英國是世界上最早實行PPP的國家，PFI/PF2是英國典型的PPP運作模式。截止2013年末，英國共有PFI/PF2項目725個，投資總額542億英鎊，其中665個項目進入運營階段，約占公共部門總投資的11%，涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。PFI/PF2模式在英國的成功運用，一方面，緩解了政府的財政壓力，另一方面，顯著提高了公共服務(wù)效率，2008年英國PFI項目按時按預(yù)算交付率超過85%，而同期傳統(tǒng)采購項目不足45%.下面將回顧英國PPP模式的發(fā)展歷程，總結(jié)出其行之有效的管理方法，及對我國PPP發(fā)展的經(jīng)驗啟示。

 

 

　　第一階段：試驗期(1992-1996年)，20世紀80年代，時任首相的撒切爾在水、電、天然氣等領(lǐng)域大力推行私有化，以期緩解政府的財政壓力。但是社會資本的逐利性與公共服務(wù)的公益性矛盾不可調(diào)和，急需尋求兼顧公私利益的運行模式。1992年，PFI(PrivateFinanceInitiative)模式應(yīng)運而生，是由英國財政大臣拉蒙特提出，鼓勵私營投資更關(guān)注服務(wù)和資金效率，在該模式下，公共部門與私營部門供應(yīng)商簽訂長期的服務(wù)合同，核心服務(wù)仍由公共部門提供，但可獲得私營部門的管理技術(shù)優(yōu)勢和財力支持，具體運作全部由私營部門完成。但PFI項目僅在小范圍內(nèi)嘗試，期間，全國PFI項目總額約70億英鎊，單英法海峽隧道項目就占據(jù)35億英鎊。原因有二：一是保守黨更傾向于完全私有化，攝于其執(zhí)政壓力，完全私有化的項目運用范圍更為廣泛;二是當時規(guī)定任何民間參與的公共建設(shè)項目，必須要證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，導(dǎo)致多數(shù)政府部門及民間投資者對PFI模式仍持觀望態(tài)度。但是，當時英國簽訂了馬斯特里赫特條約，承諾降低財政赤字以促進經(jīng)濟一體化。由此，在面對控制財政支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施的雙重壓力下，英國政府不得不積極考慮PFI模式，將民間資金引入公共建設(shè)。

 

　　第二階段：發(fā)展期(1997-2008年)，英國工黨執(zhí)政后，首相托尼˙布萊爾認為PFI模式相比于其他方式更能實現(xiàn)物有所值優(yōu)勢，開始大力推廣PFI模式。首先增強了法律保障，政府要求各部門提出PFI項目清單，專門對國民醫(yī)療系統(tǒng)制定相關(guān)法律，使其適用于PFI模式，并修訂地方法規(guī)，鼓勵地方政府參與。其次設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，1997年9月設(shè)立協(xié)助主管部門、進行PFI研究的PFI推動小組;1998年成立獨立的永久性的公私合資公司PUK(PartnershipUK，由中央政府部門與巴克萊銀行等合資組成，私營部門占51%，政府部門占49%)為政府推進PFI模式提供智力支持;在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司(PublicPrivatePartnershipProgramme)，輔助地方政府部門推動PFI項目并解決實際問題。自此，英國政府建立了完善的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，PFI模式被廣泛運用，幾乎覆蓋了全部公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，積累了豐富的成功經(jīng)驗。

 

　　第三階段：成熟期(2009-2011年)，全球金融危機爆發(fā)后，英國也未能幸免，銀行借貸率驟降80%，私人投資遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，加之執(zhí)政黨變更，國家投資政策緊縮，大量的PFI在建項目遭遇資金難題，舉步維艱，部分項目甚至因為中標方的臨時退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項目融通資金，穩(wěn)定市場信心，英國財政部緊急設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施融資中心(TheTreasuryInfrastructureFinanceUnit，TIFU)，為市場融資提供補充。當PFI項目從市場融資遇到困難時，由TIFU提供臨時、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業(yè)銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項目的資金困境，保障其順利推進。度過這次難關(guān)后，英國PFI市場更加成熟與理性，雖然項目成交量相對減少，但大量項目進入了相對穩(wěn)定的運營階段，項目類型也更為齊全，從過去公益型基礎(chǔ)設(shè)施向經(jīng)濟型基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變。

 

　　第四階段：轉(zhuǎn)型期(2012-至今)，由于PFI項目的全部運作是由私營部門完成，政府的參與度不足，債務(wù)的凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現(xiàn)，政府希望創(chuàng)新合作方式，減輕財政負擔(dān)，英國財政大臣喬治˙奧斯本在2012年底首次提出PF2(PrivateFinance2)，希望借此首先調(diào)整股權(quán)融資模式，提高政府資本金比例，以小股東的身份參與，并將項目的融資限額從之前的90%降到80%，抑制其過度投機行為;其次，改進招標流程，通過集中招標、規(guī)范招標流程、強化政府能力，提高項目招標效率;最后，提高信息透明度，滿足公眾對項目的信息需求。通過上述優(yōu)化調(diào)整，政府和私營部門的交流更加充分，合作更為緊密，基本上形成了風(fēng)險共擔(dān)、收益共享長期穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。

 

　　經(jīng)過上述四個階段的探索和發(fā)展，英國已形成了完善的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，PFI/PF2模式成功推廣，并積累了豐富的實踐經(jīng)驗。PFI/PF2模式之所以能在英國廣泛運用，主要得益于其科學(xué)合理的管理模式。

 

 

　　英國PPP模式成功的管理主要表現(xiàn)在法律保障、管理體系、融資支持和項目管理四個方面，下面將對此進行詳盡的闡述。

 

 

　　英國雖沒有專門針對PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規(guī)范PPP行為，具體還有《關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商》《PFI/PPP采購和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》等細項規(guī)范性文件。另外，英國采用英美法系，法無禁止即可為，因此沒有也不需要專門的PPP立法，PPP項目的各項事務(wù)在合同中明確即可?？傮w來說，英國現(xiàn)有法律已清晰地界定了PPP的整體概念，規(guī)范了PPP模式的操作流程，明確了爭議解決方法。

 

 

　　經(jīng)過四次重要的變革，英國現(xiàn)已成立了專門的機構(gòu)組織和協(xié)調(diào)PPP項目推進的相關(guān)事宜。該管理體系包括三大層面六類機構(gòu)，一是中央層面，主要包括IUK、行業(yè)主管部門和國家審計署。其中，IUK處于核心地位，既負責(zé)PPP政策的頂層設(shè)計和項目審批，也提供技術(shù)支持、業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)。同時，在衛(wèi)生部、教育部等行業(yè)主管部門設(shè)立私人融資管理部門，負責(zé)對特定領(lǐng)域PPP事務(wù)提供支持。國家審計署主要負責(zé)PPP項目的事前事中事后審計，保障項目運作依法合規(guī)。二是地方層面，享有一定政策自主權(quán)的地方當局，可在一定范圍內(nèi)自行制定PPP政策。三是中央和地方交叉層面，主要包括地方伙伴關(guān)系公司、政府采購管理當局，主要負責(zé)協(xié)助地方政府開展項目準備、采購、執(zhí)行等工作。

 

 

　　為了保障PPP項目的資金來源，英國政府出臺了多項融資支持政策：一是成立養(yǎng)老金投資平臺(PIP)，由10家主要養(yǎng)老基金作為創(chuàng)始投資者，參與PPP項目，起到示范引導(dǎo)作用;二是舉辦保險公司基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇，促進保險公司關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的交流溝通，增加保險基金投資機會;三是成立政府股權(quán)投資基金，通過引入政府持股，在增加項目資本金的同時，為項目融資增信;四是實施政府擔(dān)保計劃，對符合條件的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，由政府提供不超過400億規(guī)模的還款擔(dān)保;五是鼓勵利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等政策性銀行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠貸款。

 

 

　　英國已制定了明晰的PPP項目管理辦法，將項目分解為八個環(huán)節(jié)，包括需求分析、項目選擇、項目準備、采購資格預(yù)審、響應(yīng)文件收集、財務(wù)結(jié)算、合同管理和項目終止，并明確規(guī)定了每個環(huán)節(jié)的具體操作流程，既系統(tǒng)又嚴格。例如審批流程就包括三輪，首先財政部對戰(zhàn)略綱要商業(yè)計劃(SOBC，類似于項目可研報告)進行審核，其次是綱要商業(yè)計劃(OBC，類似于項目實施方案)，采購?fù)瓿珊髮徟罱K商業(yè)計劃(FBC)。另外，財政部還要審批PF2項目合同，行業(yè)管理部門也會根據(jù)項目分類參與相關(guān)審批工作。環(huán)環(huán)緊扣，層層監(jiān)管，確保PPP項目依法合規(guī)運作。

 

　　在完善的法律保障、健全的管理體系、創(chuàng)新的融資支持和明晰的項目管理的支持下，英國的PPP模式發(fā)展迅速，積累了許多成功的經(jīng)驗，為正處于PPP起步階段的我國提供了經(jīng)驗借鑒。

 

 

 

　　健全的保障體系是推進PPP的前提條件。我國適用于大陸法系，法無授權(quán)不可為，然而現(xiàn)階段我國尚未出臺規(guī)范政府和社會資本合作的相關(guān)法律，可PPP最為重要的兩個管理部門財政部、發(fā)改委兩部委卻在分頭行動起草法案——近日財政部的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》征求意見結(jié)束，或?qū)⒃?016年內(nèi)出臺;而發(fā)改委此前已率先公開發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，自2015年6月1日起施行，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》相關(guān)立法工作也正在緊鑼密鼓地開展中。但是鑒于財政部和發(fā)改委的出發(fā)點不同，二者的立法或有一些分歧。由于法律依據(jù)不同，導(dǎo)致規(guī)范標準不明確，令地方政府和社會資本在推進PPP項目時可能會無所適從，難以抉擇。故應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，盡快統(tǒng)一制定規(guī)范政府與社會資本合作的法律法規(guī)，完善PPP政策和指引，為PPP各環(huán)節(jié)的運作提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

 

 

　　有效的管理體系是PPP運作的組織支撐。當前我國的PPP項目庫建立由財政部、發(fā)改委兩部委分別領(lǐng)頭，財政部總計推出PPP示范項目233個，總投資金額達到約8170億，發(fā)改委總計推介PPP項目數(shù)2529個，總投資金額達到約42443億，二者對PPP項目的甄選標準不盡相同，財政部發(fā)布的示范項目側(cè)重于項目的模式結(jié)構(gòu)和融資方法，而發(fā)改委推介的項目側(cè)重于項目對城鎮(zhèn)化的貢獻，“示范”與“推介”項目幾乎是各成一派，重復(fù)率自然也較低，但兩套不同的標準必然會對后續(xù)項目運作產(chǎn)生了極大的困擾。故應(yīng)成立專門的中央PPP機構(gòu)，統(tǒng)籌政策制定和項目管理工作，同時設(shè)立專業(yè)的PPP管理機構(gòu)，負責(zé)PPP項目涉及的論證管理事宜，并建立跨部門協(xié)調(diào)機制，在中央PPP機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同參與PPP項目建設(shè)。

 

 

　　創(chuàng)新融資支持是推進PPP運作的重要舉措。PPP項目往往有回收期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點，從已經(jīng)實施和公開招標的項目看，收益率基本在8%左右。加之我國關(guān)于PPP項目融資的相關(guān)政策尚不明朗，在經(jīng)濟下行的壓力下，市場上流動性趨緊，所以PPP項目對金融機構(gòu)的吸引力不足，許多金融機構(gòu)選擇暫時觀望規(guī)避，投資熱情不高，PPP項目的融資難問題進一步凸顯。政府應(yīng)積極鼓勵融資支持，大力創(chuàng)新融資方式、設(shè)計金融創(chuàng)新產(chǎn)品、發(fā)展風(fēng)險消減工具，吸引社會資本參與PPP項目。建議以財政出資，設(shè)立PPP基金，通過股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式為初期難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，并在項目條件改善后擇機退出，一方面，解決了項目前期的資金難題，另一方面，起到撬動社會資本的作用。

 

 

　　完善的治理框架是PPP運作的有力保障。十八屆三中全會之后，PPP作為中央穩(wěn)增長、緩解地方債務(wù)壓力的重要工具，受到了各方的重點關(guān)注，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部委大力支持，多次出臺相關(guān)政策鼓勵和規(guī)范PPP模式的發(fā)展。但鑒于PPP項目歷時周期長、參與主體多，涉及宏觀規(guī)劃、方案設(shè)計、工程建設(shè)、項目管理等多個環(huán)節(jié)，涵蓋市政、水利、交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多個領(lǐng)域，現(xiàn)有的政策法規(guī)尚不系統(tǒng)，給項目運作帶來了極大的挑戰(zhàn)。因此，急需開發(fā)構(gòu)建完善的整體治理框架，為PPP項目運作提供全面細致的政策指引，確保對PPP項目行業(yè)分析、項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交的全生命周期過程給予有效的技術(shù)指導(dǎo)，保障PPP項目的順利完成。

 

　　綜上所述，完善的法律保障、健全的管理體系、創(chuàng)新的融資支持和明晰的項目管理為英國PPP模式的成功推進提供了強有力的支撐，正是在如此完善的框架體系下，社會資本才會積極參與，并與公共部門協(xié)調(diào)配合，最終實現(xiàn)“雙贏”。而我國的PPP模式正處于起步階段，應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒英國的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，以轉(zhuǎn)變政府職能和提高公共服務(wù)為出發(fā)點，逐步完善頂層設(shè)計，規(guī)范PPP項目操作流程，探索出具有中國特色的PPP模式。（作者：楊芹芹）