戰(zhàn)后英國在“貝弗里其報(bào)告”的基礎(chǔ)上形成了“共識政治”，開始建立一套從搖籃到墳?zāi)沟母＠w系。然而，20世紀(jì)70年代末，“共識政治”下財(cái)政赤字和官僚主義盛行的“英國病”嚴(yán)重阻礙了英國的發(fā)展。1979年撒切爾夫人贏得大選后對地方政府治理結(jié)構(gòu)開始大刀闊斧的改革，地方政府的治理結(jié)構(gòu)開始走向“碎片化”的治理格局。在中央與地方的關(guān)系上，隨著傳統(tǒng)的封閉體系合法性的喪失，地方政府不再被中央政府看作“合作者”，而是一個“敵對者”。

 

　　首先，地方政府財(cái)政權(quán)力受到極大限制。撒切爾政府上臺后推動了一系列改革措施大規(guī)模削減政府公共福利開支，限制地方政府開支。比如，通過頒布1980年的《地方政府、規(guī)劃和土地法》和1982年的《地方政府財(cái)政法》減少中央政府對地方政府的補(bǔ)貼，保持在地方收入的40%以下。其次，引入強(qiáng)制性競標(biāo)制度（CCT），將市場機(jī)制引入地方公共服務(wù)供給中，地方政府需要參與到與其他私有機(jī)構(gòu)和社會組織等機(jī)構(gòu)共同競標(biāo)來獲得提供公共服務(wù)的機(jī)會。再次，實(shí)行決策與執(zhí)行相分離的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革。執(zhí)行機(jī)構(gòu)多涉及社會保障、衛(wèi)生監(jiān)管、環(huán)境等公共服務(wù)領(lǐng)域?！八槠钡闹卫斫Y(jié)構(gòu)表現(xiàn)在地方政府與私有機(jī)構(gòu)、社會組織以及其他一些非公共部門機(jī)構(gòu)共同成為參與地方事務(wù)的一員，眾多地方公共服務(wù)供給已變?yōu)橐环N“多元化的網(wǎng)絡(luò)”供給模式。地方治理結(jié)構(gòu)已由“地方政府”作為法定民選機(jī)構(gòu)承擔(dān)治理責(zé)任的地方事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者，轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤秸笔苤朴谥醒胝沙鰴C(jī)構(gòu)、私有化機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)合作制約的參與者。

 

　　保守黨地方政府改革依托于對于中央政府權(quán)威的重新調(diào)整。削弱了工會在國家政治、經(jīng)濟(jì)與社會生活中的影響；頒布了諸多條例用來限制地方政府的開支；通過稅收封頂用來限制地方政府的決策權(quán)和公共服務(wù)的提供能力；保守黨政府通過內(nèi)閣委員會架空內(nèi)閣，通過建立政策小組加強(qiáng)首相的政策能力等措施，將權(quán)力日益集中于首相。

 

 

　　20世紀(jì)90年代末，工黨政府試圖通過制度化的“合作治理”方式解決諸多社會問題，“合作治理”試圖建立注重政府整體價(jià)值和績效的文化和哲學(xué)，重塑政府結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)的責(zé)任體系和激勵機(jī)制，最終目的在于提升政府效能，滿足社會公眾需求。首先，著手加強(qiáng)中央政府“權(quán)力核心”的地位，從頂層設(shè)計(jì)上全面把握和推動中央和地方關(guān)系的改革。內(nèi)閣中設(shè)立了直接對首相負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，包括公共服務(wù)改革辦公室、首相執(zhí)行中心和未來策略中心等。其次，運(yùn)用“合作式”的財(cái)政預(yù)算制度和績效目標(biāo)體系，克服地方治理機(jī)構(gòu)的“碎片化”狀態(tài)。對地方政府及其合作伙伴，使用“地方區(qū)域協(xié)議”績效目標(biāo)體系，將地方服務(wù)提供者整合起來進(jìn)行監(jiān)督管理。再次，強(qiáng)調(diào)地方“合作式”的公共服務(wù)供給，重視第三部門的力量。在面對犯罪、失學(xué)、社會排除、貧困、就業(yè)、社區(qū)建設(shè)等一系列綜合復(fù)雜性社會問題時，“合作治理”打破了傳統(tǒng)的思維方式，以協(xié)同、合作的方式解決社會問題，提供公共服務(wù)。

 

　　工黨政府對地方政府的改革則側(cè)重于充分加強(qiáng)和保障中央政府的權(quán)威和權(quán)力。比如設(shè)立一系列機(jī)構(gòu)增強(qiáng)首相制度化的權(quán)力，以及建立財(cái)政預(yù)算制度與績效目標(biāo)體系相掛鉤的方式監(jiān)督地方政府等機(jī)構(gòu)。

 

 

　　2011年11月，英國上下兩院通過了關(guān)于地方政府改革的《地方主義法案》（Localism Act 2011），法案主要針對中央政府長期干預(yù)地方政府自治權(quán)的頑疾，提出擴(kuò)大地方政府和社區(qū)的權(quán)力和資源，真正發(fā)揮地方政府民選機(jī)構(gòu)的作用。法案全文共分為十大部分，包括“地方政府、社區(qū)自治、房屋政策、地方規(guī)劃、倫敦”等涉及地方政府的改革內(nèi)容?！暗胤街髁x”法案中的“分權(quán)”改革仍明顯體現(xiàn)了“中央集權(quán)”的支配和主導(dǎo)文化，地方政府在走向“地方主義”的道路上仍面臨著決策權(quán)、人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的嚴(yán)重制約。

 

　　法案中的“集權(quán)”元素。雖然法案中明確陳述了給予地方政府新的自由權(quán)和靈活性，但同時又包括許多新的制約地方政府自治權(quán)的因素。首先，對地方政府權(quán)力的賦予存在極大的模糊性，法案中開篇強(qiáng)調(diào)地方政府依據(jù)能力所享有的普遍權(quán)力（General Power of Competence），即根據(jù)本地居民只要有需求，且這種權(quán)力沒有被轉(zhuǎn)移至其他機(jī)構(gòu)或禁止使用，地方政府即可行使這種權(quán)力來而滿足公民需要。然而，實(shí)際情況中，這種權(quán)力要實(shí)現(xiàn)依賴于獲得司法機(jī)構(gòu)的獲準(zhǔn)。由于地區(qū)差異性太大，不同地方政府的這種權(quán)力會受到司法機(jī)構(gòu)的法律和規(guī)則限制。同時，法案中還給予社區(qū)與地方政府部部長可以通過命令等方式否決認(rèn)為不合適的地方政府行為。其次，法案中規(guī)定地方政府有財(cái)產(chǎn)權(quán)，然而部長有權(quán)根據(jù)復(fù)雜程度決定是否將地方政府建議的財(cái)產(chǎn)稅率進(jìn)行“公投”表決。再次，為了保障社區(qū)對于地方政府的制約權(quán)，法案中規(guī)定地方政府必須認(rèn)真考慮地方社區(qū)居民或利益團(tuán)體所表達(dá)的利益訴求，但同時又規(guī)定，只有在社區(qū)與地方政府部部長行使否決權(quán)后，地方政府才可否決社區(qū)提案。此外，社區(qū)財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行外包、出售前需要中央政府進(jìn)行財(cái)產(chǎn)評估。最后，法案中提出給予地方政府在規(guī)劃和房屋政策的自由裁量權(quán)。然而，在規(guī)劃方面，社區(qū)與地方政府部設(shè)立了《國家規(guī)劃政策框架》用以約束地方政府自主權(quán)的發(fā)揮；在住房政策方面，中央政府設(shè)立了“地方政府房屋借貸規(guī)則”制約地方政府的財(cái)政權(quán)力。

 

　　內(nèi)閣的掣肘與制約?！吧鐓^(qū)與地方政府部”是內(nèi)閣中直接負(fù)責(zé)地方政府發(fā)展的部委，也被認(rèn)為是最支持地方主義發(fā)展的部門。然而，實(shí)際中，英國政府受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，大規(guī)模壓縮政府各部委開支。社區(qū)與地方政府部是眾多部委中受財(cái)政資金壓縮最多的一個部門，其在內(nèi)閣眾多部委中處于權(quán)力邊緣化的狀態(tài)，在敦促其他部委支持地方主義改革中處于弱勢地位。此外，社區(qū)與地方政府部部長埃里克（Eric Pickle）時而表達(dá)對地方政府強(qiáng)勢的干涉主義態(tài)度，事無巨細(xì)地指導(dǎo)地方政府的行為和政策發(fā)展，例如在如何清理社區(qū)垃圾和分配垃圾桶資金等方面。受傳統(tǒng)“西敏斯特主義”影響，內(nèi)閣中首相是最有權(quán)力和影響力的人物，首相的態(tài)度和關(guān)心程度直接決定了政策推動的程度。然而，實(shí)踐表明，卡侮倫的集權(quán)主義情結(jié)并不比撒切爾夫人和布萊爾低，傾向于把地方政府看作是中央政府在地方的一只手，而非是地方社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，中央政府中其他部委對于“地方主義”關(guān)注程度低，缺乏動力機(jī)制。工作薪金部（DWP）在治理失業(yè)問題中很少考慮如何發(fā)揮地方政府的積極性，仍實(shí)行部門全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的政策方案。教育部為了避開地方政府的參與，大力推動全國范圍內(nèi)的由中央政府直接負(fù)責(zé)的“自由學(xué)?！保‵ree Schools）和“學(xué)院式學(xué)?！保ˋcademy）的改革。

 

　　地方財(cái)權(quán)的限制與約束。真正落實(shí)發(fā)揮地方政府的自主性作用，最根本要有充足的地方財(cái)政作為保障。然而，事實(shí)上地方政府的財(cái)權(quán)受到中央政府嚴(yán)重地制約。中央政府沒有在稅收政策中給予地方政府更大的空間和自由權(quán)，中央政府及其各部委受其文化影響仍然對于控制地方政府財(cái)政樂此不疲。在此背景下，地方政府更傾向于與中央政府討價(jià)還價(jià)，獲取資源，贏得項(xiàng)目支持，從而限制其時間和資源參與到與社區(qū)和公民的對話中。2011年，社區(qū)與地方政府部推出了《地方政府資源回顧：營業(yè)稅保留的改革預(yù)案》，提出在營業(yè)稅的保留權(quán)上給予地方政府更大的權(quán)力，激勵地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的動力，提升地方政府的財(cái)力水平。然而，正如瓊斯和斯圖沃特論述：“營業(yè)稅的改革方案，雖然提升了地方政府的財(cái)力，但其不足以動搖地方政府對于中央政府的巨大財(cái)政依賴；此外，營業(yè)稅的改革方案最終目的是為了進(jìn)一步推動地方政府圍繞中央政府所設(shè)定的目標(biāo)而行動”。

 

　　總體來看，從“碎片化治理”到“合作治理”，再到本屆英國政府的《地方主義法案》，我們可以看出英國地方政府改革一直處于集權(quán)與分權(quán)的“非均衡”博弈中，落實(shí)分權(quán)改革的目標(biāo)需要從擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，減少目標(biāo)控制，以及建立信任關(guān)系上下功夫。