在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，大力推進(jìn)行政問責(zé)，努力建設(shè)責(zé)任政府，讓政府及其官員為其權(quán)力負(fù)起責(zé)任來，全面提升公共治理的績(jī)效，提高政府公共服務(wù)的水平，是現(xiàn)代民主政治的基本要求，也是全面建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義，更是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。

 

　　(一)

 

　　責(zé)任是民主治理的基礎(chǔ)，建設(shè)責(zé)任政府是行政改革的重要目標(biāo)。政府責(zé)任具有深厚的價(jià)值內(nèi)涵，也具有重要的社會(huì)功能。一方面，責(zé)任意味著一系列評(píng)價(jià)政府及其官員作為的價(jià)值規(guī)范，包括公正、透明、廉潔、效率和回應(yīng)等，行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循和實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值;另一方面，責(zé)任是建構(gòu)政府與其他社會(huì)主體之間關(guān)系的重要機(jī)制，具體涉及與執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民等之間的關(guān)系等，其中包括報(bào)告、審查和監(jiān)督等互動(dòng)關(guān)系。

 

　　責(zé)任關(guān)系最關(guān)鍵的構(gòu)件是懲戒機(jī)制。要追究過錯(cuò)問題的責(zé)任，控制不負(fù)責(zé)任的行為，就必須建立起嚴(yán)格的懲戒機(jī)制。作為一種正式的制度性懲罰機(jī)制，行政問責(zé)是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的根本機(jī)制，其直接目的就是要依法檢查和評(píng)估政府及其官員的行為，并使政府及其官員為其失責(zé)或卸責(zé)行為接受必要的制裁和懲罰。只有建立起完善的行政問責(zé)體系，及時(shí)和有效地懲治各種不負(fù)責(zé)任的行為，才能建立起一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。

 

　　國家治理是多元社會(huì)主體的共同治理，行政問責(zé)是國家治理的重要技術(shù)。良好的國家治理體系離不開各種社會(huì)主體各司其職，各盡其責(zé)，積極參與，協(xié)同治理。政府是國家治理的核心，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等廣泛的職能。因此，有效的行政問責(zé)不僅可以督促政府認(rèn)真履行其職責(zé)和義務(wù)，減少行政權(quán)力的濫用和腐敗，也由此督促和引導(dǎo)其他社會(huì)主體遵紀(jì)守法，盡職盡責(zé)，減少市場(chǎng)失靈的后果，維系組織和個(gè)人的責(zé)任。

 

　　所有政府都不乏自上而下的責(zé)任追究，但現(xiàn)代民主和法治規(guī)范對(duì)行政問責(zé)提出了更高的要求：第一，行政問責(zé)必須要由法定的問責(zé)主體依據(jù)法律制度來進(jìn)行，其中最重要的是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)特別是獨(dú)立的問責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的問責(zé)等;第二，行政問責(zé)既可以是自上而下的等級(jí)問責(zé)，也可以是公民或社會(huì)組織等自下而上地對(duì)政府及其官員進(jìn)行社會(huì)問責(zé);第三，行政問責(zé)的事由、程序和結(jié)果等都應(yīng)該是公開和透明的，以全面接受社會(huì)的監(jiān)督。

 

　　(二)

 

　　控制行政權(quán)力，建立責(zé)任政府，這是現(xiàn)代國家建設(shè)的基本內(nèi)容。對(duì)此社會(huì)公眾可以說是已經(jīng)形成了基本的共識(shí)。但除此之外，對(duì)于政府究竟承擔(dān)哪些責(zé)任，政府應(yīng)該如何履行其責(zé)任，什么是實(shí)現(xiàn)責(zé)任的良好方法等，卻充滿了分歧和異見。比如，人們都希望建立權(quán)能和責(zé)任都有限的政府，但面對(duì)大量難以解決的社會(huì)問題，卻又呼喚一個(gè)全能而強(qiáng)大的政府;政府理論上應(yīng)該是對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，但面對(duì)復(fù)雜甚至相互沖突的要求，政府實(shí)際上卻只能動(dòng)態(tài)地和有選擇地滿足社會(huì)上部分人的要求;在利益沖突的情境中，對(duì)于什么是負(fù)責(zé)任的行為，經(jīng)常是見仁見智的。

 

　　在操作上和技術(shù)上，行政問責(zé)面臨著測(cè)算的難題。首先，由于有效信息的缺乏，無法準(zhǔn)確測(cè)量出政府及其官員過錯(cuò)行為的程度或后果，比如決策失誤或政府失信所帶來的損失就很難估算;其次，社會(huì)事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，以至于很難判定政府及其官員的過錯(cuò)行為與特定的社會(huì)后果之間的因果關(guān)系，也難以判斷政府及其官員在其中究竟承擔(dān)多大的責(zé)任;再次，對(duì)于消極無為或無所作為等問題進(jìn)行問責(zé)，通常缺乏清晰、明確的評(píng)估指標(biāo);最后，倫理責(zé)任具有模棱兩可的性質(zhì)，也容易與制度責(zé)任形成沖突，對(duì)于倫理責(zé)任的審查經(jīng)常是充滿分歧和爭(zhēng)議的，也很難為類似的問責(zé)提供范例。

 

　　當(dāng)然，實(shí)施行政問責(zé)也存在高昂的成本。首先，要實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的目標(biāo)，就必須要建立和維持適度規(guī)模的行政問責(zé)體系，包括行政問責(zé)機(jī)構(gòu)順利運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的各種條件和成本，以及管理和監(jiān)督它們所需要的資源等;其次，行政問責(zé)的主體很多，問責(zé)主體的多元化提高了監(jiān)督和問責(zé)的可能性，但也導(dǎo)致問責(zé)權(quán)力和責(zé)任的分散化，增加了集體協(xié)作的難度，削弱了問責(zé)的動(dòng)力和激勵(lì);最后，具體的被問責(zé)者具有歪曲和隱瞞信息的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，也有規(guī)避和抵制問責(zé)的能力，這就不僅提高了行政問責(zé)的成本，也限制了問責(zé)的可能性和效力。

 

　　(三)

 

　　深入建設(shè)責(zé)任政府，從價(jià)值的方面講，必須要牢固樹立民主、法治、透明、廉潔、公正、回應(yīng)和服務(wù)等價(jià)值觀，將其規(guī)范和要求貫徹到國家治理體系的具體制度安排中去，使之成為指導(dǎo)政府及其官員選擇和行動(dòng)的基本準(zhǔn)則;從機(jī)制方面講，必須要確立政府的職責(zé)邊界，明確政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，尤其是要規(guī)范政府內(nèi)部以及政府與其他社會(huì)主體之間的責(zé)任關(guān)系，使之具體化，可操作化。

 

　　推進(jìn)行政問責(zé)，必須要大力建構(gòu)行政問責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制。這主要包括：第一，要深入推進(jìn)政府信息公開，建構(gòu)嚴(yán)密的信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，消除制約行政問責(zé)的信息不對(duì)稱;第二，整合問責(zé)的力量，實(shí)現(xiàn)多元問責(zé)主體之間的無縫對(duì)接，推動(dòng)各個(gè)問責(zé)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作與聯(lián)合，建立立體化的問責(zé)體系，并強(qiáng)化對(duì)問責(zé)者的問責(zé);第三，健全行政問責(zé)的制度體系，增強(qiáng)問責(zé)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少被問責(zé)者對(duì)行政問責(zé)的抵制和干擾，堅(jiān)決懲治對(duì)問責(zé)者的打擊或報(bào)復(fù)等。

 

　　同樣重要的是，要注意從多方面提升行政問責(zé)的制度效力。首先，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持問責(zé)的“零容忍原則”，對(duì)需要問責(zé)的都要依法進(jìn)行問責(zé)，減少政府官員的僥幸心理;其次，加大懲戒的力度，提高不負(fù)責(zé)任行為的成本和代價(jià)，嚴(yán)厲懲戒失責(zé)或卸責(zé)行為，強(qiáng)化問責(zé)的威懾力;再次，提高透明度，將問責(zé)的事由、程序和結(jié)果等都公開化，用問責(zé)來警戒和教育他人，最終達(dá)到減少問責(zé)的目的;最后，健全被問責(zé)官員復(fù)出的制度，防止被問責(zé)官員的隨意復(fù)出，提高被問責(zé)官員復(fù)出的公信力。

 

　　個(gè)人責(zé)任是責(zé)任體系的基礎(chǔ)，但公共行政是集體合作的結(jié)果，政府官員主要扮演著執(zhí)行者的角色，在具體的行政環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，個(gè)人責(zé)任往往是非常模糊的。這就需要審慎考察過錯(cuò)問題背后的個(gè)人責(zé)任和組織責(zé)任，并注意防止問責(zé)過程中對(duì)個(gè)別政府官員的不公平對(duì)待。而且，除了懲戒政府官員個(gè)人的過錯(cuò)之外，行政問責(zé)也需要深入追問法律制度或政策法規(guī)的合法性和正當(dāng)性，從而在更高的層次上理解、修正甚至重建責(zé)任關(guān)系。