自2013年至今，本屆政府開展簡政放權轉(zhuǎn)變職能工作已有三年左右，各地深入推進，在審批流程再造、簡化程序與要件、加強中介機構管理與事中事后監(jiān)管、開展“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新以及便民利民等方面開展了不少有益的探索和實踐，取得很大成效，值得研究借鑒。

 

　　與此同時，也存在審批制度不健全、部門職能轉(zhuǎn)變不到位及審批效能不高、審批權限下放不徹底等問題。今后應牢牢抓住轉(zhuǎn)變職能這個工作核心，進一步加強審批制度化與法制化建設，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”應用與創(chuàng)新，加強事中事后監(jiān)管并認真開展改革政策效果評估，推進地方審批改革不斷深化。

 

 

 

　　再造與完善審批流程是深入推進審批制度改革的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，按照國家要求并借鑒一些成熟做法，將原來的“串聯(lián)式”審批改為并聯(lián)審批已成為普遍做法；同時各地在標準制定、機制構建、職能整合與審批權相對集中等方面也做了很多探索。標準制定方面，主要是將事項設定與聯(lián)辦機制相結(jié)合，依法編制并發(fā)布實施單個事項的行政審批標準，推動聯(lián)合審批，使行政審批擁有共同的行為準則。機制構建方面，主要是建立行政審批部門之間的溝通銜接機制及定期跟蹤督促并協(xié)調(diào)解決問題的跟蹤服務機制等。職能整合與審批權相對集中方面，典型做法是成立專門的行政審批部門，將分散于各部門的審批權集中在該審批部門執(zhí)行，有些地方則進一步整合審批部門與人員，將審批事項參照大行業(yè)類別設立社會類、經(jīng)濟類、建設類等相對集中的審批部門，按照“一崗多能、一人多?！钡囊蠼I(yè)審批隊伍，一個窗口辦理多個事項。還有的地方開展區(qū)鎮(zhèn)街兩級事權劃分，鎮(zhèn)街便民服務中心以群眾為中心，突出“便民利民”，貼近群眾生產(chǎn)生活，讓群眾辦事不出鎮(zhèn)街；區(qū)行政服務中心則以企業(yè)為中心，突出“服務企業(yè)”，從而達到審批權集中行使、便民利企的目標。

 

 

　　審批程序和要件是否真正簡化，是衡量簡政放權工作效果最直接和最顯現(xiàn)的標尺。各地在這方面做了不少開創(chuàng)性的嘗試，在審批程序方面主要是進行“歸類簡化”，如在特定區(qū)域針對同類事項開展“區(qū)域評估”，即對有關水土保持、地質(zhì)災害、地震安全、水資源論證、氣象及交通影響評價等，由所在地政府或園區(qū)出資委托中介機構逐區(qū)域進行評估，在區(qū)內(nèi)的企業(yè)都可無償使用這一評估報告，單個項目不再辦理上述事項對應的審批手續(xù)。有些地方則對是否能簡化實行分類管理，如在環(huán)評方面，對無污染或輕污染的一般項目可由主管部門直接出具技術評估意見，不涉及重要環(huán)境敏感區(qū)的水利、道路、社會事業(yè)與服務業(yè)等項目采取專家技術函審方式，以上規(guī)定之外的項目則需專家技術會審。在要件簡化方面，主要是“資料共享”，通過建設網(wǎng)上批文資料共享信息庫，實現(xiàn)審批材料多部門共享，不再向辦事群眾重復收取資料，實現(xiàn)一個項目、一套材料、一次收取。

 

 

　　“前置改后置”是簡化審批、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力的重要舉措。各地按照國家要求對正在實施的前置審批事項積極清理，除少數(shù)重特大項目保留環(huán)評作為前置審批外，企業(yè)投資項目基本只對用地、選址兩項事項保留前置審批。一些地方還對“前置審批”事項的審批工作靈活處理，如“模擬審批”的做法，即前置審批部門對項目單位報送資料進行實質(zhì)性審查后，出具注有“模擬”字樣的審批文件，后置部門將前置部門模擬審批文件作為要件，先期審查其他材料，在前置部門審批結(jié)束后，以正式審批文件替換模擬審批文件，同時完成審批工作。還有的地方采取“審批后置、開工優(yōu)先”的做法，將部分與開工關聯(lián)不大的審批事項（如初步設計批復、概算審批等）放在施工過程同步進行，從而加快項目建設進程。

 

 

　　中介機構是協(xié)助審批部門更科學有效開展審批工作的重要主體，是否有能力承接政府取消和下放的審批事項以及能否實現(xiàn)對其規(guī)范管理很大程度上影響著審批改革的成效。在培育和支持中介機構更好發(fā)展方面，一些地方通過建立健全公平公正的市場準入機制、創(chuàng)優(yōu)中介服務業(yè)發(fā)展環(huán)境、積極穩(wěn)妥推進中介機構脫鉤改制等方式，著力培育中介服務市場。在規(guī)范管理中介機構方面，很多地方制定了管理辦法，對中介機構更好地發(fā)揮服務職能進行規(guī)范和引導；有些地方則設立中介機構服務中心、“中介超市”等，將中介服務機構統(tǒng)一安排進駐行政服務中心，設立專門服務窗口，通過規(guī)范收費與服務等“統(tǒng)一標準”和備案、考核、淘汰落后等規(guī)范的管理體系對其加以管理。

 

 

　　加強事中事后監(jiān)管是此次簡政放權、審批改革的重中之重，也是改革能否取得成功的關鍵。這項工作涉及部門多、領域范圍廣、事項冗雜，地方主要從審管分離、建立大部門體制、外部監(jiān)督、建立承諾書制度等方面進行了諸多探索?！皩徆芊蛛x”是將職能部門承擔的行政審批職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至單獨的行政審批部門集中履行，由后者對審批行為及后果承擔法律責任，前者即放權的職能部門主要承擔日常監(jiān)管和服務職能，而履職情況的監(jiān)察職能由政府紀檢、監(jiān)察部門承擔；有些地方則直接由紀檢監(jiān)察部門牽頭主導行政審批改革工作，負責全面組織、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，使行政審批與監(jiān)管在分工協(xié)作中相互制衡?！按蟛块T”管理體制是有些地方參照“大部制”改革做法，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場監(jiān)管職能，成立市場監(jiān)管委，優(yōu)化事前審批和事中事后監(jiān)管職能?！巴獠勘O(jiān)督”則是邀請專家學者組成專題研究組，對本地審批改革工作情況進行專題研究，從更高視角對審批改革問診把脈。還有的地方制定了“行政審批告知承諾辦法”，行政相對人在簽訂“告知承諾”格式文本后，當場可拿到行政審批證件，行政機關則在之后規(guī)定期限內(nèi)對行政相對人的履行承諾情況進行檢查。

 

　?。╆P于“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新

 

　　運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段開展在線審批與監(jiān)管，促進信息資源開放共享，實現(xiàn)“制度+技術”的有效監(jiān)管。如通過建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺，與中央平臺進行橋接和相關項目聯(lián)合審批辦理，實現(xiàn)項目審批全程監(jiān)管與互動。有些地方積極利用微信服務，開通全流程“政務微信辦事”，實現(xiàn)“網(wǎng)上辦事”向“掌上辦事”的跨越，以多元化“微服務”，實現(xiàn)“點對點”政民互動服務。還有的地方實行“視頻聯(lián)審”，由牽頭部門通過遠程視頻和審批系統(tǒng)，召開遠程視頻聯(lián)審會議，通報項目情況、解答咨詢并指導申請人填報資料，各聯(lián)辦部門則提出預審意見，并一次性告知申請人在本階段所需申報材料、承諾辦理時限等，申報材料齊全后由聯(lián)辦部門在承諾時限內(nèi)辦結(jié)。

 

 

　　是否能真正體現(xiàn)便民利民是衡量審批改革工作效果的焦點，各地對此提出不少舉措。為推進項目盡快開工建設，有些地方實行“樁基先行”政策，對一些建設面積或建筑高度達到一定程度的工程，在土地使用權證、規(guī)劃部門確認的建筑定位圖、樁基施工圖設計文件等審查合格后，可先辦理施工許可手續(xù)。為最大限度減少“擾民”，有些地方實行全部相關部門在內(nèi)的一次性踏勘的“一車辦”聯(lián)合踏勘制度，無特殊原因各單位不得多頭或分散踏勘，并規(guī)定時限出具審批意見。有些地方則實施“企業(yè)代辦制”，在行政審批中心設立服務平臺，免費為需要辦理行政審批的企業(yè)單位提供代辦業(yè)務咨詢服務，指導協(xié)助準備相關申報材料，并反饋項目審批進展情況，受理各類投訴。有的地方開展“一個號碼管服務”工作，整合本地政府熱線號碼和服務資源，建立統(tǒng)一的便民服務專線，集政府服務、公共服務、社會服務于一體，用一個號碼集中辦理群眾咨詢、求助及投訴事項，實現(xiàn)政府服務創(chuàng)新與提升。其他便利化措施還有將審批權力全面覆蓋到基層的“農(nóng)民辦事不出村”、促進民營企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)的“直通直達窗口”、壓縮審批時限的“超時默認”、“零地技改”不再審批等。

 

 

　　各地開展的審批改革工作取得了很大成效，但也存在一些亟須關注和解決的問題，主要集中在以下方面：

 

　　一是審批體制機制及相關法律法規(guī)尚不健全。我國法治建設整體相對滯后，法治能力和水平與經(jīng)濟社會發(fā)展提出的要求不太相稱，在一些地方的審批工作方面表現(xiàn)尤為明顯。一些領域存在立法空白，如環(huán)保方面的土壤環(huán)境保護、核安全、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域限批等方面缺乏法律法規(guī)。有關法律對公民在地區(qū)建設中涉及切身利益方面的知情權等規(guī)定不明確，缺乏可操作性，使公民在行使參與權時缺乏法律依據(jù)。社會自治和市場經(jīng)濟不夠完善，直接影響“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套，部分地區(qū)嘗試實施“大部門”體制，但上級部門尚未進行相應的部門整合，導致上下銜接不順暢。

 

　　二是相關部門職能轉(zhuǎn)變不到位。一些部門計劃經(jīng)濟的慣性思維比較固化，習慣于將審批作為日常行政方式，為民服務意識欠缺，自由裁量權過大的“權力任性”現(xiàn)象較普遍，且此次轉(zhuǎn)變職能工作目前未納入工作績效考核，部分工作開展得不到足夠重視。有效監(jiān)管尚未破題，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于審批改革進程，監(jiān)管體系建設、社會參與監(jiān)管等均嚴重滯后，“大部門”管理體制下的工作機制并未改變，“只有物理反應沒有化學反應”。將資質(zhì)要求等同于監(jiān)管、以考試培訓代監(jiān)管、把監(jiān)管簡單理解為取消下放事項的銜接落實等誤區(qū)不同程度存在，會批不會管、監(jiān)管能力與硬件建設不足等問題在基層監(jiān)管方面尤為突出，微觀管得太多、宏觀管得不夠。很多社會組織承接政府下放事項及自我規(guī)制能力不足，行政化、壟斷化色彩較重，有些成為政府變相控制或利益輸送的工具，甚至通過壟斷服務增加企業(yè)負擔。

 

　　三是審批程序的實際效能不高。“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新手段一定程度上促進了審批部門及審批信息的聯(lián)通共享，但一些部門業(yè)務系統(tǒng)與審批系統(tǒng)并未全面互聯(lián)互通，“信息孤島”“二次錄入”現(xiàn)象較普遍，辦件與進件“兩張皮”問題始終存在。審查環(huán)節(jié)重形式輕實質(zhì)、專家評審環(huán)節(jié)不規(guī)范、中介服務把關不嚴等問題較突出。有的事項涉及多個部門，存在重復審批問題，有的雖減少印章但審批內(nèi)容無實質(zhì)改變，部分事項只是由蓋章改成簽字，審批時間不遵守、實際審批時間未真正壓縮。有些地方“一個窗口辦結(jié)”“一次取件”貌似節(jié)省企業(yè)取件頻次和時間，實際前提是全部證件辦齊了才能一次取走，在多個證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現(xiàn)象”，影響企業(yè)辦理其他事項。審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)未充分分離，互相銜接的互動機制不健全。

 

　　四是審批權限與事項取消或下放不徹底、不合理。對本部門有利的審批事項，采取直接保留，或?qū)徟臑椤胺铡薄皟?nèi)部事項”等名稱而間接保留，或取消事項但將審批環(huán)節(jié)合并到其他審批事項，或僅下放初審權但保留終審權或發(fā)證環(huán)節(jié)等方式，繼續(xù)行使實際上的審批權；而所下放權限則往往集中在比較偏僻或業(yè)務量極少的專業(yè)領域，與經(jīng)濟運行關聯(lián)度不大，對激發(fā)市場、企業(yè)和社會活力作用不明顯，甚至有些權力改頭換面后不消反漲、企業(yè)負擔不減反增。放權過程中的觀望等待、不同步不協(xié)調(diào)或你放我不放、先放后不放等“最后一公里”與“最先一公里”問題并存；有些時候則走向盲目下放的誤區(qū)，只要上級部門下放或要求下放的，不管下級部門是否具備承接條件都一概下放，導致承接部門不能批、不敢批、不規(guī)范地批、不及時地批，實際上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事項標準、數(shù)量口徑不一，單個大項拆成若干小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項等數(shù)字游戲，部門之間審批事項交叉保留等，增大了審批管理的難度。

 

 

　　要進一步做好地方審批改革工作，必須從制度建設、加強創(chuàng)新、加強監(jiān)管與政策評價等方面入手，深入推進轉(zhuǎn)變職能，不斷優(yōu)化服務。

 

　　第一，加強審批制度化法制化建設。加強審批改革頂層設計，為在地方及基層開展的改革實踐從體制上加以理順，做好銜接。全面推進審批制度改革與法制建設，制定實施地方行政許可實施條例、行政服務體系建設意見等法規(guī)制度，按照國家《行政審批標準指引》要求制定審批工作具體可操作的標準，推進標準化審批服務，“倒逼”部門克服利益思維。借鑒一些國家“標桿化施壓”的“準市場機制”手段，讓民眾對承接權限的社會組織提供的服務進行自主選擇，“用腳投票”。制定實施必須遵守的審批“硬政策”，如參照有些地方“備案項目自收到申請后兩天內(nèi)必須辦結(jié)”的“時間硬杠”做法將“限期辦理”制度化。加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)審批信息共享。

 

　　第二，牢牢抓住轉(zhuǎn)變職能這個工作核心。轉(zhuǎn)變固化的“計劃管理”思維，樹立“全程規(guī)范”“持續(xù)服務”理念，對審批權取消、下放、橫放等工作，堅持合法、必要、合理的原則，真正以便民利民為中心，而不是考慮含金量高低或“留權放責”，全面清理和依法取締各地涌現(xiàn)的“奇葩證明”。加快政社分開，積極培育各類社會組織，確定審批事項轉(zhuǎn)移的范圍與進程，推進社會組織明確權責，依法自治，發(fā)揮作用。推廣審批權相對集中的“一崗多能、一人多?！弊龇?，先期可輔以AB崗制度。對于審批權下放或取消而賦予下級政府和市場主體更大自由度，而可能帶來地方經(jīng)濟盲目發(fā)展、地方利益擴張、保護主義抬頭、生態(tài)破壞甚至影響中央宏觀調(diào)控能力發(fā)揮等問題，要提前研究預案，提升地方政府監(jiān)管、服務能力及市場和社會的自治能力。

 

　　第三，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+”應用與創(chuàng)新。網(wǎng)絡互通、信息共享是進行大數(shù)據(jù)管理的基礎，要推進行政許可服務系統(tǒng)與部門業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通，打破數(shù)據(jù)信息壁壘，推進“一張網(wǎng)”工程，實現(xiàn)系統(tǒng)之間實時信息共享、數(shù)據(jù)交換和業(yè)務協(xié)同。借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術手段，加大基層服務平臺整合力度，推行“多證合一”和“一證多用”，營造審批事項少、行政效率高、行政成本低、行政過程公正透明的政務環(huán)境，解決群眾多頭跑路、異地審批難題。對保留的行政審批事項，探索目錄化、編碼化管理，全面推行網(wǎng)上辦理，完善投資項目在線審批監(jiān)管平臺建設，實施在線監(jiān)測并向社會公開。同時要提防“過度創(chuàng)新”問題，如有些地方“提前介入”的審批方式一旦前期手續(xù)不能獲得則其他審批完成后依然不合法，易致“無用審批”和資源浪費。

 

　　第四，著力抓好事中事后監(jiān)管。地方政府職能具有承上啟下的作用，要重點抓好“接、放、管”，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確“放”與“管”的領域和邊界，比如環(huán)保部門“垂直管理”的中央與地方權限劃分需明確界定，監(jiān)管到位，避免重復“一放就亂”“一亂就收”的老路。提高違法成本，依法追究“未評先批”“未批先建”有關單位和個人的責任。創(chuàng)新監(jiān)管方式和理念，提升監(jiān)管軟硬件條件，提高人員能力和水平，試行“主體監(jiān)管+行為監(jiān)管”相結(jié)合的方式，日常工作可借助“雙隨機”方式監(jiān)管企業(yè)主體，使專業(yè)檢查人員與檢查項目對應，提高精確度；重點區(qū)域或敏感問題、民生問題則以行為監(jiān)管為主。制定企業(yè)主體責任清單，加強對企業(yè)落實主體責任的監(jiān)督檢查；對在審批環(huán)節(jié)簽訂“企業(yè)承諾書”并據(jù)此監(jiān)管等做法，要遵循合法、必要、合理的原則，不能為“監(jiān)管”而“監(jiān)管”。

 

　　第五，積極開展審批改革政策與效果評估。國務院對簡政放權改革實施效果十分重視，專門委托國家行政學院、全國工商聯(lián)等進行評估，地方應參照此做法認真開展本地審批改革工作評估，尤其要將審批改革工作列入政府工作績效考核，加大工作開展的約束力和執(zhí)行效果。應結(jié)合本地審批改革工作的目標與任務，加強人大監(jiān)督，尤其要組織最廣泛的社會力量參與，由中立機構對工作決策、執(zhí)行、監(jiān)管的實施及成本收益情況進行全面和客觀評估?？山梃b一些地區(qū)“持續(xù)改進型評估機制”等成熟做法，科學合理選用指標，不專門考評監(jiān)管者的行政績效，而是重點衡量為企業(yè)減負的實際效果。（參考文獻略）

 

　?。ㄗ髡撸禾旖蚴邪l(fā)展和改革委員會劉義成/國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部張亮）