隨著人們法律意識(shí)的加強(qiáng)，近年來廣東“民告官”案件越來越多。而按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，“民告官”的案子與“民告民”的案子的處理辦法不同，后者可以進(jìn)行調(diào)解達(dá)成協(xié)議，而前者卻不允許調(diào)解。這種規(guī)定，早已明顯表現(xiàn)出了滯后性。
事實(shí)上，“民”與“官”之間的“調(diào)解”，對(duì)于更好地解決當(dāng)事雙方的矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都作用重大，這在法學(xué)界幾乎已是不爭(zhēng)的事實(shí)。在目前所出現(xiàn)的各種版本的《行政訴訟法》專家修改稿中，都已經(jīng)出現(xiàn)了“調(diào)解”的影子。而在廣東，這種做法已經(jīng)經(jīng)過了一個(gè)漫長(zhǎng)的嘗試過程。敢為天下先的廣東人，在這一方面上又走在了全國(guó)前列。
困境 “民告官”案多含民事糾紛
1989年4月4日，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了我國(guó)第一部《行政訴訟法》，該法第五十條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。這一規(guī)定在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下，是很有必要的。
但在其后，在大量的司法實(shí)踐中，這一規(guī)定的負(fù)面作用也逐漸顯現(xiàn)。各地的行政法官們發(fā)現(xiàn)：許多“民告官”的案子都是因?yàn)槊袷录m紛而引起的，行政審判只是針對(duì)被訴的行政行為進(jìn)行裁判，一般不涉及民事權(quán)益問題，因此很難把問題從根本上解決。比如行政機(jī)關(guān)的行政行為被法院判決撤銷之后，由于民事爭(zhēng)議仍然存在，當(dāng)事人還是要找該行政機(jī)關(guān)去處理。而行政機(jī)關(guān)稍微改變一下做法、或者就干脆按照原來的做法再做一次，就把當(dāng)事人“打發(fā)”了，于是當(dāng)事人再告……如此循環(huán)往復(fù)，實(shí)際的矛盾卻永遠(yuǎn)得不到解決。
嘗試 調(diào)解可大大緩和雙方矛盾
據(jù)廣東省高級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)張占忠介紹，1998年，廣東法院率先開始了對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的積極探索。其時(shí)，在廣東省高級(jí)人民法院審理的一宗100多村民訴汕尾市海豐縣某鎮(zhèn)政府征收訂購糧及土地使用費(fèi)的行政案件中，鎮(zhèn)政府雖然在法定的最高限度之內(nèi)作出征收決定，卻仍由于給村民造成較大負(fù)擔(dān)而招致強(qiáng)烈反對(duì)并訴諸法院，雙方矛盾激烈，原告方曾多次組織群體上訪。法官在經(jīng)過深入調(diào)查之后，嘗試性地提出了雙方各自讓步的協(xié)調(diào)建議，得到了雙方的配合和認(rèn)可，最后該案以撤訴結(jié)案。
這種嘗試越來越多。從1998年至2000年，廣東全省法院審結(jié)一審案件7301件，其中經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成和解協(xié)議后原告撤訴的1355件，占總結(jié)案數(shù)的18.3%。但當(dāng)時(shí)，受有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)理論的制約，協(xié)調(diào)和解工作未能廣泛推行。直到2000年以后，協(xié)調(diào)和解結(jié)案方式被越來越多地采用。2001年至2007年，廣東全省法院共審結(jié)一審行政案件30202件，經(jīng)法院協(xié)調(diào)結(jié)案的達(dá)6192件，占結(jié)案總數(shù)的20%以上。
破冰 今年廣東“民告官”四成撤訴
在充分嘗試的基礎(chǔ)上，2006年底，廣東高院在全國(guó)率先出臺(tái)了《關(guān)于行政案件協(xié)調(diào)和解工作若干問題的意見》對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)。據(jù)廣州中院行政庭庭長(zhǎng)肖志雄介紹，此后的2007年，廣州市兩級(jí)法院行政庭共新收行政一審案件2166件，因?yàn)楦鶕?jù)《意見》積極實(shí)踐行政協(xié)調(diào)和解的做法，其中有933件以原告撤訴結(jié)案，占結(jié)案總數(shù)的43.50％。同年，深圳兩級(jí)法院受理行政一審案件1124宗，撤訴結(jié)案的達(dá)到了50.69%。而來自廣東高院的統(tǒng)計(jì)則顯示，2007年全省法院行政案件撤訴率已經(jīng)超過了35%，其中廣州白云區(qū)法院、深圳寶安區(qū)法院等的撤訴率達(dá)80%以上。
此后，在廣東等省份的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2008年1月14日，最高人民法院公布了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》。這標(biāo)志著行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的正式建立。行政訴訟不得調(diào)解的規(guī)定，也自此正式破冰。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008年1月至今，廣東各級(jí)法院因協(xié)調(diào)和解而撤訴的案件占全部行政案件的比率高達(dá)42%。
調(diào)解一下，矛盾三方皆大歡喜
案例一：告國(guó)土房管局撤銷土地使用證
調(diào)解一下，矛盾三方皆大歡喜
基本案情：黃先生夫婦原是深圳市寶安區(qū)某村村民，在該村有祖屋5間。兩人分別于上世紀(jì)50年代、60年代成為香港永久居民，在香港生活和居住，很少返回該村，祖屋一直交給兒媳小張打理。
2007年6月，黃先生夫婦聽說祖屋地段要舊城改造，托人了解情況，發(fā)現(xiàn)祖屋土地使用權(quán)已在1992年被登記在小張名下。兩位老人很生氣，將深圳國(guó)土資源和房屋管理局告上法庭，訴求法院判決撤銷該局頒發(fā)的該土地使用證。
法院處理：主審本案的寶安區(qū)法院法官認(rèn)為，本案矛盾發(fā)生的根源是家庭矛盾，遂聯(lián)系雙方展開協(xié)調(diào)。最后，小張同意把3塊地中的兩塊給回父母，而父母也同意其保留另外一塊，事情得到了圓滿的解決。
“這樣的結(jié)果是最好的了，家里的事情就在家里協(xié)調(diào)解決。如果是作出判決，我以后還怎么和父母見面？”在此事中最為被動(dòng)的小張丈夫、黃先生的兒子小黃說。
回旋一下，挽救一個(gè)孩子前途
案例二：告學(xué)校請(qǐng)求撤消開除學(xué)籍處分
回旋一下，挽救一個(gè)孩子前途
基本案情：從小生活在單親家庭的小李，2004年被母親從西安送到廣州某職業(yè)技術(shù)學(xué)院就讀。到廣州后因生活習(xí)慣、處事方式等的不同，與同學(xué)隔閡頗多。2005年12月3日，小李再次與同寢室一同學(xué)發(fā)生矛盾，“積怨”徹底爆發(fā)。除了拳打腳踢，她甚至把那位同學(xué)“圈禁”在沖涼房里，剪掉她的頭發(fā)，并往其身上潑冷水，前后持續(xù)3個(gè)多小時(shí)。那位被打同學(xué)被嚇呆了，不敢哭，也不敢叫。等到老師和同學(xué)們趕到時(shí)，她的臉“已經(jīng)腫得像豬頭一樣”。
稍后，小李被警方帶走并拘留15天，而學(xué)校則對(duì)其作出了開除的處分。小李的母親聞?dòng)崗奈靼糙s來，接受不了這個(gè)事實(shí)，幾度打算輕生。后來，為了女兒的前途，她找了一名律師，狀告小李所在的學(xué)校，訴請(qǐng)法院判決撤銷該校開除學(xué)籍的處分。
法院處理：廣州市白云區(qū)法院行政庭庭長(zhǎng)梁美玲接手了這個(gè)案件。她開始和案件雙方當(dāng)事人展開深入接觸。
“我們學(xué)校有10000多名學(xué)生，如果這么嚴(yán)重的行為都不開除，那將對(duì)其他學(xué)生產(chǎn)生非常不好的影響。”這是學(xué)校吳校長(zhǎng)的擔(dān)心。
“孩子還小，如果不給她一個(gè)改正的機(jī)會(huì)，她以后的路該怎么走？她是我唯一的希望，如果她真的不能讀書了，那我真的不如就死了算了。”小李的母親聲淚俱下。
怎么辦？梁美玲在學(xué)校和小李母女在校旁臨時(shí)租下的出租屋之間往來奔跑了多次，小李從開始的毫無反應(yīng)到后來終于認(rèn)識(shí)到了自己的錯(cuò)誤，而學(xué)校也漸漸緩和了口氣，于是梁美玲拿出了這樣一個(gè)方案：小李的行為很嚴(yán)重，不能不處分，但處分能否換個(gè)方式，即給她一個(gè)改過自新的機(jī)會(huì)，如果在學(xué)校就讀期間她不再犯別的錯(cuò)誤，到畢業(yè)的時(shí)候就撤銷處分，否則的話該處分隨時(shí)生效；讓小李直接住回學(xué)校會(huì)引起不好的反響，可以將其班級(jí)進(jìn)行調(diào)整，讓其先回去讀書，等到此事“冷卻”得差不多了，再讓她重新住回學(xué)校去。
這個(gè)方案被雙方接受了。而今，小李已經(jīng)通過申請(qǐng)回到學(xué)校重新住校了，對(duì)于這來之不易的重新學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，她非常珍惜。
行政審判中協(xié)調(diào)和解可抓住糾紛根源，最大限度保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益。
真正實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幇附Y(jié)事了
行政審判中的協(xié)調(diào)和解，克服了剛性的行政裁判解決糾紛不直接、不徹底、不能全面考慮合理性、容易造成矛盾激化等諸多不足，能夠?qū)⒈Ｗo(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益與維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)二者結(jié)合起來。在長(zhǎng)期的嘗試過程中，該機(jī)制已經(jīng)體現(xiàn)出了諸多功能：
———高效、徹底地解決行政爭(zhēng)議。通過行政協(xié)調(diào)，法院可以抓住糾紛的根源，努力實(shí)現(xiàn)原告最根本的利益需求，真正實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?，案結(jié)事了；
———最大限度保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益。如有關(guān)外來務(wù)工人員的勞動(dòng)保障案件、城市低收入人群的房屋拆遷案件以及遭受重大災(zāi)害群眾要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)等案件中，以協(xié)調(diào)和解方式結(jié)案，能最大程度地保護(hù)困難群體利益；
———促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。較之判決，同樣能起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政效率及公共服務(wù)水平；
———使法律適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的需要。
———以官民和諧促社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于妥善解決涉及民生問題的群體性行政糾紛，行政協(xié)調(diào)和解較之簡(jiǎn)單的判決，其積極作用十分明顯。
專家說法
●中山大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)劉恒：“我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施快20年了，因?yàn)槭堑谝徊浚哂刑剿餍?。發(fā)展到現(xiàn)在和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要發(fā)生很多矛盾，最為突出的莫過于“不得調(diào)解”的規(guī)定。《行政訴訟法》制訂之初主要的目的是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種目的必須向解決當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)向。
●華南師范大學(xué)法學(xué)院副教授葉才勇：廣東法院的行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的嘗試和確立過程值得深思，這種良性循環(huán)對(duì)推進(jìn)我國(guó)法制化進(jìn)程是非常有益的。
