隨著人們法律意識的加強，近年來廣東“民告官”案件越來越多。而按照我國現行法律的規(guī)定，“民告官”的案子與“民告民”的案子的處理辦法不同，后者可以進行調解達成協議，而前者卻不允許調解。這種規(guī)定，早已明顯表現出了滯后性。
事實上，“民”與“官”之間的“調解”，對于更好地解決當事雙方的矛盾和維護社會穩(wěn)定都作用重大，這在法學界幾乎已是不爭的事實。在目前所出現的各種版本的《行政訴訟法》專家修改稿中，都已經出現了“調解”的影子。而在廣東，這種做法已經經過了一個漫長的嘗試過程。敢為天下先的廣東人，在這一方面上又走在了全國前列。
困境 “民告官”案多含民事糾紛
1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過了我國第一部《行政訴訟法》，該法第五十條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調解。這一規(guī)定在當時的社會環(huán)境下，是很有必要的。
但在其后，在大量的司法實踐中，這一規(guī)定的負面作用也逐漸顯現。各地的行政法官們發(fā)現：許多“民告官”的案子都是因為民事糾紛而引起的，行政審判只是針對被訴的行政行為進行裁判，一般不涉及民事權益問題，因此很難把問題從根本上解決。比如行政機關的行政行為被法院判決撤銷之后，由于民事爭議仍然存在，當事人還是要找該行政機關去處理。而行政機關稍微改變一下做法、或者就干脆按照原來的做法再做一次，就把當事人“打發(fā)”了，于是當事人再告……如此循環(huán)往復，實際的矛盾卻永遠得不到解決。
嘗試 調解可大大緩和雙方矛盾
據廣東省高級人民法院行政庭庭長張占忠介紹，1998年，廣東法院率先開始了對行政訴訟協調和解的積極探索。其時，在廣東省高級人民法院審理的一宗100多村民訴汕尾市海豐縣某鎮(zhèn)政府征收訂購糧及土地使用費的行政案件中，鎮(zhèn)政府雖然在法定的最高限度之內作出征收決定，卻仍由于給村民造成較大負擔而招致強烈反對并訴諸法院，雙方矛盾激烈，原告方曾多次組織群體上訪。法官在經過深入調查之后，嘗試性地提出了雙方各自讓步的協調建議，得到了雙方的配合和認可，最后該案以撤訴結案。
這種嘗試越來越多。從1998年至2000年，廣東全省法院審結一審案件7301件，其中經協調達成和解協議后原告撤訴的1355件，占總結案數的18.3%。但當時，受有關法律法規(guī)和相關理論的制約，協調和解工作未能廣泛推行。直到2000年以后，協調和解結案方式被越來越多地采用。2001年至2007年，廣東全省法院共審結一審行政案件30202件，經法院協調結案的達6192件，占結案總數的20%以上。
破冰 今年廣東“民告官”四成撤訴
在充分嘗試的基礎上，2006年底，廣東高院在全國率先出臺了《關于行政案件協調和解工作若干問題的意見》對此項工作進行了規(guī)范和指導。據廣州中院行政庭庭長肖志雄介紹，此后的2007年，廣州市兩級法院行政庭共新收行政一審案件2166件，因為根據《意見》積極實踐行政協調和解的做法，其中有933件以原告撤訴結案，占結案總數的43.50％。同年，深圳兩級法院受理行政一審案件1124宗，撤訴結案的達到了50.69%。而來自廣東高院的統(tǒng)計則顯示，2007年全省法院行政案件撤訴率已經超過了35%，其中廣州白云區(qū)法院、深圳寶安區(qū)法院等的撤訴率達80%以上。
此后，在廣東等省份的經驗基礎上，2008年1月14日，最高人民法院公布了《關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》。這標志著行政訴訟協調和解制度的正式建立。行政訴訟不得調解的規(guī)定，也自此正式破冰。
據統(tǒng)計，從2008年1月至今，廣東各級法院因協調和解而撤訴的案件占全部行政案件的比率高達42%。
調解一下，矛盾三方皆大歡喜
案例一：告國土房管局撤銷土地使用證
調解一下，矛盾三方皆大歡喜
基本案情：黃先生夫婦原是深圳市寶安區(qū)某村村民，在該村有祖屋5間。兩人分別于上世紀50年代、60年代成為香港永久居民，在香港生活和居住，很少返回該村，祖屋一直交給兒媳小張打理。
2007年6月，黃先生夫婦聽說祖屋地段要舊城改造，托人了解情況，發(fā)現祖屋土地使用權已在1992年被登記在小張名下。兩位老人很生氣，將深圳國土資源和房屋管理局告上法庭，訴求法院判決撤銷該局頒發(fā)的該土地使用證。
法院處理：主審本案的寶安區(qū)法院法官認為，本案矛盾發(fā)生的根源是家庭矛盾，遂聯系雙方展開協調。最后，小張同意把3塊地中的兩塊給回父母，而父母也同意其保留另外一塊，事情得到了圓滿的解決。
“這樣的結果是最好的了，家里的事情就在家里協調解決。如果是作出判決，我以后還怎么和父母見面？”在此事中最為被動的小張丈夫、黃先生的兒子小黃說。
回旋一下，挽救一個孩子前途
案例二：告學校請求撤消開除學籍處分
回旋一下，挽救一個孩子前途
基本案情：從小生活在單親家庭的小李，2004年被母親從西安送到廣州某職業(yè)技術學院就讀。到廣州后因生活習慣、處事方式等的不同，與同學隔閡頗多。2005年12月3日，小李再次與同寢室一同學發(fā)生矛盾，“積怨”徹底爆發(fā)。除了拳打腳踢，她甚至把那位同學“圈禁”在沖涼房里，剪掉她的頭發(fā)，并往其身上潑冷水，前后持續(xù)3個多小時。那位被打同學被嚇呆了，不敢哭，也不敢叫。等到老師和同學們趕到時，她的臉“已經腫得像豬頭一樣”。
稍后，小李被警方帶走并拘留15天，而學校則對其作出了開除的處分。小李的母親聞訊從西安趕來，接受不了這個事實，幾度打算輕生。后來，為了女兒的前途，她找了一名律師，狀告小李所在的學校，訴請法院判決撤銷該校開除學籍的處分。
法院處理：廣州市白云區(qū)法院行政庭庭長梁美玲接手了這個案件。她開始和案件雙方當事人展開深入接觸。
“我們學校有10000多名學生，如果這么嚴重的行為都不開除，那將對其他學生產生非常不好的影響?！边@是學校吳校長的擔心。
“孩子還小，如果不給她一個改正的機會，她以后的路該怎么走？她是我唯一的希望，如果她真的不能讀書了，那我真的不如就死了算了?！毙±畹哪赣H聲淚俱下。
怎么辦？梁美玲在學校和小李母女在校旁臨時租下的出租屋之間往來奔跑了多次，小李從開始的毫無反應到后來終于認識到了自己的錯誤，而學校也漸漸緩和了口氣，于是梁美玲拿出了這樣一個方案：小李的行為很嚴重，不能不處分，但處分能否換個方式，即給她一個改過自新的機會，如果在學校就讀期間她不再犯別的錯誤，到畢業(yè)的時候就撤銷處分，否則的話該處分隨時生效；讓小李直接住回學校會引起不好的反響，可以將其班級進行調整，讓其先回去讀書，等到此事“冷卻”得差不多了，再讓她重新住回學校去。
這個方案被雙方接受了。而今，小李已經通過申請回到學校重新住校了，對于這來之不易的重新學習的機會，她非常珍惜。
行政審判中協調和解可抓住糾紛根源，最大限度保護行政相對人權益。
真正實現定紛止爭案結事了
行政審判中的協調和解，克服了剛性的行政裁判解決糾紛不直接、不徹底、不能全面考慮合理性、容易造成矛盾激化等諸多不足，能夠將保護行政相對人的合法權益與維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權二者結合起來。在長期的嘗試過程中，該機制已經體現出了諸多功能：
———高效、徹底地解決行政爭議。通過行政協調，法院可以抓住糾紛的根源，努力實現原告最根本的利益需求，真正實現定紛止爭，案結事了；
———最大限度保護行政相對人權益。如有關外來務工人員的勞動保障案件、城市低收入人群的房屋拆遷案件以及遭受重大災害群眾要求行政機關履行法定職責等案件中，以協調和解方式結案，能最大程度地保護困難群體利益；
———促進行政機關依法行政。較之判決，同樣能起到監(jiān)督行政機關依法行政、提高行政效率及公共服務水平；
———使法律適應現實情況的需要。
———以官民和諧促社會穩(wěn)定。對于妥善解決涉及民生問題的群體性行政糾紛，行政協調和解較之簡單的判決，其積極作用十分明顯。
專家說法
●中山大學法學院院長劉恒：“我國《行政訴訟法》實施快20年了，因為是第一部，具有探索性。發(fā)展到現在和社會現實需要發(fā)生很多矛盾，最為突出的莫過于“不得調解”的規(guī)定?！缎姓V訟法》制訂之初主要的目的是對行政行為的合法性進行審查，隨著社會的發(fā)展，這種目的必須向解決當事人的實體權利義務關系轉向。
●華南師范大學法學院副教授葉才勇：廣東法院的行政訴訟協調和解制度的嘗試和確立過程值得深思，這種良性循環(huán)對推進我國法制化進程是非常有益的。
