當(dāng)前,簡政放權(quán)步入了提質(zhì)增效的階段,“實施精準(zhǔn)協(xié)同放權(quán)”,“把該放的權(quán)力徹底放出去,能取消的盡量取消、直接放給市場和社會”是國家對這一階段深化政府職能轉(zhuǎn)變舉起的鋼質(zhì)令牌。市場和社會用敢不敢放的目光探問著各級政府的膽量,各級政府則在可不可放的心結(jié)中愁思著自己的能量,敢與不敢、可與不可歸根結(jié)底并不取決于政府的膽量和能量,而是取決于賦予政府膽量和能量的法律法規(guī)。法律法規(guī)是設(shè)定和行使各類行政審批權(quán)的鐵杖,杖能助行,也能阻行,簡政放權(quán)提質(zhì)增效的關(guān)鍵,莫過于通過法律法規(guī)的立改廢,強助去阻,變阻為助,營造政府職能根本轉(zhuǎn)變路順車暢的依法行政環(huán)境。

 
  一、行政審批權(quán)依據(jù)法律法規(guī)生成行使?fàn)顩r
 
  上個世紀90年代國務(wù)院明確提出了依法行政的要求,經(jīng)由7年立法歷程于2004年開始實施的《中華人民共和國行政許可法》(簡稱《許可法》)對行政審批權(quán)的設(shè)定主體、權(quán)限、運用范圍、程序及相關(guān)要素和環(huán)節(jié)作出了明確的法律規(guī)定。盡管在以后的八年多里行政審批制度改革烽火連綿,成效累累,但由于“政府職能缺少明晰而剛性的法律約束”和政府權(quán)力缺乏清單規(guī)范,各級政府依然率性而為地保留和增設(shè)了名目繁多的審批關(guān)卡,各類法人和自然人仍然無可奈何地承受著多種和多級行政盤查。截至2013年初,國務(wù)院各部門行使的行政審批事項有1700多項,各地省市縣三級政府不計其數(shù),行政體系與營商體系的摩擦有增無減,營商活動在營商體系中不飽和狀態(tài)幾無改觀。
 
  讓市場感到尷尬、讓群眾感到煩惱的那么多行政審批權(quán)是依據(jù)什么設(shè)定的,是怎樣設(shè)定的,是怎樣變異的呢?
 
  《許可法》第十四條規(guī)定“本法第十二條所列事項,法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可”,第十五條規(guī)定“本法第十二條所列事項,尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的,因行政管理的需要,確需立即實施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可”,第十六條規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定,不得增設(shè)行政許可;對行政許可條件作出的具體規(guī)定,不得增設(shè)違反上位法的其他條件”,第十七條規(guī)定“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外,其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可 ”,第十八條規(guī)定“設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限?!薄对S可法》對行政審批權(quán)的設(shè)定和行使給出的依法行政的明確規(guī)范是:其一,關(guān)于設(shè)定行政許可的權(quán)限,明確規(guī)定只有全國人民代表大會及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可,省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方政府規(guī)章在一定條件下有權(quán)設(shè)定臨時性行政許可。這就意味著,國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章、省市自治區(qū)政府各部門制定的地方性規(guī)章、省會所在市和較大的市政府制定的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件、一般的市縣政府制定的規(guī)范性文件,都無權(quán)設(shè)定行政許可;其二,關(guān)于設(shè)定行政許可權(quán)限之間的關(guān)系,明確規(guī)定行政法規(guī)可以設(shè)定的是法律未及的行政許可,地方性法規(guī)可以設(shè)定的是法律和行政法規(guī)未及的行政許可,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)未及,確需立即實施的臨時性行政許可,同時,法規(guī)、規(guī)章不得超越上位法增設(shè)行政許可和增設(shè)其他條件 ;其三,關(guān)于實施行政許可,明確規(guī)定各級政府各個部門實施行政許可,必須以相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方政府規(guī)章為依據(jù)。
 
  事實上,國務(wù)院、省、市、縣四級政府的大多數(shù)部門在《許可法》頒發(fā)后增設(shè)和行使的行政審批權(quán),一部分屬于由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和授權(quán)性地方性規(guī)章設(shè)定的審批權(quán),符合《許可法》規(guī)定,一部分由國務(wù)院、省、市、縣四級政府部門通過部門規(guī)章、地方性規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的審批權(quán),與《許可法》的規(guī)定并不一致,具體分為五種情形:一是符合《許可法》規(guī)定,有相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的審批事項;二是不符合《許可法》規(guī)定,由不具有設(shè)定行政許可權(quán)力的部門擅自設(shè)定的審批事項;三是不在《許可法》規(guī)定之內(nèi),依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知 國辦發(fā)[2004]62號》設(shè)定的非行政許可審批事項;四是不符合《許可法》規(guī)定,以“紅頭文件”設(shè)定的許可包括登記、備案、審定、年檢、認證、監(jiān)制、檢查、鑒定,被李克強總理稱之為“與審批沒什么區(qū)別”的管理事項或者服務(wù)事項;五是沒有任何法律法規(guī)依據(jù)設(shè)定的審批事項。這五種情形在各級政府中的具體表現(xiàn)是,國務(wù)院部門沒有設(shè)定行政許可的權(quán)力,而手中掌握的審批權(quán)一部分是法律、行政法規(guī)設(shè)定的,一部分是通過自己制定的部門規(guī)章設(shè)定的,一部分是作為非行政許可設(shè)定的(其中少數(shù)是超出非行政許可權(quán)限設(shè)定的),還有極少數(shù)是沒有任何法律法規(guī)依據(jù)設(shè)定的;省、自治區(qū)、直轄市政府部門沒有設(shè)定行政許可的權(quán)力,但手中掌握的審批權(quán)一部分是法律、行政法規(guī)設(shè)定的,一部分是通過自己在權(quán)限范圍內(nèi)制定的地方性規(guī)章設(shè)定的,一部分是作為非行政許可設(shè)定的(其中少數(shù)是超出非行政許可權(quán)限設(shè)定的),也有少數(shù)沒有任何法律法規(guī)依據(jù)設(shè)定的;市縣兩級政府部門沒有設(shè)定行政許可的確立,而手中掌握的審批權(quán),除了與上述各級政府部門相同之外,還包括由自己制定的“紅頭文件”設(shè)定的管理事項或者服務(wù)事項。
 
  不難看出,各級政府及部門在《許可法》的規(guī)范內(nèi)外,創(chuàng)造出除法律以外的龐大混雜的法行政法規(guī)體系,賦予手中行使的行政審批權(quán)于法有據(jù)的充分理由。
 
  問題在于,檢視審批權(quán)的合法性,應(yīng)當(dāng)包括兩層視線,首先看審批權(quán)有沒有法律法規(guī)依據(jù),根本要看審批權(quán)依據(jù)的法規(guī)符不符合《許可法》的授權(quán)規(guī)定。不看后者,所有的審批權(quán)無不具有合法性,而將前者與后者作遞進分析,一些審批權(quán)的合法性便值得商榷,屬于這類情形的審批權(quán)顯然是通過利用權(quán)限、超越權(quán)限、自造權(quán)限三種方式得以設(shè)定和行使,即使能夠在法規(guī)中找到合法性依據(jù),但經(jīng)不起《許可法》合法性規(guī)定的檢驗。
 
  在簡政放權(quán)提質(zhì)增效中進一步清理、取消、下放行政審批權(quán),既要對于法無據(jù)、于法不據(jù)的審批權(quán)進行歸零,又要對于法有據(jù)的審批權(quán)進行甄別,根本排除合法性名義上的不合法性癥結(jié),才能最終實現(xiàn)精準(zhǔn)放權(quán)。
 
  二、行政審批改革在法律法規(guī)面前的困惑
 
  黨的十八大以來,簡政放權(quán)成為行政體制改革的主旋律。為使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,致力于理順政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、中央政府與地方各級政府的關(guān)系,以推進權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度、負面清單制度為依托,簡政放權(quán)朝著兩個方向大刀闊斧地威猛推進。通過取消,從國務(wù)院及其部門到省市縣級政府及其部門,向市場和社會轉(zhuǎn)移不屬于政府行使的行政審批權(quán),通過下放,從國務(wù)院及其部門,逐級向省市縣政府及其部門下移屬于各級政府及其部門行使的行政審批權(quán)。這一輪改革賦予各級政府同樣的兩種任務(wù),無論是國務(wù)院及其部門還是省市縣級政府及其部門,都要取消該取消的行政審批權(quán),都要下放該下放的行政審批權(quán),在取消和下放中,作為“行政權(quán)力最先一公里”的國務(wù)院及其部門是核心,作為“行政權(quán)力最后一公里”的市縣級政府及其部門是重點。
 
  這一部署構(gòu)成了從上至下逐級放權(quán)路線、從下至上并級接權(quán)路線、上下交錯變向移權(quán)路線共存的復(fù)雜確權(quán)圖景,這樣的圖景與原有的行政體制格局大不一樣,在重構(gòu)各級行政主體、各類市場主體和社會主體權(quán)力關(guān)系體系中,生發(fā)了一系列涉及改革的法律問題,導(dǎo)致各級政府尤其地方政府推進簡政放權(quán)不得不直面的法律困惑。
 
  其一,《許可法》規(guī)定,除了全國人大及常委會、國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人大及常委會、政府有設(shè)定審批權(quán)的權(quán)力,其余層級的人大及常委會、政府及部門均不具有設(shè)定權(quán)。而這一輪改革,往往是在市縣兩級政府及部門先行先試,他們?nèi)∠拖路艑徟鷻?quán)的多數(shù)措施既沒有上位法的依據(jù),又沒有自身立法權(quán)的保障,導(dǎo)致推進改革想得到、做不到,想時易、做時難,造成要么改革不深不透,要么改革難以為繼,面對如果硬性推進,一旦出了問題便有極大的問責(zé)性法律風(fēng)險。比如,深圳市、佛山市、富陽市、義烏市、銀川市、天津濱海新區(qū)等,大刀闊斧的改革時至今日,都感到在法律法規(guī)面前步履艱難。
 
  其二,簡政放權(quán)是按照黨的十八屆三中全會關(guān)于市場化改革的新要求,以重新確定政府與市場、政府與社會、各級政府之間的關(guān)系為主線定目標(biāo)、定路徑、定權(quán)重,而需要取消和下放的許多行政審批權(quán)所依據(jù)的原有法律法規(guī),卻是按照過去的理念對政府、市場、社會及府際關(guān)系的定位確定審批權(quán)的事項、內(nèi)涵、所屬。如果法律法規(guī)不作與時俱進的修訂,便意味著原有的權(quán)力所屬和責(zé)任定位沒有變,放權(quán)的政府層級的確不敢放,接權(quán)的政府層級、市場主體和社會主體的確不敢接。比如,在逐級制定權(quán)力清單時,各級政府小心翼翼,沒有依據(jù)的不敢放,也不敢接,導(dǎo)致簡政放權(quán)在一定程度上呈現(xiàn)外延式特征。
 
  其三,黨的十八大以來,許多政府在轉(zhuǎn)變職能中,為體現(xiàn)集中、高效、便民的要求,在審批和監(jiān)管兩個領(lǐng)域積極探索集中審批和集中監(jiān)管的職能整合和機構(gòu)合并,成立了審批局和市場監(jiān)管局,將過去分散在各個相關(guān)部門的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分別集于一個部門集中管理。這些在實踐中有積極意義且受到群眾歡迎的探索,創(chuàng)造出不同以往的審批與監(jiān)管的職能和機構(gòu)配置格局,形成了包括業(yè)務(wù)主管部門、審批部門、監(jiān)管部門的新的部門關(guān)系,打破了過去誰審批誰監(jiān)管的局面。而原有法律法規(guī)卻是按照一個部門審批一個部門監(jiān)管的理念確定審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)的配置,如果對原有法律法規(guī)不做修訂,便會導(dǎo)致目前業(yè)務(wù)主管部門、審批部門、監(jiān)管部門的設(shè)置缺乏合法性,同時可能造成在業(yè)務(wù)主管部門不管審批和監(jiān)管、審批部門不管監(jiān)管、監(jiān)管部門不管審批的架構(gòu)中,審批和監(jiān)管權(quán)責(zé)體系不合縫。
 
  其四,原有的一些法律法規(guī)對設(shè)定審批權(quán)的規(guī)定過于原則和概括,只是對需要審批事項的面作出一般規(guī)定,卻沒有對審批事項的點作出具體規(guī)定,一些政府部門利用這樣的法律空間,設(shè)定了本不該有的審批權(quán),使審批權(quán)的法律依據(jù)并不過硬。如果對這樣的法律法規(guī)不作具體化修訂,確定審批事項的明確邊界,過去依法設(shè)定的做法依然成為目前政不簡權(quán)不放的借口,在一定意義上,成為繼續(xù)保護部門利益的掩體和洞穴。
 
  其五,原有的一些法律法規(guī)對設(shè)定的審批權(quán)又過于具體,體現(xiàn)為對審批的要件、程序、條件作出了細致的規(guī)定。在實踐中,往往審批事項本身是審批,而審批要件、條件、額度往往也成了一項審批,如戶口登記要計生證明,買房貸款要婚姻證明,重復(fù)提交重復(fù)審批,審批事項減少了,但審批因要件、條件、額度沒有減少而依然繁多。在當(dāng)前的改革探索中,許多政府在優(yōu)化審批程序中精簡了要件和條件,但缺乏法律法規(guī)依據(jù)。另外,“三集中三到位”實現(xiàn)了統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理,但相關(guān)的法律法規(guī)修編相對滯后,更缺乏更高層次的法律法規(guī)對行政服務(wù)中心職能職責(zé)、機構(gòu)性質(zhì)、管理模式、工作原則、窗口單位權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,行政服務(wù)中心的改革探索無法可依。如果對原有法律法規(guī)不作修訂,這些有效探索很難有大幅度和長效應(yīng)的效果。
 
  其六,原有法律法規(guī)是縱向條條制約型規(guī)范,按系統(tǒng)、領(lǐng)域、行業(yè)構(gòu)成專業(yè)性制約。在深化改革中,許多地方政府在行政審批的職能和機構(gòu)設(shè)置上進行了跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的橫向整合,與過去一些法律法規(guī)對審批權(quán)在縱向上設(shè)定的要求產(chǎn)生差距,另外,“不同的法律、法規(guī)以及地方法規(guī)之間存在沖突的情況”。如果不對相關(guān)法律法規(guī)進行修訂,以往的制約仍然有效,必將對深化改革的措施、成果產(chǎn)生極大的沖擊,甚至形成反作用。比如,深化審批制度改革降低了審批門檻、簡化了程序流程、提高了行政效能,在許多做法上會超越現(xiàn)原有法律法規(guī)規(guī)定,但面對原有法律法規(guī),審批部門和工作人員擔(dān)心承擔(dān)行政復(fù)議、行政訴訟責(zé)任,心存糾結(jié)。
 
  其七,原有法律法規(guī)設(shè)定的行政許可,基于過去的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)的需要,與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀產(chǎn)生極大的差別,已不能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和新型業(yè)態(tài)發(fā)展的要求。如果不對相關(guān)法律法規(guī)進行修訂,這些行政許可要么仍然保留,要么在下放中形成空置。比如,貴陽市把農(nóng)業(yè)管理權(quán)下放給經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),而經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)本身根本就沒有這個職能,表面上實現(xiàn)了審批權(quán)下放,實際上下放了的審批權(quán)毫無意義。
 
  其八,在原有作為行政審批權(quán)依據(jù)的法律法規(guī)中,相當(dāng)一部分國務(wù)院部門的規(guī)章、省級政府部門的地方性規(guī)章、市縣人大及其常委會的地方性法規(guī)和政府的“紅頭文件”,超越了《許可法》的授權(quán)設(shè)定了許許多多的行政許可和管理事項及服務(wù)事項,許多這類法規(guī)依然在深化改革中發(fā)生作用。如果對這樣的法規(guī)不進行清理,必將導(dǎo)致簡政放權(quán)在一定程度上走過場、打插邊球。
 
  解決上述改革與法律不相適應(yīng)的問題,面臨三個矛盾:
 
  一是從上到下法定行政許可設(shè)定權(quán)限逐級遞減與改革突破從下到上逐級擴展的矛盾。在我國,行政許可設(shè)定權(quán)呈現(xiàn)從上至下的配置模式,擁有設(shè)定權(quán)的最低機構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市政府,而行政審批制度改革卻呈現(xiàn)從下至上的擴展模式。市縣級政府是改革的關(guān)鍵層級,改革的思路、措施往往在這些層級政府先行先試,然后往上擴展。這就意味著,行政改革的緊迫感與法律法規(guī)修訂的緊迫感形成反向?qū)?yīng),最具有行政審批制度改革話語權(quán)、能動性和突破力的政府層級,最具有根據(jù)改革需要加快修訂法律法規(guī)的緊迫感,卻最缺乏通過合適的法律法規(guī)支撐改革探索的能力,他們的改革勇氣常常走到既定法律法規(guī)面前就不擊而懈。而最具有修訂法律法規(guī)權(quán)力的省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會和政府、國務(wù)院、全國人大及其常委會,著眼基層需求修訂法律法規(guī)的緊迫性和著力度相對要弱。
 
  二是法律與法規(guī)在設(shè)定審批權(quán)邊界上的矛盾。按照《許可法》的規(guī)定,首先是全國人大及其常委會制定法律設(shè)定行政許可,然后依次推演為,尚未制定法律的,國務(wù)院通過行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可,尚未制定法律和行政法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會通過地方性法規(guī)可以制定行政許可,尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。這就造成在設(shè)定行政許可上,法律與法規(guī)的效力邊界不清,混淆了哪些行政許可應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定,哪些行政許可應(yīng)當(dāng)由法規(guī)設(shè)定的界限,導(dǎo)致法律與法規(guī)都可以設(shè)定任何行政許可,唯一的區(qū)別是在時限上上位法有沒有包含。
 
  三是合理性與合法性的矛盾。設(shè)定行政許可當(dāng)然要講合法性,同時必須要講合理性,但在現(xiàn)實中,設(shè)定行政許可的合法性與合理性形成了一對矛盾。合法不一定合理,一些由法律法規(guī)設(shè)定的行政許可具有了合法性,但不僅在現(xiàn)在就是在過去,也是屬于政府不該僭越的市場和社會的自主權(quán),不具有合理性。比如,《許可法》第十三條明確規(guī)定,“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的”等情形,可以不設(shè)行政許可。但在各級政府行使的行政許可中,相當(dāng)多的屬于違反上述規(guī)定的不合理的規(guī)定。反之,合理不一定合法,一些在改革中形成的審批權(quán)的合理設(shè)定和運行,沒有取得法律法規(guī)的授權(quán)。
 
  三、推進法律法規(guī)立改廢的對策建議
 
  在原有制約政府職能設(shè)置和運行的法律法規(guī)體系中,存在兩個部分和兩種作用,一部分是合法合理的法律法規(guī),對簡政放權(quán)發(fā)揮著正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)作用,另一部分是要么合法但不合理,要么既不合法又不合理的部分,對簡政放權(quán)發(fā)揮著阻礙作用。推進簡政放權(quán)提質(zhì)增效,做好法律法規(guī)立改廢迫在眉睫。“應(yīng)當(dāng)通過法律解釋、漏洞補充等技術(shù),維護法律體系的實質(zhì)正當(dāng)性,在法律規(guī)定的限度內(nèi)實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一?!?/div>
 
  立、改、廢是法律法規(guī)建設(shè)三個相互銜接的完整步驟,缺一不可。對于法律法規(guī)體系、結(jié)構(gòu)、條款而言,立是拾遺補缺、充實完善,改是調(diào)整糾偏、純質(zhì)正體,廢是棄舊革非,除偽劫弊,使法律法規(guī)經(jīng)得起法理和事理的檢驗,充分發(fā)揮準(zhǔn)確授權(quán)以護航改革的功能。只立不改不廢、只改不立不廢、只廢不立不改,都不能徹底解決法律法規(guī)合法性與合理性的分離、預(yù)期性與實效性的脫節(jié)、依據(jù)性與可靠性的相左等問題。
 
  (一)改革立為先,優(yōu)化法律法規(guī)體系的變革之急是立
 
  疾步迅行的簡政放權(quán)呼喚著與之適應(yīng)的法律法規(guī)體系為其提供強勁的制度支撐,在立法、授權(quán)、改革試驗三個方面提出了立的迫切需求。
 
  其一,清權(quán)、確權(quán)、控權(quán)是簡政放權(quán)的根本目的。實現(xiàn)簡政放權(quán)提質(zhì)增效必須為政府行使行政審批權(quán)確立完善的法律法規(guī)體系。全國人大及常委會應(yīng)建立健全包括行政職能法、行政許可法、行政改革授權(quán)法等涉及政府職能設(shè)置和轉(zhuǎn)變的相關(guān)法律,實現(xiàn)行政審批權(quán)力的設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督和特許等環(huán)節(jié)的全方位規(guī)范。國務(wù)院、省、市、自治區(qū)人大常委會和政府應(yīng)按照上述上位法的規(guī)定,根據(jù)簡政放權(quán)的需要,建立健全配套性的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,保證所轄范圍內(nèi)行政審批權(quán)的設(shè)定和運行規(guī)范有序。
 
  其二,增強地方的自主權(quán)是簡政放權(quán)的重要環(huán)節(jié)。做實簡政放權(quán)提質(zhì)增效需要為賦予地方自主探索加大法律授權(quán)的力度,“擴大地方性立法的主體范圍,為地方的改革創(chuàng)新提供更加堅實的法制保障”。[6]應(yīng)當(dāng)將能夠調(diào)整審批權(quán)的設(shè)定和行使的地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權(quán)放寬到市級人大及常委會、政府,甚至承擔(dān)國家綜合改革試驗專門項目的縣級人大即常委會、政府,為行政改革最為關(guān)鍵的市縣兩級政府松綁,使其改革探索能夠不受法律困惑順利推進。
 
  其三,樹立示范是簡政放權(quán)的有效手段。引領(lǐng)行政體制改革猶如引領(lǐng)經(jīng)濟體制改革,需要某級政府在轄區(qū)內(nèi)放手嘗試全面深化改革的獨立探索,因此有必要對少數(shù)地區(qū)進行相對獨立地整體法律授權(quán)試驗??梢园焉钲谶@一我國最早的經(jīng)濟體制改革特區(qū)和銀川這一我國在“一帶一路”戰(zhàn)略中具有特殊位序的地區(qū),設(shè)為綜合改革法律授權(quán)試驗區(qū),授權(quán)他們可以根據(jù)自身適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求全面轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政審批權(quán)力的設(shè)定和運行進行地方性法規(guī)和規(guī)章的立法,允許他們的簡政放權(quán)在國家上位法框架和自身法規(guī)體系中深化,并不受上位法律法規(guī)的制約,同時建立相應(yīng)的監(jiān)督、評估、調(diào)整機制。
 
  (二)攻堅改為本,優(yōu)化法律法規(guī)體系的破解之需是改
 
  原有在整體上依然繼續(xù)生效的法律法規(guī),有一部分已經(jīng)不適應(yīng)深化改革的要求,甚至成為阻擋深化改革的路障,表現(xiàn)為許多條款在取向、指涉和限制上與深化改革的目標(biāo)相去甚遠甚至相反。簡政放權(quán)提質(zhì)增效要求對這些法律法規(guī)的條款進行合理性清理,并作出與深化改革要求相適應(yīng)的改變和修訂。
 
  其一,應(yīng)當(dāng)對《行政許可法》進行修訂。一是應(yīng)以黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革理念為基準(zhǔn),調(diào)整許可法的立法基調(diào)和主線,使其原則、立意、相關(guān)條款的制約對象和范圍準(zhǔn)確體現(xiàn)上述理念;二是應(yīng)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定審批權(quán)的事項邊界進行劃分,按級別、類型、分量明確何種審批權(quán)由法律設(shè)定,何種審批權(quán)由行政法規(guī)設(shè)定,何種審批權(quán)由地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定;三是應(yīng)改變對許可權(quán)設(shè)定機構(gòu)的規(guī)定,根據(jù)深化改革的需要,將可以設(shè)定許可權(quán)的機構(gòu)拓展到市級人大及常委會和政府,并增加對承擔(dān)國家綜合改革試驗項目的縣級人大及常委會和政府授權(quán)設(shè)定的補充性條款。
 
  其二,對一些全國人大及常委會制定的法律,省、直轄市、自治區(qū)人大及常委會制定的地方性法規(guī)進行修訂。一是對審批權(quán)設(shè)定過于原則、抽象、概況的條款進行修改,可以作為行政許可的事項必須作出明確具體的規(guī)定,不可以作為行政許可的事項決不能在條款中留有隱形空間;二是對行政審批的程序、要件、材料的規(guī)定進行修改,能不規(guī)定的則不規(guī)定,必須規(guī)定的,要以深化改革的需要作出優(yōu)化性調(diào)整。
 
  其三,對國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省、直轄市、自治區(qū)政府制定的地方性規(guī)章進行修訂。一是應(yīng)扶正審批權(quán)設(shè)定的依據(jù),國務(wù)院設(shè)定的審批事項必須以法律和國務(wù)院行政法規(guī)為依據(jù),凡是以國務(wù)院部門規(guī)章為依據(jù)的必須作出改正。省、直轄市、自治區(qū)政府設(shè)定的審批事項,必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù),凡是以對方政府部門的紅頭文件為依據(jù)的必須作出改正;二是應(yīng)對行政許可程序、要件、材料的規(guī)定作出符合深化改革要求的調(diào)整,能簡化的必須簡化,不能簡化的必須優(yōu)化。
 
  其四,對以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的許可事項之間的關(guān)系進行合理性梳理。一是必須由上位政府審批的事項,明確規(guī)定由上位政府一攬子審批,改變由下位政府初審,最終由上位政府定奪的繁瑣程序;二是應(yīng)當(dāng)由上位政府審批,但可以委托下位政府代批的事項,必須委托到位,切忌多重審批;三是必須由不同層級政府層層審批的事項,必須確保法人和自然人一次申報一套材料,避免多次申報多套材料。
 
  (三)提質(zhì)廢為要,優(yōu)化法律法規(guī)體系的保質(zhì)之計是廢
 
  在原有法律法規(guī)體系中,有的具有合法性但缺乏合理性,有的既不具有合法性又不具有合理性,都作為設(shè)定、履行、問責(zé)政府職能的法律依據(jù)橫亙在各級政府面前,讓深化改革的信心和決心望而生畏。簡政放權(quán)提質(zhì)增效,呼吁廢止這些法律法規(guī),搬掉橫亙在深化改革大道上的路障。
 
  其一,對凡是與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、“雙創(chuàng)計劃”戰(zhàn)略要求不相符合和對立的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,由立法機構(gòu)主責(zé),按程序在徹底清理的基礎(chǔ)上一律廢止或者廢除。
 
  其二,對違背法律授權(quán)權(quán)限設(shè)定既不合法又不合理審批事項的國務(wù)院部門規(guī)章,設(shè)定管理事項和服務(wù)事項的省、直轄市、自治區(qū)政府部門、市縣政府及其部門的地方性規(guī)章以及各種“紅頭文件”,按程序在徹底清理基礎(chǔ)上一律廢止或者廢除。
 
  其三,對設(shè)定非許可審批事項的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章以及各種紅頭文件,按程序在徹底清理基礎(chǔ)上一律廢止和廢除。
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