《政府信息公開條例》第十六條要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)向檔案館和公共圖書館及時(shí)提供應(yīng)該主動(dòng)公開的政府信息。該條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所和設(shè)施，以公開政府信息。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息。該條對(duì)向誰提供、提供什么信息、提供的時(shí)間要求等做了規(guī)定，構(gòu)成了我們?cè)u(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

 

　　在《政府信息公開條例》頒布實(shí)施之初，大家對(duì)第十六條規(guī)定的積極意義給予了特別關(guān)注。這些積極意義集中表現(xiàn)在：一方面，就檔案館而言，第十六條從制度上保障了中國多年來開展的檔案館現(xiàn)行文件管理工作。該條規(guī)定也昭示著檔案部門形象和地位的歷史性突破，“不再停留于部門形象而是直接代表本級(jí)政府服務(wù)社會(huì)公眾”。國家檔案館無論從技術(shù)上還是從信息上，以及用戶習(xí)慣上都可成為政府信息查閱的最佳場所。另一方面，從圖書館來看，《政府信息公開條例》還賦予了公共圖書館在接受應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息方面和檔案館同等的法律地位。政府信息走進(jìn)圖書館有助于圖書館得到社會(huì)公眾的進(jìn)一步關(guān)注，為圖書館帶來新的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，第十六條規(guī)定也解決了近年來圖書館在訂閱沒有出版號(hào)或書號(hào)的政府出版物方面所面臨的困境。公共圖書館也可“改變某些檔案館成為政府不公開信息‘掩體’的現(xiàn)象”。

 

　　隨著《政府信息公開條例》的頒布實(shí)施，大家的注意力已經(jīng)轉(zhuǎn)向第十六條所規(guī)定的政府信息查閱中心設(shè)置情況，也即該條款實(shí)施情況的分析。對(duì)于國家檔案館，從成就上來看，有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)國家檔案館都于2008年前后掛牌建立了政府信息查閱中心。此類中心一般都可提供紙質(zhì)和電子版雙套政府信息查閱服務(wù)。但從不足來看，一是作為信息提供方的政府部門對(duì)紙質(zhì)文本送交不及時(shí)、更新緩慢；同時(shí)，政府信息查閱中心的地位不受重視，很多工作人員認(rèn)為是“邊緣功能”。[7]也有人認(rèn)為檔案館服務(wù)友好程度較低，表現(xiàn)在服務(wù)可及性較差，服務(wù)層次較淺以及缺乏特色。當(dāng)然，從信息需求方來看，則存在查閱者提出的要求比較模糊，不利于查閱場所滿足查閱者需求。還有就是社會(huì)公眾并不清楚政府公開信息與檔案的區(qū)別。

 

　　公共圖書館政府信息公開查閱中心的建設(shè)使用也存在和國家檔案館方面類似的不足。一方面，公共圖書館在政府信息資源的獲取過程中缺乏保障，難以及時(shí)、完整地獲取那些真正關(guān)乎民生利益的政府信息。[10]圖書館本身則存在人員缺乏專業(yè)性、服務(wù)質(zhì)量良莠不齊以及信息資源整合力度不夠等問題。政府信息公開查閱中心的普遍設(shè)置并未給圖書館業(yè)務(wù)拓展方面帶來改變。另一方面，從信息需求方來看，公眾對(duì)在公共圖書館能夠查閱政府公開信息知曉率仍較低。由此造成公共圖書館讀者利用率與普及率偏低等問題。

 

 

　　實(shí)施八年后的《政府信息公開條例》已經(jīng)納入了修改議程，第十六條的存廢之爭也是一個(gè)不可回避的問題?，F(xiàn)有零星的理論和實(shí)證研究尚無法回答這一問題。一些實(shí)證研究，更多傾向于個(gè)案研究，覆蓋面不具廣泛性，說服力不強(qiáng)。同時(shí)，現(xiàn)有實(shí)證研究和法治水平的聯(lián)系不強(qiáng)。條例第十六條規(guī)定的落實(shí)理應(yīng)納入不同法治水平的各地進(jìn)行評(píng)估，才更具說服力。基于此，我們認(rèn)為有必要針對(duì)“政府信息公開查閱中心設(shè)置情況”開展專題研究。通過系統(tǒng)的實(shí)證研究了解政府信息公開查閱中心實(shí)際設(shè)置和使用情況，為第十六條的存廢以及修改提供對(duì)策建議。

 

　　本研究采取實(shí)證方法。首先，通過政府信息公開查閱中心設(shè)置情況評(píng)分表，基于中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2014）》，在100個(gè)城市中，選取好、中、差三個(gè)檔次法治水平的11個(gè)代表城市進(jìn)行實(shí)地考察評(píng)估。受資金和人員限制，僅個(gè)別城市進(jìn)行了細(xì)微調(diào)整。在確保代表性的基礎(chǔ)上體現(xiàn)調(diào)研的廣度?；凇吨袊ㄖ握u(píng)估報(bào)告（2014）》選擇評(píng)估城市的考慮主要有三點(diǎn)：一是該報(bào)告是中國政法大學(xué)法治政府研究院貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”要求所啟動(dòng)的一項(xiàng)評(píng)價(jià)全國法治政府狀況的科研項(xiàng)目，為我們了解各地的法治發(fā)展水平提供了有益參考；二是該項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系中的一個(gè)重要指標(biāo)就是政府信息公開，和我們對(duì)政府信息公開各項(xiàng)制度的評(píng)估息息相關(guān)；三是該項(xiàng)目成果涉及100個(gè)城市的法治發(fā)展水平評(píng)估，為我們篩選不同檔次的城市縮小了范圍，并確立了清晰的方向。其次，在網(wǎng)上和實(shí)地發(fā)放政府信息公開查閱中心調(diào)查問卷，調(diào)查問卷分圖書館員、檔案館員、政府機(jī)關(guān)工作人員和一般公眾四類人群展開調(diào)研。網(wǎng)上調(diào)研通過“問卷星”進(jìn)行，持續(xù)時(shí)間是三個(gè)月（2015.6.11-2015.9.16）。實(shí)地調(diào)研通過分散在全國11個(gè)城市的調(diào)研組成員集中在2015年7月在當(dāng)?shù)亻_展，調(diào)研結(jié)果錄入“問卷星”，一并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總。

 

 

 

　　基于中國政法大學(xué)法治政府研究院的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2014）》，我們最終選擇了北京、上海、長沙、深圳、青島、貴陽、淮南、泉州、哈爾濱、昆明等11個(gè)城市進(jìn)行政府信息公開查閱中心設(shè)置情況評(píng)估。其中北京（2）、上海（6）、長沙（7）、深圳（12）、青島（16）屬于法治水平高的城市，排名在第1-33名區(qū)間，貴陽（38）、淮南（55）、太原（64）屬于法治水平中等城市，排名在第34-67名區(qū)間。泉州（71）、哈爾濱（72）、昆明（78）三城市則屬于法治水平得分低城市，排名在第68-100名區(qū)間。

 

　　評(píng)估的指標(biāo)體系分檔案館和圖書館政府信息公開查閱中心兩類。依據(jù)條例第十六條規(guī)定和各地情況，我們圍繞是否設(shè)置、設(shè)置是否醒目、軟硬件配套、是否移送以及移送是否及時(shí)完整、制度規(guī)范等分別設(shè)計(jì)了8個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)分值大多為1分。分值最高為2.5分，考察的是行政機(jī)關(guān)向圖書館、檔案館移送政府信息的完整性。還有1個(gè)1.5分值分配給了向圖書館、檔案館移送政府信息的及時(shí)性三級(jí)指標(biāo)?？偡譃?0分。具體指標(biāo)和評(píng)分說明詳見表1。

 

表1　政府信息公開查閱中心設(shè)置情況評(píng)估指標(biāo)

 

　　（二）政府信息公開查閱中心評(píng)估結(jié)果分析

 

　　依據(jù)該評(píng)估體系，我們對(duì)選中的11個(gè)城市進(jìn)行了實(shí)地評(píng)估，最終評(píng)估結(jié)果詳見表2。

 

表2　政府信息公開查閱中心設(shè)置情況評(píng)估結(jié)果

 

 

　　通過對(duì)這11個(gè)城市政府信息公開查閱中心設(shè)置情況評(píng)估結(jié)果的分析，我們發(fā)現(xiàn)有6個(gè)城市達(dá)到了及格要求，北京和深圳則達(dá)到了良好要求，得分均為87.5分。5個(gè)城市不及格，最低分甚至只有20分。同時(shí)，政府信息公開查閱中心設(shè)置和法治發(fā)展水平有一定相關(guān)關(guān)系。尤其對(duì)于那些法治發(fā)展水平處于高位的城市而言，更是如此。其他方面的情況如下：

 

　　一是所有被評(píng)估城市都從形式上按照《政府信息公開條例》第十六條要求在檔案館設(shè)置了政府信息公開查閱中心。但是圖書館設(shè)置情況并不樂觀，將近一半城市都未設(shè)置。

 

 

　　三是即使各城市向檔案館和圖書館移送政府信息，及時(shí)性上則難以保障。在8個(gè)向檔案館移送了政府信息的城市，只有3個(gè)城市達(dá)到了移送的及時(shí)性要求，即最近移交的文件不能超過該文件制作后的20個(gè)工作日。對(duì)于圖書館，除了北京1個(gè)城市達(dá)到了及時(shí)性外，其余城市都未達(dá)到。

 

　　四是除了及時(shí)性，完整性上也不容樂觀。我們對(duì)完整性的要求是各城市市政府辦公廳移送的政府信息當(dāng)中要有五類文件，包括政府信息公開指南、政府信息公開目錄、政府信息公開年報(bào)、政府公報(bào)、具體政府文件。除了北京、上海、深圳和昆明四個(gè)城市外，其他城市都缺少其中一個(gè)或幾個(gè)類型文件，未能達(dá)到完整性要求。圖書館方面的完整性則更不理想，只有北京和太原達(dá)到了這一要求。

 

　　五是在制度規(guī)范上，也存在參差不齊的情況。大部分城市的檔案館都制定了政府信息查閱方面的規(guī)定，圖書館則相對(duì)少些。即使對(duì)于制度規(guī)范，也存在一些不合理的地方，如需要公眾提供身份證或填寫申請(qǐng)表，由工作人員代為查詢；或不提供復(fù)印服務(wù)等限制。

 

 

 

　　條例第十六條規(guī)定事涉圖書館工作人員，針對(duì)他們的調(diào)研實(shí)為必要。基于圖書館工作人員的特殊性，我們?cè)O(shè)計(jì)了五個(gè)問題：①每月大概有多少用戶過來查閱政府信息？②用戶主要查閱或咨詢什么方面的資料？③您覺得，未來是否有必要繼續(xù)在圖書館設(shè)置政府信息公開查閱中心？④【第3題回答必要時(shí)填寫】您認(rèn)為有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？⑤【第3題回答不必要時(shí)填寫】您認(rèn)為沒有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？針對(duì)這些問題，我們收回了19份問卷。這些問卷全部都是通過線下調(diào)研、線上錄入的方式展開，詢問的是一線政府信息公開查閱中心的圖書館工作人員。

 

 

　　未統(tǒng)計(jì)占了多數(shù)，占比42.11%。明確回答少于3人，占比26.32%，和多于7人的比例一樣。還有1人回答每月查閱人數(shù)在3-6人。6人以下的比例達(dá)到31.57%?？傮w來說，從圖書館的訪問量來看，政府信息公開查閱中心利用率并不高（參見表3）。

 

表3　每月查閱政府信息用戶數(shù)

 

 

 

　　從用戶查閱資料的類型來看，主要涉及房屋拆遷（52.63%）、福利待遇（42.11%）和落戶（26.32%）等類信息（參見表4）。這方面信息因?yàn)槭玛P(guān)老百姓的切身利益。至于圖書館所開放的政府信息是否能夠滿足這類需求則存疑。

 

表4　查閱政府信息內(nèi)容
 

 

 

　　圖書館工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)在圖書館設(shè)置政府信息公開查閱中心，占比達(dá)到89.74%（參見表5）。只不過結(jié)合之前的利用率和用戶所查詢的信息類型來看，這種必要性需要在內(nèi)容上進(jìn)一步考慮完善。

 

表5　政府信息公開查閱中心設(shè)置是否必要
 

 

 

　　圖書館工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)設(shè)置的最大理由（參見表6）是為用戶多提供了一個(gè)獲取政府信息的便利渠道（78.95%）。其次，通過圖書館也可展示政府透明形象（73.68%）。保障公眾知情權(quán)也成為一個(gè)主要理由（63.16%）。其他理由還包括：有利于圖書館資源整合和后續(xù)的政府信息分析利用（42.11%），考慮到特殊群體閱讀紙質(zhì)文本的習(xí)慣（36.84%），減少了到政府部門直接索要政府信息的量（26.32%），彌補(bǔ)了用戶檔案館查詢政府信息的不便（36.84%）等。這些必要性都非常好，關(guān)鍵是這些必要性是否能夠真正落地，則需要多方配合。相比檔案館，圖書館的開放性也使得其更能發(fā)揮政府信息查閱的便利性。

 

表6　政府信息公開查閱中心有必要設(shè)置的理由

 

　　⒌【第3題回答不必要時(shí)填寫】您認(rèn)為沒有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？

 

　　也有部分圖書館工作人員認(rèn)為沒有必要繼續(xù)設(shè)置（參見表7）。主要是覺得用戶知曉率低；用戶需要的政府信息沒有、驚喜少；用戶使用少，查詢頻次低；政府提供的信息不完整、不及時(shí)；多數(shù)提供的政府信息都可上政府網(wǎng)站查到；浪費(fèi)資源，不環(huán)保等。和檔案館不同，人力物力不是圖書館主要考慮的制約因素。

 

表7　政府信息公開查閱中心沒有必要設(shè)置的理由

 

　　（二）檔案館工作人員

 

　　條例第十六條規(guī)定事涉檔案館工作人員，針對(duì)他們的調(diào)研也非常必要?；跈n案館工作人員的特殊性，我們?cè)O(shè)計(jì)了五個(gè)問題，包括：①每月大概有多少用戶過來查閱政府信息？②用戶主要查閱或咨詢什么方面的資料？③您覺得，未來是否有必要繼續(xù)在檔案館設(shè)置政府信息公開查閱中心？④【第3題回答必要時(shí)填寫】您認(rèn)為有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？⑤【第3題回答不必要時(shí)填寫】您認(rèn)為沒有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？針對(duì)這些問題，我們收回了85份問卷。這些問卷通過線下調(diào)研、線上錄入，結(jié)合檔案館員工作群的線上調(diào)研方式得以收集，詢問的是一線政府信息公開查閱中心的檔案館工作人員。

 

 

　　多于7人的，占比達(dá)到41.18%。明確回答少于3人，占比22.35%。介于3-6人之間的，有16個(gè)，比例達(dá)到18.82%。未統(tǒng)計(jì)占了17.65%。數(shù)據(jù)說明檔案館的利用率略微高過圖書館（參見表8）。

 

表8　每月查閱政府信息用戶數(shù)

 

　　⒉用戶主要查閱或咨詢什么方面的資料？

 

　　從用戶查閱資料的類型來看，主要涉及房屋拆遷（82.35%）、福利待遇（69.41%）和落戶（54.12%）等類信息（參見表9），這些信息事關(guān)老百姓的切身利益。相對(duì)圖書館，檔案館所開放的政府信息及其檔案更能滿足公眾的這類信息需求。

 

表9　查閱政府信息內(nèi)容

 

 

 

　　檔案館工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)在檔案館設(shè)置政府信息公開查閱中心，占比達(dá)到77.65%；認(rèn)為沒有必要的也占有一定比例，達(dá)到22.35%（參見表10）。只不過結(jié)合之前的利用率和用戶所查詢的信息類型來看，這種必要性需要在內(nèi)容上進(jìn)一步考慮完善。

 

表10　政府信息公開查閱中心設(shè)置是否必要
 

　　⒋【第3題回答必要時(shí)填寫】您認(rèn)為有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？

 

　　檔案館工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)設(shè)置的最大理由是為用戶多提供了一個(gè)獲取政府信息的便利渠道（67.06%）。其次，通過檔案館也可展示政府透明形象（52.94%）和保障公眾知情權(quán)（57.65%）。其他理由還包括有利于檔案館資源整合和后續(xù)的政府信息分析利用（37.65%）、考慮到特殊群體閱讀紙質(zhì)文本的習(xí)慣（48.24%）、減少了到政府部門直接索要政府信息的量（31.76%）、可以代政府受理政府信息公開申請(qǐng)（18.82%）等（參見表11）。這些必要性都非常好，關(guān)鍵是這些必要性是否能夠真正落地，則需要多方配合。

 

表11　政府信息公開查閱中心有必要設(shè)置的理由

 

 

 

　　檔案館工作人員認(rèn)為沒有必要繼續(xù)設(shè)置的理由（參見表12）是覺得用戶知曉率低，伴隨而來的是用戶使用少，查詢頻次低；多數(shù)提供的政府信息都可上政府網(wǎng)站查到，這意味著現(xiàn)場查閱浪費(fèi)資源，不環(huán)保。加上政府提供的信息不完整、不及時(shí)，檔案館又處于被動(dòng)接收地位，隨之而來的是用戶需要的政府信息沒有、驚喜少。檔案館人力物力支撐也是制約查閱中心建設(shè)完善的一個(gè)因素。

 

表12　政府信息公開查閱中心沒有必要設(shè)置的理由

 

 

 

　　條例第十六條規(guī)定事涉政府信息公開工作人員。沒有政府信息的移送，查閱中心的建設(shè)就是一個(gè)空架子。因此，針對(duì)政府信息公開工作人員的調(diào)研實(shí)為必要?；谡块T作為政府信息提供主體的特殊性，我們?cè)O(shè)計(jì)了五個(gè)問題：①您部門是否向圖書館、檔案館政府信息公開查閱中心提供政府信息？②您部門向圖書館、檔案館的政府信息公開查閱中心提供政府信息是否及時(shí)完整？③您覺得，未來是否有必要繼續(xù)在圖書館、檔案館設(shè)置政府信息公開查閱中心？④【第3題回答必要時(shí)填寫】您認(rèn)為有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？⑤【第3題回答不必要時(shí)填寫】您認(rèn)為沒有必要設(shè)置的理由是如下哪幾個(gè)？針對(duì)這些問題，我們回收了117份問卷。這些問卷部分通過線下調(diào)研、線上錄入的方式展開，還有一部分通過線上向政府信息公開工作人員開展。

 

 

　　大部分行政機(jī)關(guān)（77.78%）都向圖書館、檔案館政府信息公開查閱中心提供政府信息。也有一小部分行政機(jī)關(guān)未提供（13.68%）。不知道的則有10個(gè)，占比8.55%。調(diào)研反映出，雖然有《政府信息公開條例》的義務(wù)性規(guī)定，實(shí)際過程中的落實(shí)情況并不十分理想（參見表13）。

 

表13　提供主動(dòng)公開政府信息情況
 

 

 

　　政府機(jī)關(guān)工作人員大多認(rèn)為本部門能夠及時(shí)完整地向圖書館、檔案館的政府信息公開查閱中心提供政府信息（66.67%）。也有高達(dá)22.22%的人員認(rèn)為不能做到及時(shí)和完整。這和《政府信息公開條例》的要求差距還比較大（參見表14）。

 

表14　提供主動(dòng)公開政府信息的及時(shí)性和完整性
 

 

 

　　政府機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)在圖書館、檔案館設(shè)置政府信息公開查閱中心，占比達(dá)到84.62%。認(rèn)為沒有必要的也占有一定比例，達(dá)到15.38%。只不過結(jié)合用戶所查詢的信息類型來看，這種必要性需要在內(nèi)容的匹配度上進(jìn)一步考慮完善（參見表15)。

 

表15　政府信息公開查閱中心設(shè)置是否必要
 

 

 

　　政府信息公開工作人員認(rèn)為有必要繼續(xù)設(shè)置的理由（參見表16），主要是為用戶多提供了一個(gè)獲取政府信息的便利渠道，在保障公眾知情權(quán)基礎(chǔ)上，起到展示政府透明形象的積極作用。同時(shí),還照顧到了特殊群體閱讀紙質(zhì)文本的習(xí)慣。

 

表16　政府信息公開查閱中心有必要設(shè)置的理由

 

 

 

　　政府信息公開工作人員認(rèn)為沒有必要繼續(xù)設(shè)置的理由（參見表17），主要是多數(shù)提供的政府信息都可上政府網(wǎng)站查到，加上用戶知曉率低所帶來的用戶使用率低和導(dǎo)致的資源浪費(fèi)因素。政府部門自身的因素則包括人力物力緊張，難以及時(shí)完整向圖書館、檔案館提供政府信息，加上用戶需要的政府信息提供難。要充分發(fā)揮查閱中心作用，還有不少挑戰(zhàn)。

 

表17　政府信息公開查閱中心沒有必要設(shè)置的理由