進(jìn)入“十二五”時期后，在“智慧城市”大旗的引領(lǐng)下，電子政務(wù)進(jìn)入了新的發(fā)展期，但是和同時期互聯(lián)網(wǎng)跨越式的發(fā)展相比，卻顯得缺乏活力，與社會的創(chuàng)新差距越來越大。在“治理能力現(xiàn)代化”的新要求面前，電子政務(wù)“如何走、如何做”已經(jīng)成為重要的命題。而互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新大爆炸為電子政務(wù)創(chuàng)新提供了鮮活的研究案例，本文將從創(chuàng)新的角度，思考制約電子政務(wù)發(fā)展的原因，探索一條通過激發(fā)創(chuàng)新活力促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展的新路徑。
一、電子政務(wù)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)
黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的治國理政新任務(wù)，對電子政務(wù)提出了更高的要求。但是，我們發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)正在落后于時代的發(fā)展步伐，在新的發(fā)展形勢下，電子政務(wù)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。
（一）電子政務(wù)發(fā)展落后于時代的步伐
中國電子政務(wù)建設(shè)從20世紀(jì)80年代末啟動，已有20多年的發(fā)展歷史，先后歷經(jīng)了“政府信息化前期”“大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“深化應(yīng)用期”等三個階段。2001年12月26日，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議作出了“中國建設(shè)信息化要政府先行”的重要決策，標(biāo)志著中國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段。在不到十年中，中國先后完成了一系列“金”字工程、政府上網(wǎng)工程、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫工程等一批重大工程，有力地支撐了政府業(yè)務(wù)，提升了政府服務(wù)水平和行政效率。政府的信息化發(fā)展理念和建設(shè)方式引領(lǐng)了時代的發(fā)展，激發(fā)了社會應(yīng)用信息化的熱潮，成為時代的創(chuàng)新標(biāo)桿。
而從“十一五”末期開始，電子政務(wù)發(fā)展?jié)u漸落后于時代的步伐，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，發(fā)展速度落后于信息經(jīng)濟(jì)的增長速度；第二，技術(shù)應(yīng)用水平落后于互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新應(yīng)用水平。
根據(jù)聯(lián)合國的評估，2008年中國電子政務(wù)在全球排名達(dá)到第65位的高位之后，電子政務(wù)的創(chuàng)新速度明顯停滯不前，發(fā)展到2014年，則下降到了第70位（參見圖1），排名下降的原因之一是聯(lián)合國的測評越來越強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)的開放和參與。而與之形成鮮明對比的是，中國信息經(jīng)濟(jì)在2008年以后進(jìn)入高速增長期，2013年中國信息經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到13.3萬億元，相比于1996年增長接近38倍，占GDP的比重達(dá)到23.7%，比1996年提高18.7個百分點，比“十五”初期高出10個百分點。2008年成為電子政務(wù)發(fā)展的拐點，此后電子政務(wù)開始落后于信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。
圖1 中國在聯(lián)合國電子政務(wù)排名趨勢
在技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新方面，2008年前后電子政務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新水平與以Web2.0、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)為特征的新一代互聯(lián)網(wǎng)之間的差距越來越大。在云計算運用方面，2006年亞馬遜開始運營云服務(wù)產(chǎn)品EC2，2014財年實現(xiàn)15.7億美元營收，同比增長49%；2009年，阿里巴巴集團(tuán)開始運營阿里云，2015財年實現(xiàn)6.49億元營收，同比增長128%。相比之下，電子政務(wù)領(lǐng)域采用云計算的速度相對緩慢，2012年工信部印發(fā)《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計指南》，在全國推廣陜西電子政務(wù)的私有政務(wù)云建設(shè)模式；2014年6月，基于阿里云的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上線運行，標(biāo)志著電子政務(wù)體系開始接受公有云模式；根據(jù)阿里云數(shù)據(jù)中國事業(yè)部總經(jīng)理潘立維提供的信息：“2015年中，阿里云已經(jīng)和國內(nèi)16個省份簽約，其中已有5個省份實現(xiàn)落地?！痹谝苿踊ヂ?lián)網(wǎng)應(yīng)用方面，2011年微信推出，中國全面進(jìn)入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，各種移動應(yīng)用層出不窮。相比之下，電子政務(wù)的移動化步伐相對緩慢，2013年，第一個政務(wù)微信服務(wù)號廣州公安“微辦事”推出，此后各地政府才陸續(xù)推出微信服務(wù)號，而社會上基于微信的創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為最熱的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域?？傮w而言，在2008年前后，電子政務(wù)的創(chuàng)新速度與互聯(lián)網(wǎng)的差距越來越大，幾乎失去了在信息技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的話語權(quán)。
在信息化對經(jīng)濟(jì)社會的提升方面，各種互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新成為信息化提升生活品質(zhì)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵手段，實現(xiàn)了許多寫入電子政務(wù)規(guī)劃卻沒有能夠達(dá)到的目標(biāo)，例如眾多交通出行服務(wù)應(yīng)用有效地解決了打車難、停車難的問題，眾多醫(yī)療健康服務(wù)有效地解決了基本醫(yī)療服務(wù)普惠化的難題，眾多互聯(lián)網(wǎng)教育服務(wù)有效緩解了教育資源過于集中的問題，呈現(xiàn)出大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，一派生機(jī)勃勃的景象。相比之下，電子政務(wù)雖借勢“智慧城市”迎來了一波新熱潮，但是總體而言創(chuàng)新乏力，相比互聯(lián)網(wǎng)的爆炸式創(chuàng)新，則顯得相對沉寂，缺乏發(fā)展的活力。
?。ǘ╇娮诱?wù)面對的問題長期存在
雖然電子政務(wù)建設(shè)取得了許多值得肯定的成績，但是在發(fā)展過程中一直存在著重復(fù)建設(shè)、市民滿意度低、信息資源不共享等問題。十多年來，眾多的官員、專家和企業(yè)試圖消除阻礙電子政務(wù)發(fā)展的制約因素，但是效果卻相對有限。目前，各方普遍認(rèn)為電子政務(wù)存在以下問題：
第一，投入大，市民滿意度低。市民滿意度與大規(guī)模投入形成了鮮明的對比，中國社會科學(xué)院信息化研究中心發(fā)布的《中國電子政務(wù)實施及應(yīng)用調(diào)查報告》顯示：“在對我國當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的實效評價方面，被調(diào)查者在G2G（政府對政府業(yè)務(wù)）方面多數(shù)給予了正面評價，但對于G2B（政府對企業(yè)業(yè)務(wù)），正面評價的比例則低于負(fù)面評價的比例，對G2C（政府對個人業(yè)務(wù)）實效的總體評價更低?！?/div>
責(zé)任編輯：admin
第二，項目失敗率高。經(jīng)驗表明，中國信息化項目的成功率不足30%，而電子政務(wù)項目的成功率則更低。僵尸網(wǎng)站就是電子政務(wù)建設(shè)項目失敗率高的一個表現(xiàn)，截至2015年11月，各地區(qū)、各部門共開設(shè)政府網(wǎng)站84094個，但是其中存在嚴(yán)重問題并關(guān)停上移以及整改的分別達(dá)到16049個和1592個，比例達(dá)到19.1%和1.89%。
第三，資源共享和利用率低。中國電子政務(wù)積累了豐富的信息資源，但是這些資源沒有得到充分的共享和利用。據(jù)統(tǒng)計，2013年中國電子政務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的平均利用率只有5%，大部分都在閑置，遠(yuǎn)低于美國的35%；在已建的電子政務(wù)工程中，面向公眾服務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不到3%，面向決策支持的業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不到5%;數(shù)據(jù)利用率低，根據(jù)九次方大數(shù)據(jù)創(chuàng)始人王叁壽的預(yù)測：僅北京市政府就擁有幾百個PB的數(shù)據(jù)容量，這相當(dāng)于10個阿里巴巴，但是政府積累的這些海量數(shù)據(jù)并沒有向社會開放。
第四，電子政務(wù)體系工作壓力大。電子政務(wù)工作人員在政府體系中長期處于邊緣的位置，雖然已經(jīng)擺脫了電腦維護(hù)的狀態(tài)，成為系統(tǒng)的設(shè)計和項目管理角色，但是一直被認(rèn)為是業(yè)務(wù)的支撐力量，信息化對于業(yè)務(wù)的創(chuàng)新引領(lǐng)價值得不到認(rèn)可；同時，電子政務(wù)系統(tǒng)長期跟著需求跑，永遠(yuǎn)處于不斷修改完善的過程中，甚至因為更換領(lǐng)導(dǎo)而導(dǎo)致系統(tǒng)的徹底重構(gòu)，使電子政務(wù)的工作人員長期處于高強(qiáng)度的工作狀態(tài)中；面對互聯(lián)網(wǎng)快速提高的薪酬水平和誘人的發(fā)展空間，眾多有擔(dān)當(dāng)?shù)碾娮诱?wù)技術(shù)人才處于焦慮的狀態(tài)之中。眾多的因素導(dǎo)致電子政務(wù)的從業(yè)者顯得缺乏主動創(chuàng)新的激情和勇氣。
?。ㄈ╇娮诱?wù)正在失去創(chuàng)新的活力
電子政務(wù)發(fā)展面對的更嚴(yán)重的問題在于：整個體系正在失去創(chuàng)新的活力。
對比“十五”“十一五”“十二五”三個時期各省市的電子政務(wù)規(guī)劃文本不難發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)的主要任務(wù)、重點工程、保障措施在十多年中保持了高度的穩(wěn)定性。在與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新層出不窮的對比下，電子政務(wù)顯得缺乏創(chuàng)新活力。例如，自2009年后，互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入了移動互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的階段，各類技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)企業(yè)層出不窮，而電子政務(wù)一直依托互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站提供電子化服務(wù)，對移動時代視而不見；當(dāng)共享經(jīng)濟(jì)模式逐步在解決交通、教育、醫(yī)療等老百姓關(guān)心的老大難問題的時候，電子政務(wù)卻堅持固有的模式；當(dāng)眾多的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用將“極致體驗”作為第一生存法則的時候，電子政務(wù)系統(tǒng)卻還在堅持以領(lǐng)導(dǎo)為中心的需求設(shè)計模式。
雖然多年來形成的經(jīng)驗和做法在特定的階段發(fā)揮了重要作用，但是在舉國推進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動”的大背景下，電子政務(wù)的創(chuàng)新活力越來越弱，止步不前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)顯得與時代大勢格格不入。
二、電子政務(wù)失去創(chuàng)新活力的原因
相比互聯(lián)網(wǎng)的開放性，電子政務(wù)長期處在封閉的發(fā)展體系中，封閉的體系和機(jī)制使電子政務(wù)難以吸收和運用最新的創(chuàng)新成果。這種封閉源自于電子政務(wù)長期堅持的一些做法。
（一）“一把手”模式不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的創(chuàng)新規(guī)則
“一把手工程”一直是電子政務(wù)建設(shè)的主要模式，也是重要的成功經(jīng)驗，但是卻很難適用于互聯(lián)網(wǎng)時代的創(chuàng)新?；ヂ?lián)網(wǎng)強(qiáng)調(diào)去中心、扁平化和允許試錯，重大的創(chuàng)新往往出現(xiàn)在遠(yuǎn)離主流的區(qū)域。在電子政務(wù)的“一把手”模式下，采用的是上而下的建設(shè)和管理思路，上下一盤棋、統(tǒng)一行動雖然有利于提高速度和效率，但是卻抑制了微創(chuàng)新，許多最符合基層需求和實踐的創(chuàng)新沒有機(jī)會轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實，許多企業(yè)主導(dǎo)的外部創(chuàng)新很難進(jìn)入電子政務(wù)體系中，這在很大程度上使電子政務(wù)錯失了抓住創(chuàng)新的機(jī)會。
?。ǘ┮圆块T為中心的建設(shè)模式造成眾多“孤島”
以部門為中心的電子政務(wù)建設(shè)模式對于激發(fā)創(chuàng)新的反作用越來越大，因為系統(tǒng)自成體系、缺乏協(xié)同，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資金投入績效低等問題，同時也消除了系統(tǒng)之間協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)鍵基礎(chǔ)。相比之下，眾多的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)奉行“開放”戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同效應(yīng)，將自身擁有的資源、服務(wù)通過開放接口（API）的形式公開發(fā)布，允許其他企業(yè)使用或整合，如SalesForce開放CRM生態(tài)體系和IBM認(rèn)知商業(yè)生態(tài)體系等，開放生態(tài)體系相互協(xié)作、互惠共贏，形成了巨大的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。
?。ㄈI(yè)務(wù)導(dǎo)向的設(shè)計思路阻斷了大眾參與的渠道
長期以來，電子政務(wù)系統(tǒng)主要的設(shè)計思路是滿足政府業(yè)務(wù)需要，服務(wù)于現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程的電子化。在這種設(shè)計模式下，政府需求成為系統(tǒng)設(shè)計的指南，公民只是作為服務(wù)的被動接受者，系統(tǒng)的修改和完善的動力來自于政府官員的判斷，市民的意見和評價無法傳遞到系統(tǒng)的設(shè)計者，市民無法參與服務(wù)的設(shè)計、系統(tǒng)的設(shè)計和系統(tǒng)的優(yōu)化，這種模式一方面切斷了創(chuàng)新反饋循環(huán)，另一方面也極大削弱了市民參與創(chuàng)新的動力，使電子政務(wù)成為政府部門的“獨角戲”。缺乏對用戶的傾聽和積極反饋，“以市民為中心”的設(shè)計理念只能成為空談。相比之下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所奉行的“讓用戶尖叫”的切實做法，使用戶真正成為參與者和共同創(chuàng)新者，通過用戶的創(chuàng)造實現(xiàn)產(chǎn)品的快速創(chuàng)新和迭代。
?。ㄋ模┻^于強(qiáng)調(diào)安全使電子政務(wù)陷入自我封閉的體系中
開源和開放是軟件技術(shù)發(fā)展的大勢，微軟和蘋果都已宣布將其“.NET”和Swift框架實施開源政策。此外，在云計算產(chǎn)業(yè)蓬勃興起后，開放系統(tǒng)接口實現(xiàn)系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，已經(jīng)成為各類應(yīng)用軟件的基本模式。因為技術(shù)開源和開放，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)創(chuàng)新門檻大大降低，任何人都可以基于前人的基礎(chǔ)繼續(xù)創(chuàng)新，技術(shù)開放在很大程度上激發(fā)了技術(shù)創(chuàng)新的活力。
與信息技術(shù)大開放的趨勢相反，電子政務(wù)因為安全、穩(wěn)定、保持傳統(tǒng)等原因，長期堅持相對封閉的技術(shù)體系結(jié)構(gòu)，形成了許多人為的壁壘，阻斷了電子政務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)開放世界的通道，大大降低了電子政務(wù)使用最新技術(shù)的速度。封閉體系使電子政務(wù)成為信息社會的一座孤島，外部的技術(shù)創(chuàng)新很難傳遞到電子政務(wù)體系中。
?。ㄎ澹﹩我坏墓こ探ㄔO(shè)模式壓縮了商業(yè)模式創(chuàng)新的空間
商業(yè)模式創(chuàng)新是推動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要因素，通過對價值網(wǎng)絡(luò)的重新組織，使企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、金融企業(yè)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（咨詢、法律、測評機(jī)構(gòu)等）、科研機(jī)構(gòu)等多種機(jī)構(gòu)相互協(xié)同，尋找新的商業(yè)空間，共同促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的大發(fā)展。
電子政務(wù)長期采取工程建設(shè)模式，將企業(yè)視為工程的承包方，要求企業(yè)嚴(yán)格按照政府項目的要求盡快完成，這種采購模式壓制了企業(yè)創(chuàng)新的動力和空間。此外，電子政務(wù)項目的資質(zhì)要求將大批的創(chuàng)業(yè)企業(yè)擋在了外面，形成了以系統(tǒng)集成商為主的單一業(yè)態(tài)模式，單一業(yè)態(tài)進(jìn)一步加劇了電子政務(wù)體系的封閉性，難以吸引優(yōu)秀的人才、資本和企業(yè)進(jìn)入，在很大程度上擠壓了電子政務(wù)的創(chuàng)新空間。
三、以開放激發(fā)電子政務(wù)的創(chuàng)新活力
“開放”，就是創(chuàng)造一種環(huán)境和制度安排，讓盡可能多的主體參與到創(chuàng)新過程中，并分享創(chuàng)新所帶來的價值。眾多的研究表明，互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新大爆炸源自于其“開放”的思想觀念、技術(shù)體系和產(chǎn)業(yè)生態(tài)；諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主埃德蒙·費爾普斯也在理論上證明了“開放”對于國家經(jīng)濟(jì)社會繁榮的基礎(chǔ)性作用。
“開放”是激發(fā)電子政務(wù)創(chuàng)新活力的關(guān)鍵手段。
?。ㄒ唬╅_放是創(chuàng)新的基石
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主埃德蒙·費爾普斯在《大繁榮：大眾創(chuàng)新如何帶來國家繁榮》一書中指出，國家層面的繁榮源自民眾對創(chuàng)新過程的普遍參與。它涉及新工藝和新產(chǎn)品的構(gòu)思、開發(fā)與普及，是深入草根階層的自主創(chuàng)新。中國正在實踐大眾創(chuàng)新促進(jìn)繁榮的路徑，2015年2月10日，李克強(qiáng)總理與菲爾普斯進(jìn)行了深度交流，總理表示：“中國人是有智慧的。如果這種‘大眾創(chuàng)業(yè)’的局面能夠形成，‘萬眾創(chuàng)新’的態(tài)勢得以發(fā)展，這將會形成新的巨大動力，形成中國經(jīng)濟(jì)的新引擎。”
互聯(lián)網(wǎng)的大發(fā)展驗證了“開放”的巨大價值，這種“開放”的發(fā)展模式值得電子政務(wù)借鑒?；ヂ?lián)網(wǎng)在設(shè)計之初就秉承“開放”的理念：網(wǎng)絡(luò)沒有控制中心，任何設(shè)備都可以接入，信息按照自組織的模式傳播。這一開放的精神內(nèi)核滲透到互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和社會領(lǐng)域，創(chuàng)造出諸如開源、眾包、共享經(jīng)濟(jì)等一系列新經(jīng)濟(jì)模式，形成了巨大的創(chuàng)新力量。在“開放”理念的指引下，眾多的創(chuàng)業(yè)者、投資人、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同形成了一個具有持續(xù)創(chuàng)新活力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。
大眾創(chuàng)新的關(guān)鍵思路就是創(chuàng)造一種“開放”的機(jī)制，讓盡可能多的企業(yè)、個人、機(jī)構(gòu)共同創(chuàng)新，以此形成巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動力。
（二）多方參與有助于提升政府服務(wù)
2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心治理”理論認(rèn)為，除政府和市場以外的其他組織（尤其是自主的用戶組織）可以更好地管理公共資源，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。
“多中心治理”理論對于電子政務(wù)的指導(dǎo)價值在于，應(yīng)該改變電子政務(wù)完全由政府提供的做法，建立多方參與的機(jī)制，創(chuàng)造條件發(fā)揮公民、社會、市場和第三部門的積極性，使其能夠參與到電子政務(wù)的供給中，使眾多的市場和社會主體主動參與到電子政務(wù)的管理、建設(shè)和設(shè)計之中，彌補(bǔ)政府的不足，形成政府、市場、社會相互促進(jìn)的發(fā)展機(jī)制。
?。ㄈ┳寗?chuàng)業(yè)者、企業(yè)、非政府組織、市民都成為電子政務(wù)的創(chuàng)新主體
政府是電子政務(wù)的首要創(chuàng)新主體，但還不夠。電子政務(wù)需要讓所有的相關(guān)方都成為創(chuàng)新者，包括政府體系內(nèi)各級主管、業(yè)務(wù)和技術(shù)人員，同時也包括心懷夢想的創(chuàng)業(yè)者、追求利潤的企業(yè)家、心系民生的NGO（Non-GovernmentalOrganizations，非政府組織），以及對生活充滿熱情的市民。雖然價值導(dǎo)向和作用不同，但是如果能夠通過有效的機(jī)制和環(huán)境將其引導(dǎo)到電子政務(wù)創(chuàng)新的軌道上，將會形成巨大的合力。
?、闭请娮诱?wù)創(chuàng)新的“召集者”
需要轉(zhuǎn)變政府在電子政務(wù)創(chuàng)新中的角色。政府不應(yīng)是執(zhí)行者，更應(yīng)該成為“召集者”，提供一種創(chuàng)新的生態(tài)，允許各類主體都參與創(chuàng)新；其中，政府不再是創(chuàng)新的發(fā)包方，而是機(jī)制的設(shè)計者、條件的提供者和規(guī)則的執(zhí)行者。
需要設(shè)計一種制度安排，激活創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、NGO和市民的創(chuàng)新熱情，使創(chuàng)新得以“自然”發(fā)生；需要洞察技術(shù)的價值，使信息技術(shù)的價值得到眾人的認(rèn)可，成為推動政府變革的重要手段；需要提供一種環(huán)境，例如開放數(shù)據(jù)、提供接口、降低門檻，使愿意創(chuàng)新的主體有條件將想法變成現(xiàn)實；需要熟悉市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為創(chuàng)新資源的組織者，真正讓市場和社會成為創(chuàng)新的主體。
?、矂?chuàng)業(yè)者是電子政務(wù)創(chuàng)新的“探路者”
在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策的激勵下，中國已經(jīng)成為創(chuàng)業(yè)的熱土，大量的創(chuàng)業(yè)者、風(fēng)險投資、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了巨大的失敗風(fēng)險，在不斷探索新的商業(yè)機(jī)會。在電子政務(wù)領(lǐng)域，特別是交通、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，存在巨大的商業(yè)創(chuàng)新空間，是創(chuàng)業(yè)者急迫希望進(jìn)入的領(lǐng)域，也是市民需求最大、改進(jìn)空間最大的領(lǐng)域。
恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕铜h(huán)境，將能夠極大發(fā)揮創(chuàng)業(yè)者的價值。創(chuàng)業(yè)者對于電子政務(wù)創(chuàng)新的價值是全方位的，對于政府、企業(yè)和市民都能夠帶來巨大的價值，包括：①多方面“試錯”，承擔(dān)失敗的風(fēng)險，探索滿足需求、符合市場要求的創(chuàng)新；②開發(fā)貼近市民需求的應(yīng)用；③測試新技術(shù)的實用性；④集聚資源，把想法變成大事業(yè)。
?、称髽I(yè)是電子政務(wù)創(chuàng)新的“合創(chuàng)者”
企業(yè)是信息技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，縱觀信息技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的歷程，企業(yè)一直是創(chuàng)新的引領(lǐng)者。在新一輪的信息技術(shù)創(chuàng)新浪潮中，移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)率先在市場中實現(xiàn)突破和商業(yè)化應(yīng)用，然后逐步推廣到政府應(yīng)用領(lǐng)域。領(lǐng)先企業(yè)的創(chuàng)新水平來自于高效率的創(chuàng)新機(jī)制，能夠在短時間內(nèi)調(diào)動技術(shù)、資金、市場等多方面的資源實現(xiàn)突破。
建立政府與企業(yè)的“合創(chuàng)”機(jī)制，將能激發(fā)企業(yè)長期創(chuàng)新動力。通過購買服務(wù)、PPP模式等創(chuàng)新模式，可以在很大程度上激發(fā)企業(yè)深度參與電子政務(wù)創(chuàng)新的動力，更大程度地發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新能力：①作為資源的整合者，組織技術(shù)、資本和專業(yè)服務(wù)資源；②引入企業(yè)領(lǐng)先的技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)實踐，形成創(chuàng)新；③提供長期穩(wěn)定有質(zhì)量的服務(wù)；④降低政府財政負(fù)擔(dān)；⑤倒逼政府改革，提升政府的服務(wù)能力，規(guī)范工作流程。
⒋非營利組織是電子政務(wù)創(chuàng)新的“補(bǔ)全者”
雖然政務(wù)服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的商業(yè)服務(wù)已經(jīng)提供了大量的信息化服務(wù)，但是非營利組織的服務(wù)對于社會發(fā)展而言至關(guān)重要，例如在社區(qū)管理與服務(wù)、城市環(huán)境的維護(hù)、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督等領(lǐng)域。在技術(shù)層面，大量的開放數(shù)據(jù)、開源軟件、開源硬件和非盈利的云服務(wù)為非營利組織開展服務(wù)提供了堅實的基礎(chǔ)。
適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計將使非營利組織能夠填補(bǔ)電子政務(wù)的空白區(qū)域，在政府和市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域提供有效的服務(wù)：①聚焦非盈利領(lǐng)域的創(chuàng)新和服務(wù)；②更好地利用開放、開源、免費等非盈利資源實現(xiàn)創(chuàng)新；③使民眾的興趣和社會責(zé)任成為電子政務(wù)發(fā)展的動力；④降低政府管理和服務(wù)的支出。
?、凳忻袷请娮诱?wù)創(chuàng)新的“投票人”
市民不僅是電子政務(wù)的服務(wù)對象，也是參與者，互聯(lián)網(wǎng)改變了政府與市民之間的單向服務(wù)關(guān)系，使市民有眾多的渠道參與電子政務(wù)的創(chuàng)新過程，包括為政府提供好的創(chuàng)意和想法、反饋城市和社會運行的動態(tài)，不斷幫助優(yōu)化電子政務(wù)系統(tǒng)的功能等方面，成為電子政務(wù)創(chuàng)新的重要組成部分。
賦予市民選擇權(quán)是加速電子政務(wù)創(chuàng)新最重要的機(jī)制。市民應(yīng)該成為電子政務(wù)服務(wù)優(yōu)劣的裁判人，創(chuàng)造條件讓市民評判服務(wù)的優(yōu)劣，以決定一個電子政務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)的發(fā)展方向。
四、分類推進(jìn)電子政務(wù)
“開放”意味著電子政務(wù)的發(fā)展不應(yīng)由政府獨立承擔(dān)?？梢哉J(rèn)為電子政務(wù)是由政府提供的一類公共物品。根據(jù)公共管理理論，政府提供的公共物品可以分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品。公共物品的類型劃分可以指導(dǎo)電子政務(wù)服務(wù)提供方式的設(shè)計。根據(jù)公共服務(wù)提供方的側(cè)重不同，可以將電子政務(wù)分為核心業(yè)務(wù)、監(jiān)管業(yè)務(wù)和服務(wù)業(yè)務(wù)等三類。
?。ㄒ唬┖诵臉I(yè)務(wù)類——政府負(fù)責(zé)
核心業(yè)務(wù)類系統(tǒng)主要用于支持政務(wù)的基礎(chǔ)系統(tǒng)和架構(gòu)，由基礎(chǔ)支持系統(tǒng)和核心系統(tǒng)構(gòu)成?；A(chǔ)支持系統(tǒng)包括政府的OA，核心系統(tǒng)包括行政審批系統(tǒng)、審計等。該類系統(tǒng)屬于電子政務(wù)支持系統(tǒng)和核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，市場無法替代和補(bǔ)充，必須由政府來建設(shè)，政府可以選擇向市場進(jìn)行購買，適合典型的招投標(biāo)的工程項目建設(shè)模式。
過去十多年的電子政務(wù)建設(shè)基本實現(xiàn)了核心業(yè)務(wù)的信息化，這是巨大的成就。圍繞核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，電子政務(wù)未來的發(fā)展方向應(yīng)跟上技術(shù)發(fā)展的步伐，應(yīng)用新技術(shù)改善政府的工作，同時應(yīng)該深化信息資源的共享和利用，充分發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)的價值，避免重復(fù)建設(shè)。
?。ǘ┍O(jiān)管業(yè)務(wù)類——政府為主、市場為輔
監(jiān)管業(yè)務(wù)包括市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)、運行監(jiān)測等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域是政府對社會履行的基本職能。由于這一領(lǐng)域的復(fù)雜性，政府監(jiān)管并不能面面俱到，且即使面面俱到也存在政府失靈的風(fēng)險，此時市場作為一種補(bǔ)充顯得十分必要。比如，在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為政府的基本職能之一，但是政府環(huán)境監(jiān)測和實時預(yù)報并沒有比市場以及第三部門做得更好，政府又不能放開不管，所以將市場和第三部門作為補(bǔ)充系統(tǒng)是最佳選擇。這類系統(tǒng)可由政府為主建設(shè)，同時鼓勵市場化的系統(tǒng)作為政府系統(tǒng)的補(bǔ)充。
這一類電子政務(wù)的關(guān)鍵是如何使政府能夠很好地利用市場作為補(bǔ)充，傳統(tǒng)的做法是通過對市場中已有的資源進(jìn)行授權(quán)，比如授予市場中已有的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測指定范圍內(nèi)的污染源。然而，這種方式使市場處于被動地位，不能提高市場參與的積極性。尋找一種既能提高政府利用市場資源的效率，又能使市場的創(chuàng)造力得以發(fā)揮的方式是當(dāng)務(wù)之急，平臺型政務(wù)為此提供了一條解決問題的思路。
平臺型的電子政務(wù)與傳統(tǒng)的電子政務(wù)模式存在巨大的差異，在平臺型電子政務(wù)中，政府是召集人、一個推動者，而不是公民行動的先行者；平臺型電子政務(wù)可以利用多方資源，市場中的系統(tǒng)可以與平臺進(jìn)行連接，政府獲得市場系統(tǒng)的補(bǔ)充，與此同時，市場可以獲得政府的數(shù)據(jù)資源。
建設(shè)平臺型電子政務(wù)的關(guān)鍵在于建立一站式公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺和數(shù)據(jù)開放平臺。一站式公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的要點在于整合多方資源，打破碎片化，與市場系統(tǒng)做到接口對接、網(wǎng)連網(wǎng)；而建立數(shù)據(jù)開放平臺的要點在于可以使用社交網(wǎng)絡(luò)來做。
?。ㄈ┓?wù)業(yè)務(wù)類——市場為主、政府為輔
服務(wù)業(yè)務(wù)類系統(tǒng)適用于教育、交通、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等民生類公共服務(wù)，針對這一類公共服務(wù)，應(yīng)該由市場負(fù)責(zé)建設(shè)具體的應(yīng)用系統(tǒng)，而政府則應(yīng)該提供基本的支持，比如數(shù)據(jù)、服務(wù)接口和基礎(chǔ)平臺。
這一類公共服務(wù)和公民生活息息相關(guān)，呈現(xiàn)出個性化需求和共性需求共存的現(xiàn)象。深入挖掘這些需求會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)價值，日益興起的電商、社區(qū)O2O等商業(yè)模式已經(jīng)證明市場在這方面具有創(chuàng)造力；相反，政府不僅沒有足夠的創(chuàng)造力，而且也缺乏動力去提供這些服務(wù)。而作為市場想進(jìn)入這一領(lǐng)域，卻苦于沒有足夠的資源，在所有資源中政府所掌握的這一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)是至關(guān)重要的，因此推進(jìn)這一類公共服務(wù)的關(guān)鍵在于開放政府?dāng)?shù)據(jù)。
開放政府?dāng)?shù)據(jù)是實現(xiàn)市場參與電子政務(wù)應(yīng)用創(chuàng)新的前提，推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)步的核心就是開放數(shù)據(jù)。政府要鼓勵私營部門去創(chuàng)造政府不會考慮或沒有資源創(chuàng)造的那些應(yīng)用系統(tǒng)，而開放數(shù)據(jù)是促使私營部門能夠進(jìn)入的最佳路徑。通過制定數(shù)據(jù)開放的規(guī)劃和規(guī)范、建設(shè)數(shù)據(jù)開放平臺、組織數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用大賽、為數(shù)據(jù)開放提供穩(wěn)定的財政支持以及引入社會力量參與大數(shù)據(jù)運營等一系列的工作，可以大大促進(jìn)市場參與的動力。
五、構(gòu)建開放環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新活力
政府是構(gòu)建開放創(chuàng)新環(huán)境的關(guān)鍵角色。構(gòu)建電子政務(wù)的開放創(chuàng)新環(huán)境，就是要改變傳統(tǒng)的電子政務(wù)建設(shè)思路，按照多中心治理和開放的原則，通過一系列的制度安排，打開電子政務(wù)的邊界，在競爭的原則下，向內(nèi)、向外提供創(chuàng)新的空間，吸引盡可能多的創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、市民參與到電子政務(wù)創(chuàng)新中；政府退到后臺，轉(zhuǎn)變成為規(guī)則的制定者和服務(wù)的提供者，鼓勵市場和社會主體創(chuàng)新，為創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)提供足夠的市場空間和自由創(chuàng)新的空間，使參與各方通過合作可以獲得預(yù)期的回報；同時，堅持契約精神保持政策的一貫性，按照合同約定保證各方的利益；建立有效的創(chuàng)新反饋和倒逼機(jī)制，使創(chuàng)新者能夠獲得正確的評價。通過開放創(chuàng)新機(jī)制，吸引創(chuàng)新主體，激發(fā)海量創(chuàng)新，并快速淘汰錯誤的創(chuàng)新，使資源迅速積聚到最有價值的創(chuàng)新點上，以此實現(xiàn)低成本高效益的創(chuàng)新。
就中國電子政務(wù)現(xiàn)階段的發(fā)展水平，建議從五個方面著手，構(gòu)建開放的電子政務(wù)創(chuàng)新環(huán)境。
?。ㄒ唬┨嵘娮诱?wù)主管定位，掌舵創(chuàng)新大局
當(dāng)今時代，信息技術(shù)已經(jīng)成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展最重要的因素，信息技術(shù)的應(yīng)用水平引領(lǐng)時代創(chuàng)新的步伐，作為信息技術(shù)與業(yè)務(wù)相結(jié)合的關(guān)鍵角色，電子政務(wù)主管所承載的使命和職能已經(jīng)超越了信息化建設(shè)運維的范疇。提升電子政務(wù)主管的定位，承擔(dān)電子政務(wù)創(chuàng)新引領(lǐng)者的角色，讓其掌舵電子政務(wù)創(chuàng)新的方向是時代發(fā)展的必然。
電子政務(wù)主管對于加速電子政務(wù)創(chuàng)新至關(guān)重要，應(yīng)成為信息技術(shù)價值的發(fā)現(xiàn)者和洞察者，站在時代的前沿，發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)對于政府的作用點和創(chuàng)新價值；成為創(chuàng)新技術(shù)的宣傳者，讓廣泛的官員、企業(yè)和社會認(rèn)知信息技術(shù)的價值；成為創(chuàng)新資源的組織者，創(chuàng)造機(jī)會，將政府、企業(yè)和市場各類主體組織起來參與電子政務(wù)的創(chuàng)新；同時，也要成為電子政務(wù)和信息產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的橋梁，實現(xiàn)政府和市場雙重提升的目標(biāo)。
此外，電子政務(wù)創(chuàng)新主管應(yīng)當(dāng)是一種組織機(jī)制，而不僅僅是一個崗位。這種組織機(jī)制的主要目的是協(xié)調(diào)內(nèi)部各方的行動形成合力，并組織外部資源加速電子政務(wù)的創(chuàng)新。
（二）對內(nèi)開放，激發(fā)內(nèi)部創(chuàng)新活力
內(nèi)部創(chuàng)新對于電子政務(wù)至關(guān)重要，內(nèi)部創(chuàng)新活力是電子政務(wù)自我演化的能力，源于自我改造、自我適應(yīng)與升級的強(qiáng)烈需求以及為人民服務(wù)的組織價值主張。桑福德·伯林斯（SandfordBorins）通過對美國等聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究發(fā)現(xiàn),“最常見的政府創(chuàng)新發(fā)起者并不是機(jī)構(gòu)的首長，而是機(jī)構(gòu)首長層下面的職業(yè)公共服務(wù)者，即中層管理者和一線工作人員”?；鶎庸ぷ魅藛T的創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新意識與執(zhí)行能力，以及創(chuàng)新者之間的關(guān)系都會對政府創(chuàng)新過程產(chǎn)生影響。
許多企業(yè)正在探索對內(nèi)開放的創(chuàng)新模式，例如海爾正在探索小微模式，努力將科層制組織模式轉(zhuǎn)變成為平臺型互聯(lián)網(wǎng)組織，其根本目的在于保持組織內(nèi)部創(chuàng)新的活力。
電子政務(wù)推進(jìn)內(nèi)部創(chuàng)新的首要任務(wù)是對內(nèi)提供試驗環(huán)境，在信息資源、服務(wù)接口等層面實現(xiàn)共享，最大程度發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)的機(jī)制；同時，要建立激勵機(jī)制，提高行政人員的創(chuàng)新積極性；在政府行政人員之間建立有效的溝通交流與協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制；并提供有效的創(chuàng)新資源，建立電子政務(wù)創(chuàng)新所需要的平臺資源、數(shù)據(jù)資源和技術(shù)支撐資源。
?。ㄈ╅_放數(shù)據(jù)，建立社會創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制
數(shù)據(jù)是信息社會創(chuàng)新的基礎(chǔ)，政府應(yīng)該將數(shù)據(jù)開放作為與信息基礎(chǔ)設(shè)施同等重要的基本公共服務(wù)。政府開放數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟(jì)社會的價值是巨大的，也是基礎(chǔ)性的。首先，開放數(shù)據(jù)提高了政府的透明度、開放性，改善政府治理，使政府與公眾主動充分地互動，促進(jìn)政府從單純的管理角色向多元共同治理方向變革；其次，開放數(shù)據(jù)有利于創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)價值，促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提升；再次，有利于激發(fā)社會創(chuàng)新活力，激發(fā)大數(shù)據(jù)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，深化數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的創(chuàng)新應(yīng)用，不斷催生新的商業(yè)業(yè)態(tài)。
政府應(yīng)當(dāng)切實保障數(shù)據(jù)開放持續(xù)發(fā)展所需要的財政資金；應(yīng)建立多層次的數(shù)據(jù)開放平臺，包括原始數(shù)據(jù)開放的平臺、數(shù)據(jù)服務(wù)API平臺、測試驗證平臺等服務(wù)平臺，多層次促進(jìn)各類社會主體增值開發(fā)利用；引入企業(yè)參與數(shù)據(jù)開放的運營，實現(xiàn)政企優(yōu)勢互補(bǔ)、盤活雙方資源。
?。ㄋ模┻B接市民，建立“大眾點評政府”的倒逼機(jī)制
Web2.0帶來了互聯(lián)網(wǎng)的巨大發(fā)展，其核心特征是人人參與、所有人都是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的創(chuàng)造者。電子政務(wù)也應(yīng)當(dāng)擁抱“Web2.0”，通過多元化的方式連接市民。“連接市民”并不是指簡單意義上的允許市民訪問政府網(wǎng)站，而是通過移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等方式，保持政府與市民之間實時、雙向、參與式的“連接”。
通過連接市民，實現(xiàn)政民有效互動，推進(jìn)市民從“被動使用者”向“內(nèi)容提供者”的轉(zhuǎn)變，市民本身帶來的創(chuàng)新、政府以市民需求出發(fā)的主動創(chuàng)新將有效推進(jìn)電子政務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，形成更加人本、更趨公平的開放創(chuàng)新環(huán)境。讓市民作為“投票人”參與評價，以此形成電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的競爭和倒逼機(jī)制，“篩選”優(yōu)秀的電子政務(wù)應(yīng)用。
需要采取一系列的行動實現(xiàn)與市民的連接，包括：搭建電子政務(wù)的服務(wù)平臺，強(qiáng)化服務(wù)支撐，將多種服務(wù)接入平臺，為市民提供多種應(yīng)用的選擇空間；提供多渠道的服務(wù)，延伸實體服務(wù)渠道，拓展虛擬渠道，并實現(xiàn)線上線下結(jié)合；鼓勵市民參與；健全評價機(jī)制，基于使用效果，持續(xù)主動優(yōu)化；開拓創(chuàng)新渠道，催生新型服務(wù)模式。
（五）對接企業(yè)，建立城市級政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制
各國政府都在創(chuàng)新電子政務(wù)建設(shè)模式，力求降低創(chuàng)新風(fēng)險、降低政府財政負(fù)擔(dān)、引入企業(yè)的最新創(chuàng)新成果，新的模式包括政府采購服務(wù)、競爭性的授權(quán)、PPP合作。其中PPP模式被普遍認(rèn)為具有廣闊的發(fā)展空間。
政府和社會資本合作，即PPP（Public，Private，Partnership），指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在電子政務(wù)建設(shè)中引入PPP模式，有利于引入企業(yè)在技術(shù)、資金、管理和運營方面的優(yōu)勢，加速電子政務(wù)發(fā)展，降低財政負(fù)擔(dān)。
現(xiàn)階段，城市級的PPP項目因為規(guī)模大、運營空間大等優(yōu)勢，更容易落地實施。城市級的PPP模式需要在頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，建立城市級電子政務(wù)PPP總體運營機(jī)制，在總體運營機(jī)制框架下，建立項目運營管理實體、布局投資基金、開展項目分包等一系列的具體工作，以實現(xiàn)“總體有統(tǒng)籌、分塊有擔(dān)當(dāng)、多方有收益”的共贏格局。（本文刊載于《電子政務(wù)》2016年第5期，作者：童騰飛,黃波,謝耘）
免責(zé)聲明：除非特別注明，國脈電子政務(wù)網(wǎng)所載內(nèi)容及圖片來源于互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號等公開渠道，不代表本站觀點，僅供參考、交流之目的。轉(zhuǎn)載的稿件及圖片版權(quán)歸原作者或機(jī)構(gòu)所有，如有侵權(quán)，請聯(lián)系刪除。
關(guān)注國脈電子政務(wù)網(wǎng)，政府CIO的思想陣地與交流平臺，5000位政府CIO在這里讀懂“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”
