2016年4月19日，習近平在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上的講話指出，“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，構(gòu)建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，更好地用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。”那么，對于地方政府特別是基層政府而言，如何善用大數(shù)據(jù)技術(shù)去推動治理創(chuàng)新呢？

 

　　目前，中國大數(shù)據(jù)應用的推動是在兩個方向齊頭并進的，雖然起點和進程還有一定差距。一方面是政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合，即把原來碎片化、孤島式、部門分割的數(shù)據(jù)予以整合，使數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系進一步凸顯，從而為大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新提供可能。這也包括加載新的數(shù)據(jù)采集和處理平臺，以獲得新的數(shù)據(jù)并開展新的分析。測繪、規(guī)劃、交通、公安、社保和醫(yī)療等部門在“一張圖”等項目上的試點，都屬于此類，這就需要政府部門具備很強的數(shù)據(jù)整合和應用能力。另一方面是對外公開數(shù)據(jù)，鼓勵公民、企業(yè)和學術(shù)機構(gòu)利用數(shù)據(jù)，從而使數(shù)據(jù)的價值提升和凸顯。這是一種開放式創(chuàng)新，即讓所有人都參與數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、存儲、處理和應用。上海市、貴州省等地政府部門公開了一些數(shù)據(jù)，但都是碎片化的，仍然是各個部門去公開數(shù)據(jù)，看大家是否有需要的，比如在地圖上去整合幾個部門的數(shù)據(jù)。其他一些地方政府也在推進，但還沒有比較理想的做法。實際上，政府信息公開本身的問題還很突出，數(shù)據(jù)公開的要求則更進一步，因此許多政府可以說是心不甘情不愿。

 

　　值得注意的是，數(shù)據(jù)需求與供給的對接問題還很突出。一方面，政府希望市民、新聞媒體、產(chǎn)業(yè)界和學術(shù)界多提意見，形成倒逼力量，推動政府大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌應用和改革創(chuàng)新。但現(xiàn)實情況是，在數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、采集、存儲、處理和應用環(huán)節(jié)，社會參與的途徑和渠道非常有限。另一方面，政府公開的數(shù)據(jù)不僅鳳毛麟角，而且都是普通老百姓完全不懂的表格，不是專業(yè)人士往往很難看懂，更不用說真正使用了。如何拓寬社會參與的渠道，真正讓數(shù)據(jù)為我所用，仍然是一個值得關(guān)注的問題。

 

　　在信息公開、電子政務、一站式服務、大數(shù)據(jù)應用、智慧城市等方面，基層政府大有可為。特別是在跨部門的整合方面，中央政府和上級政府往往很難推動，但基層政府的靈活性決定了可以在這些方面進行探索和嘗試。比如，商事登記改革、信息惠民等試點都在許多地區(qū)的基層組織開花結(jié)果。在大數(shù)據(jù)應用方面，需要協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不同政府部門的數(shù)據(jù)共享共用問題，經(jīng)歷過大部門制改革的基層政府往往有更大的自主性，能夠推動智慧政務的創(chuàng)新。

 

　　然而，基層政府面臨的壓力也是從未有過的大?；鶎诱恰吧厦媲l線，下面一根針”?；鶎犹貏e是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，現(xiàn)實狀況是事情繁瑣、任務重多、有心無力。與此同時，基層處于最前線，是上級政府要求與社會公眾的交接點。這個樞紐性的關(guān)鍵位置決定了兩點，一是各種問題和困難最容易在這個層面涌現(xiàn)，所以有如“春江水暖鴨先知”，在基層最容易發(fā)現(xiàn)和診斷問題。另一方面，基層治理的復雜性和緊迫性非常突出，往往“按下葫蘆浮起瓢”?？焖俚纳鐣冞w和頻繁的人事調(diào)動，也讓基層疲于奔命，許多創(chuàng)新項目不得不朝令夕改。

 

　　基層政府在大數(shù)據(jù)推動方面面臨的一大問題，就是基礎設施建設滯后。這方面基層政府可以試點，即選擇某個鎮(zhèn)街或服務領(lǐng)域，進行示范性的探索。甚至如果有可能的話，另起爐灶在某個新園區(qū)去做。一旦基礎設施建設完畢，各種數(shù)據(jù)采集的傳感器、數(shù)據(jù)接收和存儲的設備、數(shù)據(jù)處理和分析的平臺等建立起來，它的倍增和放大效應就會凸顯。

 

　　大數(shù)據(jù)應用不完全是硬件建設。實際上，很多地方政府花費巨資購置的先進設備被擱置，而最終因為過時而成為擺設。與基礎設施相比，更為重要的問題是數(shù)據(jù)共享共用的理念確立。不單純是基層政府，其實許多國家和地區(qū)的政府都面臨類似的尷尬。以數(shù)字治理較為領(lǐng)先的新加坡為例，政府連兩塊草皮都沒法一起去割，因為分屬不同部門。以前如果居民發(fā)現(xiàn)一條蛇，也可以因為地點不同而牽扯十幾個部門。對于基層政府而言，數(shù)據(jù)不完全、不完整、不共享和不對口等，是大數(shù)據(jù)應用面臨的最大難題。一些部門連自己的資產(chǎn)數(shù)量都無法逐一填寫，而鎮(zhèn)街一級就更是無從做起。此外，基層政府往往沒有專職人員，即便配備了，人員也更迭頻繁。這些因素交織在一起，使大數(shù)據(jù)應用難上加難。

 

　　與此同時，可以發(fā)揮技術(shù)專家、社會公眾和相關(guān)企業(yè)的作用，集思廣益去發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的“金點子”。這種方式是需求驅(qū)動型的，即公眾或企業(yè)需要某些數(shù)據(jù)，但又無力自行收集或處理。此時如果不涉及敏感信息，政府應該以一種友好型的方式公開，比如實現(xiàn)可讀、可復制和同其他數(shù)據(jù)對接等。此外，召開數(shù)據(jù)應用大賽并鼓勵社會貢獻“金點子”，也是很好的做法。在某個部門看似沒有用的數(shù)據(jù)，在其他人眼里可能是“金礦”。例如，每個人的公交卡的交通數(shù)據(jù)，就可以為重新規(guī)劃交通線路和站點提供依據(jù)；貧困人口家庭在各個部門的救助領(lǐng)取信息，可以避免重復補助或補助不足；企業(yè)雇傭人員的動態(tài)數(shù)據(jù)，可以為預測“用工荒”提供依據(jù)；許多關(guān)鍵社區(qū)或公共場所的數(shù)據(jù)采集（如攝像頭）如果能夠整合，也會為輿情應對和突發(fā)事件管理提供參考信息。這些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯聚起來，就不單純是上述簡單應用，而可能是幾何級的應用。

 

　　目前，《網(wǎng)絡安全信息法》正在加緊制定中，個人隱私保護將是其中一個重要內(nèi)容，這將對政務數(shù)據(jù)應用帶來極大沖擊。一般來說，個人隱私保護主要針對企業(yè)，政府是被豁免在外的。但是，政府的數(shù)據(jù)安全同樣意義重大，因為牽扯到千家萬戶的敏感信息，所以加強政府數(shù)據(jù)安全管理至關(guān)重要。許多優(yōu)秀案例都是以老百姓和企業(yè)的數(shù)據(jù)為基礎的，這也是為什么個人隱私保護至關(guān)重要。作為基層政府又是首當其沖，為此應從多方面做好準備。基層政府缺乏足夠的技術(shù)和資金，許多政府的信息系統(tǒng)處于“裸奔”狀態(tài)，亟待加強，特別是來自上層的支持和一體化設計。因為涉及個人隱私或國家安全等敏感信息，有些數(shù)據(jù)的確不適合公開。但是，這些數(shù)據(jù)可以脫敏或公開一部分沒有標識的數(shù)據(jù)，讓公眾或其他人員找到應用和開發(fā)的感覺，也是一種可以嘗試的渠道。

 

　　中國各地政府創(chuàng)新的分布特點是，無論發(fā)達與否都有一定的創(chuàng)新，而發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新特征是截然不同的。欠發(fā)達地區(qū)的財力不足，往往采取的是低成本創(chuàng)新，并且很多是被緊迫的問題逼著創(chuàng)新的，有不得已而為之的動因在里面。與之相比，長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、財力雄厚，政府創(chuàng)新可以投入很大的人力、財力和物力，政府工作人員的觀念亦較新，社會公眾和媒體環(huán)境的接受度也較高，往往發(fā)人所未發(fā)。

 

　　以廣東省順德、南海等為代表的珠三角先發(fā)地區(qū)的基層政府，在數(shù)字治理創(chuàng)新方面一直走在前列。最近結(jié)束的第三屆的“粵治—治理現(xiàn)代化”廣東探索經(jīng)驗交流會上，首次設立“大數(shù)據(jù)與公共服務”類別。南海市的“政府大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌應用”入選優(yōu)秀案例，該市在2014年5月即成立國內(nèi)首家數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，創(chuàng)新性地以數(shù)據(jù)統(tǒng)籌為核心去整合政務資源、開展社會治理和公共服務。

 

　　盡管基層政府在大數(shù)據(jù)應用方面需求迫切且挑戰(zhàn)嚴峻，但是一旦形成了一種創(chuàng)新的氛圍，每個人都有不創(chuàng)新不行或非得創(chuàng)新不可的動能，那么就完全不一樣了。許多基層創(chuàng)新是自發(fā)性、自然涌現(xiàn)的，并不是源于上級的命令。這不同于許多缺乏創(chuàng)新動力的地區(qū)，往往事到臨頭才不得不硬著頭皮去“創(chuàng)新”。所以，地方政府特別是基層政府可以大手筆地開展一些有前瞻性的數(shù)字治理創(chuàng)新，并展現(xiàn)政府所能展現(xiàn)的創(chuàng)新活力和多樣性。

 

　　（作者：馬亮，中國人民大學公共管理學院副教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）