科技部、發(fā)改委、工信部等部委在科技和產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)中對新一代信息技術(shù)給予重點(diǎn)支持，在推進(jìn)技術(shù)研發(fā)方面取得了積極效果。在國家層面的積極鼓勵和倡導(dǎo)下，各地政府高度重視互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014年2月，廣東省率先提出設(shè)立廣東省大數(shù)據(jù)管理局，并正式公布了《廣東省大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2020年）》，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。上海、北京等地率先推出了政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享網(wǎng)絡(luò)平臺，整合本地區(qū)數(shù)十個部門的政務(wù)大數(shù)據(jù)資源，向全社會開放共享，為企業(yè)和個人開展政務(wù)信息資源的社會化開發(fā)利用提供數(shù)據(jù)支撐。貴州省提出建設(shè)“云上貴州”計(jì)劃，并力爭成為全國首個基于云計(jì)算建成省級政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺的省份。重慶、內(nèi)蒙古、陜西、湖北等地都提出建設(shè)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)基地的計(jì)劃，力圖將新興產(chǎn)業(yè)培育成本地的支柱產(chǎn)業(yè)。2015年4月，國家發(fā)改委在部委中首家專門成立了大數(shù)據(jù)分析中心——國家發(fā)改委互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析中心，全面支撐國家發(fā)改委宏觀調(diào)控和重大決策，這標(biāo)志著中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始進(jìn)入應(yīng)用深化的全新階段。

 

 

　　（一）整體性政府

 

　　整體性政府強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部須實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、部門、專業(yè)、層級等之間的協(xié)調(diào)整合，以更好地解決公眾需求，避免因政府內(nèi)部矛盾沖突而造成的公共服務(wù)效率低下。Michael Milakovich指出，單一數(shù)據(jù)源已越來越難以滿足應(yīng)對很多政策領(lǐng)域日益復(fù)雜問題的需求，未來將會出現(xiàn)越來越多跨數(shù)據(jù)集的聯(lián)系，且在數(shù)字時代，政府治理的關(guān)鍵在于整合多數(shù)據(jù)源的公共管理模式，因此，推動政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用首先應(yīng)堅(jiān)持整體性政府方向，推動政府間的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。[16]在英國，曾有報道稱，由于缺乏跨部門溝通，當(dāng)?shù)鼐觳块T和醫(yī)院系統(tǒng)推進(jìn)的一個分享暴力犯罪數(shù)據(jù)的項(xiàng)目最終宣告失敗。[17]相比商業(yè)機(jī)構(gòu)而言，政府在推進(jìn)大數(shù)據(jù)方面所面臨的挑戰(zhàn)更加尖銳，因?yàn)樗麄儽仨氃谧駨陌踩院拖嚓P(guān)法規(guī)的前提下，不斷打破部門孤島來推進(jìn)數(shù)據(jù)的集成。[5]政府部門不僅要應(yīng)對多數(shù)據(jù)源和不同格式數(shù)據(jù)的集成分析等大數(shù)據(jù)領(lǐng)域通行問題，還要面對很多政府部門特有的挑戰(zhàn)和問題。但對推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，無論是對政府自身監(jiān)管行為所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，還是對公民在社交媒體或其他網(wǎng)絡(luò)平臺上所產(chǎn)生的行為數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和分析，都可能促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)中跨層級的“智能中心”的建立。如在美國“9·11事件”以后，借由國家安全之名，政府開始強(qiáng)力推進(jìn)跨部門電子數(shù)據(jù)共享。如美國國土安全部高度強(qiáng)調(diào)跨部門數(shù)據(jù)的互操作性，并應(yīng)用多種技術(shù)手段促進(jìn)數(shù)據(jù)在市政部門、社區(qū)、醫(yī)院、供血站、避難所等各類機(jī)構(gòu)之間的順暢流動。此外，美國在環(huán)保、交通、醫(yī)療和公共安全等領(lǐng)域的信息共享也取得了良好成效。

 

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