我國(guó)市縣級(jí)行政執(zhí)法主體太多，執(zhí)法部門化愈演愈烈，行政執(zhí)法協(xié)助難，行政管理的碎片化效應(yīng)明顯，很難達(dá)到行政管理一體化目標(biāo)。比如，城管綜合執(zhí)法部門執(zhí)行的主要是規(guī)劃等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，如果不能獲得規(guī)劃的行政許可信息，則難以開展違法建設(shè)執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)踐中如何獲得其他部門的許可信息成為難題。

 

　　“免費(fèi)+增值”是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最常見的盈利模式，而這一模式往往要有兩個(gè)戰(zhàn)略資產(chǎn)：讓人欲罷不能的產(chǎn)品和有效的平臺(tái)。打破執(zhí)法部門信息孤島現(xiàn)象的重要措施之一，就是借助信息化，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的平臺(tái)化、體系化。任何一個(gè)行政執(zhí)法部門，都能直接收集到違法行為人的相關(guān)違法行為信息，并將其作為裁量的考慮因素，從而加大違法行為人的成本，推進(jìn)執(zhí)法環(huán)境從“一處違法，一處受制”到“一處違法，寸步難行”，執(zhí)法效果從“一根線”擴(kuò)張到“一張網(wǎng)”，充分貫徹行政一體原則，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的合力。

 

　　同時(shí)，行政執(zhí)法的一體化可以節(jié)約成本，提高效率。這里需要借助的是云計(jì)算技術(shù)。當(dāng)前，我國(guó)不少部委都有自己的“條條”執(zhí)法信息系統(tǒng)，雞犬之聲相聞，但老死不相往來(lái)。為了解決類似問(wèn)題，2011年，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布了《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略要求各個(gè)機(jī)構(gòu)必須確定3個(gè)可以推向云平臺(tái)的系統(tǒng)，并在年內(nèi)完成至少一個(gè)。同時(shí)，聯(lián)邦政府2094所數(shù)據(jù)中心，通過(guò)云計(jì)算，在2011年合并了137所。

 

 

　　當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)人手少，任務(wù)重，發(fā)現(xiàn)線索難，執(zhí)法成本高。通常來(lái)講，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件來(lái)源有投訴舉報(bào)、行政檢查、其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交、上級(jí)交辦等形式。目前，行政檢查是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)獲得監(jiān)管信息的最主要方式，因此，行政機(jī)關(guān)更傾向于使用行政檢查，但行政檢查易滋生尋租，重復(fù)檢查多，檢查的透明度和可預(yù)測(cè)性低，也影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新。實(shí)踐中，為了更好地發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，不少地方和部門推行網(wǎng)格化執(zhí)法，即將管轄區(qū)域劃分成面積均等的網(wǎng)格（通常是一萬(wàn)平方米），在每個(gè)網(wǎng)格中配備相應(yīng)的執(zhí)法人員，這種人海式戰(zhàn)術(shù)效果好，但成本比較高，如果每個(gè)行政執(zhí)法部門都這么搞，財(cái)政將不堪重負(fù)。要解決“人少、事多、成本高”的執(zhí)法難題，必須向科技要生產(chǎn)力。

 

　　一是借助物聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)等技術(shù)、設(shè)備，解決發(fā)現(xiàn)執(zhí)法線索難、人力資源不足、執(zhí)法成本高的問(wèn)題。據(jù)北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局介紹，城管系統(tǒng)在建筑工地安裝噪聲監(jiān)測(cè)儀，噪聲超標(biāo)則自動(dòng)報(bào)警，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管的自動(dòng)化和常態(tài)化。其實(shí)，視頻監(jiān)控、遙感、無(wú)人機(jī)、無(wú)人駕駛汽車、機(jī)器人等都可以在適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所和領(lǐng)域使用?？梢韵胂?，將梳理好的行政執(zhí)法依據(jù)、行政裁量標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法流程、行政執(zhí)法文書等載入固定的程序，人工智能機(jī)器人上街執(zhí)法巡查，收集證據(jù)，作出初步處理決定，也不是不可能。

 

　　二是補(bǔ)足執(zhí)法科技化、信息化的“木桶”短板。比如，疲勞駕駛、超載等問(wèn)題，立法已經(jīng)比較完善，需要的是加大實(shí)施力度?！兜缆钒踩芾矸▽?shí)施條例》第14條規(guī)定：“用于公路營(yíng)運(yùn)的載客汽車、重型載貨汽車、半掛牽引車應(yīng)當(dāng)安裝、使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的行駛記錄儀。交通警察可以對(duì)機(jī)動(dòng)車行駛速度、連續(xù)駕駛時(shí)間以及其他行駛狀態(tài)信息進(jìn)行檢查。安裝行駛記錄儀可以分步實(shí)施，實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。”行駛記錄儀的成本并不昂貴，我國(guó)長(zhǎng)途客運(yùn)汽車、渣土車事故頻發(fā)，機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制預(yù)安裝芯片是個(gè)解決路徑。芯片記錄疲勞駕駛、超速等信息，行為人一旦違法，則信息自動(dòng)傳輸給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門據(jù)此作出行政執(zhí)法決定，這樣就實(shí)現(xiàn)了全天候、自動(dòng)化執(zhí)法。此外，如果公安和城管等執(zhí)法部門安裝的攝像頭共享給其他執(zhí)法部門，相當(dāng)多的室外巡查可轉(zhuǎn)換為室內(nèi)網(wǎng)上巡查。

 

　　三是完善投訴舉報(bào)的激勵(lì)機(jī)制。投訴舉報(bào)能夠降低行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本。當(dāng)然，行政執(zhí)法的非現(xiàn)場(chǎng)化、半自動(dòng)化離不開智能手機(jī)，離不開“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+”。2015年，貴州省貴安新區(qū)管委會(huì)開發(fā)了行政審批局移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)辦公系統(tǒng)，將執(zhí)法人員從工作場(chǎng)所解放出來(lái)，有網(wǎng)絡(luò)的地方都是工作場(chǎng)所，工作效率大大提升。

 

 

　　目前，送達(dá)難、送達(dá)多影響了行政執(zhí)法的效率。關(guān)于送達(dá)難，通常是行政相對(duì)人惡意逃避送達(dá)程序，直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)等都不能達(dá)到送達(dá)目的，行政機(jī)關(guān)只能選擇公告送達(dá)，但公告送達(dá)的問(wèn)題是送達(dá)周期長(zhǎng)、成本高。關(guān)于送達(dá)多，不少違法相對(duì)人不需要正式的行政執(zhí)法決定書（比如違法占道停車），而這類案件數(shù)量非常大，逐件送達(dá)無(wú)疑影響了行政效率。

 

　　解決送達(dá)難，“互聯(lián)網(wǎng)+送達(dá)地址確認(rèn)書制度”是一條路徑。能電子送達(dá)的，制度上要允許電子送達(dá)。受送達(dá)人有義務(wù)提供真實(shí)有效送達(dá)地址，因受送達(dá)人自己提供或者確認(rèn)的送達(dá)地址不準(zhǔn)確、拒不提供送達(dá)地址、送達(dá)地址變更未及時(shí)告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、受送達(dá)人本人或者受送達(dá)人指定的代收人拒絕簽收，導(dǎo)致文書未能被受送達(dá)人實(shí)際接收的，文書退回之日視為送達(dá)之日，但受送達(dá)人能夠證明自己在文書送達(dá)的過(guò)程中沒有過(guò)錯(cuò)的，不在此限。這就在一定程度上解決了行政相對(duì)人規(guī)避送達(dá)程序的問(wèn)題。

 

　　解決送達(dá)多，建議創(chuàng)設(shè)簡(jiǎn)易送達(dá)制度：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以給行政相對(duì)人發(fā)送“手機(jī)短消息/網(wǎng)絡(luò)社交賬號(hào)留言/電子郵件”等，告知其登錄行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站的密碼和賬戶，獲取正式的行政執(zhí)法決定書。二是允許行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人送達(dá)不加蓋印章的執(zhí)法決定書，在法定的異議期后起算行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)期間，相對(duì)人沒有在異議期提起異議的，決定書視為送達(dá)，案件的范圍可以大于簡(jiǎn)易程序的范圍，鎖定在高頻且對(duì)相對(duì)人影響較小的案件。三是送達(dá)地址確認(rèn)書要明確附上受送達(dá)人的手機(jī)號(hào)碼、電子郵箱地址、QQ賬號(hào)、微信賬號(hào)、支付寶賬號(hào)等信息，并告知其簡(jiǎn)易送達(dá)的異議期及相應(yīng)的程序、實(shí)體權(quán)利。

 

 

　　當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不作為問(wèn)題突出，對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果不甚理想。政府信息公開尚不能滿足市場(chǎng)與社會(huì)自主運(yùn)行的需要。要解決這些問(wèn)題，不能單靠政府自身，必須依靠人民群眾的力量，依靠公開的力量，通過(guò)“免費(fèi)”開放政府?dāng)?shù)據(jù)，主動(dòng)公開行政執(zhí)法決定書，獲得市場(chǎng)與社會(huì)自我治理的“增值”服務(wù)。

 

　　一是建構(gòu)“統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)+海量的群眾”的“眾督”模式。智能手機(jī)的普及使得群眾獲得證據(jù)更加容易，“統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)+海量的群眾”的“眾督”模式，不受時(shí)間、地點(diǎn)限制，更接近于事中監(jiān)督。這是“平臺(tái)+點(diǎn)”互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)在政府管理中的直接運(yùn)用。

 

　　二是用公開推進(jìn)行政決定的執(zhí)行。法院的實(shí)踐可以作為參考。截至2015年12月3日，中國(guó)裁判文書網(wǎng)已公布裁判文書1165萬(wàn)份，總訪問(wèn)量達(dá)到3.4億人次。全國(guó)已有245萬(wàn)名被執(zhí)行人被列入失信被執(zhí)行人名單，其中34%的失信被執(zhí)行人懾于聯(lián)合信用懲戒的威力而自動(dòng)履行義務(wù)?，F(xiàn)行法律關(guān)于罰款數(shù)額規(guī)定的違法成本非常低，比如，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，可以適用簡(jiǎn)易程序。在難以大規(guī)模修改現(xiàn)行法律的情況下，公開行政執(zhí)法決定書是一個(gè)非常好的選擇，有助于提高違法成本，降低守法成本。

 

　　三是公開釋放市場(chǎng)與社會(huì)的活力。比如，公開行政執(zhí)法決定書，征信企業(yè)可通過(guò)收集、整理、分析有關(guān)個(gè)人和企業(yè)的處罰、許可、補(bǔ)貼等信息制作信用調(diào)查報(bào)告獲利；征信企業(yè)持續(xù)關(guān)注行政執(zhí)法決定書信息，進(jìn)而行政相對(duì)人也會(huì)持續(xù)地努力依法辦事。除了征信企業(yè)，口碑類網(wǎng)站可以將服務(wù)業(yè)企業(yè)的行政決定書信息作為置頂評(píng)論，財(cái)經(jīng)類網(wǎng)站可以加大對(duì)企業(yè)許可、處罰、補(bǔ)貼類信息的整理、分析，向投資者提供更為全面的投資分析報(bào)告。在信息時(shí)代，信息是比物質(zhì)和能源更為重要的資源，信息的產(chǎn)生、發(fā)布、使用和整合將成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的樞紐。 公開行政執(zhí)法決定書，政府除了減輕治理壓力，還可能找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

 

 

　　科學(xué)的行政決策離不開對(duì)行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的分析。目前，不少政府機(jī)構(gòu)還是固守定性分析的決策模式，定量分析還有較大推廣空間。抽樣調(diào)查仍然是政府決策的最主要方式，基于對(duì)全部數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的大數(shù)據(jù)決策模式尚不多見。而大數(shù)據(jù)時(shí)代意味著更廣泛、更深層的開放和共享，更精準(zhǔn)、更高效、更智能的管理革命。

 

　　一是優(yōu)化行政決策。決策的科學(xué)離不開對(duì)總體數(shù)據(jù)的分析。比如，可以借助春節(jié)期間出行的大數(shù)據(jù)，為解決春運(yùn)難題提供思路。再如，可以收集法律實(shí)施中的問(wèn)題，及時(shí)反饋立法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律的動(dòng)態(tài)完善。

 

　　二是預(yù)測(cè)違法信息。北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局通過(guò)對(duì)全部投訴舉報(bào)電話進(jìn)行定量分析，得出每年夏季晚上某固定時(shí)段占道經(jīng)營(yíng)違法行為上升的結(jié)論，結(jié)合指揮系統(tǒng)的位置信息，調(diào)配執(zhí)法力量，開展執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)執(zhí)法。美國(guó)紐約市警察局曾將案件以圓點(diǎn)的形式標(biāo)注在地圖上，不同顏色代表不同類型犯罪，特定位置的成串圓點(diǎn)則表示發(fā)生系列案件。針對(duì)數(shù)據(jù)分析進(jìn)行重點(diǎn)治理，紐約市的治安指標(biāo)不斷下降。這套后來(lái)被美國(guó)司法部推廣的“地圖映射和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的治安管理系統(tǒng)”，被證明在治安以外的交通等領(lǐng)域也行之有效。

 

　　硬幣總有兩面?！盎ヂ?lián)網(wǎng)戰(zhàn)略”既是“互聯(lián)網(wǎng)+”，也是“互聯(lián)網(wǎng)-”，我們還要警惕“互聯(lián)網(wǎng)+”行政執(zhí)法的副作用。一是廣泛的信息化可能危及信息安全。西方國(guó)家仍處于信息技術(shù)的高端，斯諾登“棱鏡門”事件只是信息安全問(wèn)題的一個(gè)縮影，在推進(jìn)政府治理“互聯(lián)網(wǎng)+”的同時(shí)，必須充分考慮信息安全因素。二是信息化系統(tǒng)將執(zhí)法流程固化，新的改革措施出臺(tái)后，很難快速落地。三是大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)難以恢復(fù)原狀，決定了商業(yè)秘密、個(gè)人隱私將會(huì)遇到前所未有的挑戰(zhàn)，其保護(hù)、利用規(guī)則也會(huì)因應(yīng)更新。

 

　?。ㄔ┦?，國(guó)務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司處長(zhǎng)、法學(xué)博士。）