黨的十八屆四中全會提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標，旨在推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政三位一體建設(shè)，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會的宏偉圖景。加快推進政府績效管理立法，做到依法管理，是推進依法行政的客觀要求。政府績效管理在中國的實踐探索至今已逾十年，運行機制不斷理順，相關(guān)制度逐步完善，走出了一條具有中國特色的績效管理發(fā)展之路。但隨著績效管理不斷深入，一些深層次的問題逐步凸顯：一是以印發(fā)紅頭文件的方式推行，績效管理內(nèi)容、范圍、指標、標準均由政府確定，過程由政府主導，結(jié)果使用也由政府說了算，降低了績效管理的權(quán)威性;二是缺乏法規(guī)依據(jù)和法制保證，績效管理淪為一種運動式管理，績效管理要素因人而異、朝令夕改，甚至因人而廢，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和約束，削弱了績效管理的規(guī)范性;三是缺乏績效管理法制，導致績效管理不能有效地促進各級政府及領(lǐng)導干部認真回應(yīng)公眾訴求，人民群眾參與績效管理的權(quán)利得不到持續(xù)有效的保障，群眾對政府工作業(yè)績的知情權(quán)、評價權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到真正有效的落實。針對績效管理這些問題，按照十八屆四中全會精神要求，推進政府績效管理立法，用法規(guī)形式對績效管理的頂層設(shè)計進行固化，對績效管理的各個環(huán)節(jié)、各項內(nèi)容以及實施的方式、方法和步驟等作出明確規(guī)定，做到有法可依，有章可循，有利于減少政府績效管理的隨意性和盲目性，增強績效管理工作的規(guī)范性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預期性，減少人為因素干擾。
一、政府績效管理立法的必要性與可行性
實現(xiàn)政府績效管理制度化是推進依法行政和建設(shè)法治國家的重要內(nèi)容。當前我國政府績效管理雖然沒有上位法，但有中央文件精神作為重要依據(jù)。2006年，國務(wù)院深化行政管理體制改革，將推進績效管理列入五項重點改革任務(wù)。黨的十七屆二中全會出臺的《關(guān)于深化行政體制改革的意見》明確提出，要推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)，要“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致”。這為推進政府績效管理法制化提供了有力的政治依據(jù)。
完善政府績效管理立法是深化政府績效管理實踐的重要突破口。當前，政府績效管理工作已在全國各省區(qū)市全面展開，中央部委和省市縣等各級地方政府均建立以考核重點工作為主要內(nèi)容的績效評估機制，形成了各具特色的績效管理模式。政府績效管理在推進科學發(fā)展觀落實、正確政績觀踐行等方面發(fā)揮著非常重要的作用，積累了豐富經(jīng)驗。政府績效評估理念得到政府及其公務(wù)員和廣大社會公眾的普遍認同，良好的績效管理環(huán)境正在形成;績效評估的方式方法漸趨成熟，評估指標不斷完善，評估手段趨于多樣化;公眾評議趨于程序化和規(guī)范化。各地各部門開始總結(jié)經(jīng)驗，健全完善符合自身特點的績效評估制度。這些都為國家推進政府績效管理立法打下了良好的實踐基礎(chǔ)。
吸收和借鑒國外經(jīng)驗有助于推進我國政府績效管理法治建設(shè)。許多西方發(fā)達國家都已國家立法的形式制定了政府績效管理法。1993年，美國頒布了《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定聯(lián)邦政府“每個機構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告”，績效結(jié)果與財政預算掛鉤。1997年，英國頒布了《地方政府法》，規(guī)定地方政府每年必須實行最佳績效評價制度，設(shè)有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。同年，澳大利亞議會通過了新的《公共服務(wù)法案》和《財務(wù)管理與責任法案》等法律，建立了政府部門績效責任管理機制。日本也于2002年出臺了《政府政策評價法》，全面推進績效管理。越是經(jīng)濟發(fā)達，效率高的國家，越重視績效管理?；诓煌男姓鷳B(tài)，我國雖不能簡單移植國外政府績效管理法律制度，但其立法的經(jīng)驗與教訓，為我們提供了有益的借鑒。
總之，從必要性和可行性來看，目前政府績效管理立法時機已基本成熟，探索績效管理立法，在全面推進依法治國大背景下，必將取得突破性進展，形成法治行政立法新品牌，創(chuàng)造國家法治建設(shè)新亮點。
二、加快績效管理立法的思想與推進模式
1.實踐先行，立法跟進。相對于實踐而言，從立法時機把握上可以分為先行性立法和后行性立法。兩種立法各有利弊：先行性立法先立法后實踐，其優(yōu)點是成本低，風險低，缺點是效率低、見效慢，是西方國家常用的立法模式;后行性立法是先實踐，再立法，其優(yōu)點是效率高，見效快，缺點是成本高，風險大，是我國常用模式。從全國各省市開展政府績效管理的狀況看，都是政府發(fā)文，先行實踐，邊試邊完善，沒有立法。國內(nèi)政府績效管理經(jīng)過多年的探索，已積累了豐富經(jīng)驗，形成了較為一直的共識與模式。此時，立法及時跟進，將這些成功做法和成熟經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，對破解當下政府績效管理面臨的困難和問題，實現(xiàn)政府績效管理的規(guī)范化、法制化具有重要意義。
2.群眾參與，人大立法。政府績效管理立法由誰來立，是行政法規(guī)還是政府規(guī)章?這是一個問題的兩個方面。行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律并按照《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定而制定的法規(guī);政府規(guī)章是地方政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地區(qū)地方性法規(guī)擬訂并經(jīng)各該級政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定的法律規(guī)范。這二者都是我國法律體系的重要組成部分，但立法規(guī)格上行政法規(guī)高于政府規(guī)章?？紤]到政府績效管理是一種促進權(quán)利機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)、政府與公民、國家與社會良性互動的模式，需多方參與，形成內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制。對這一監(jiān)督制度的構(gòu)建，由被監(jiān)督者政府來立監(jiān)督自己的法，顯然有局限性，而應(yīng)通過人大立法，使立法內(nèi)容體現(xiàn)公眾一致，符合公眾利益和愿望。但地方行政立法一般要有上位法—國家法律和行政法規(guī)作為依據(jù)。政府績效管理無上位法依據(jù)，按照我國立法法規(guī)定，各省區(qū)市可以根據(jù)本地實際需要，可以先制定地方性行政法規(guī)。
3.整體建構(gòu)，虛實并重。立績效評估法還是績效管理法?政府績效管理不是單一的績效評估行為，而是由績效計劃、績效評估、績效改進等多個環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的一個動態(tài)過程，績效評估只是績效管理鏈條中的一個環(huán)節(jié)。立法必須著眼政府績效管理的全過程，構(gòu)建一個完整的制度框架，單獨進行政府績效評估立法是不適宜的。因此，政府績效管理立法應(yīng)立足績效管理的總框架，整體構(gòu)建。同時，應(yīng)堅持實體與程序并重。實體法確認職責、權(quán)利與義務(wù);程序法保證方法與程序，兩者相輔相成。沒有實體性規(guī)定，程序性規(guī)定無從談起;沒有程序性規(guī)定，實體性規(guī)定就難以落實。政府績效管理立法既要注重績效管理機構(gòu)的職責權(quán)限、評估參與者的權(quán)利義務(wù)等基本的實體性制度的構(gòu)建，也要重視績效計劃制定、績效評估實施、績效管理方式方法和步驟等程序性制度的設(shè)計，構(gòu)建完整的制度性框架。
4.自上而下，統(tǒng)分結(jié)合。政府績效管理立法是自上而下還是自下而上?從國家層面看，宜自下而上，地方立法先行，以地方立法推動中央立法，這也是我國立法實踐中的常用方式。從我國實際來看，績效管理工作總體上是自上而下，層層推進的。綜合考慮立法權(quán)限等因素，建議績效管理由國家人大立法，自上而下貫徹實施。從立法模式上看，有統(tǒng)一立法和分散立法，統(tǒng)一立法即通過一部專門法律來規(guī)定政府績效管理的制度框架并統(tǒng)率績效管理的各種法律規(guī)范;分散立法是由多部法律共同組成績效管理法律體系。政府績效管理立法建議采用統(tǒng)分結(jié)合的方式比較符合實際：一方面政府績效管理急需一部相對統(tǒng)一的框架法，對績效管理的原則性問題進行明確與規(guī)范;另一方面政府管理包括上級政府對下級政府、政府對本級工作部門、政府工作部門對下級政府工作部門以及針對某個重點工程項目的評估等多種類型，要通過一部專門法律對于所有的績效管理類型加以規(guī)范，不符目前實際?？梢韵染颓皟煞N以較為成熟績效管理類型進行立法，其余不太成熟的績效管理類型等成熟后，可逐步進行分散立法。
三、推進績效管理立法的框架與創(chuàng)新路徑
政府績效管理立法框架涉及立法宗旨、基本原則、績效計劃、績效評估、績效診斷、結(jié)果使用等內(nèi)容。立足中國實際，借鑒國內(nèi)外績效管理法制建設(shè)經(jīng)驗，加速政府績效管理立法可重點在以下幾個方面創(chuàng)新：
1.建立多元參與的績效管理主體體系。績效管理究竟由誰來當裁判員，是直接影響評估結(jié)果客觀性和權(quán)威性的關(guān)鍵問題。績效管理工作，要堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會公眾多元參與，這樣既能充分體現(xiàn)我國現(xiàn)行政治制度的基本特點，又符合政府績效群眾公認這一基本原則。黨的領(lǐng)導是績效評估工作最強有力的推進器。政府主導，就是由各級政府承擔績效評估工作的統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)，并主動引導和接受社會公眾對自身績效進行評價。多元參與，就是打破了關(guān)門搞評估的做法，將評估的內(nèi)容、標準、方法、程序等均予以公開，請人民群眾當裁判員。要真正把人民群眾滿不滿意作為評估政府績效高低的根本標準，從制度上落實群眾的參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確?？冃Ч芾斫Y(jié)果的信度和效度。
2.建立科學合理的績效管理指標體系框架。績效管理立法要明確績效指標體系構(gòu)建框架的基本原則。在績效指標體系設(shè)計過程中，要切實做到以下四點。一是要立足職能，突出重點。只評議政府法定職責應(yīng)做之事，對政府不該管、管不了、也管不好的份外之事，堅決不納入，解決政府越位、缺位、不到位的問題。同時，要著眼大局，把中央重大決策、重點工作、重點工程作為評價重點。二是要統(tǒng)籌兼顧，全面評估。破除把政府績效與單純的經(jīng)濟增長劃等號的做法，按照中國特色社會主義建設(shè)五位一體的總體布局，把經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)有機統(tǒng)一起來，既評發(fā)展速度，又評可持續(xù)發(fā)展。三是以人為本，改善民生。堅持把涉及人民群眾切身利益的問題作為評估的重要內(nèi)容，增加指標數(shù)量，加大分值權(quán)重。四是因地制宜，分類指導。充分考慮各地區(qū)各部門的現(xiàn)實條件和原有基礎(chǔ)，在指標內(nèi)容和分值權(quán)重上區(qū)別對待，各有側(cè)重，突出不同地區(qū)發(fā)展目標差異和全國布局的總體要求，有效避免一刀切和一把尺子量到底的問題。
3.建立多樣統(tǒng)一的績效評估方法體系。評估方法選擇是否恰當，直接影響評估結(jié)果的準確性和可靠性?？冃гu估方法選擇上，要根據(jù)評估主體的類型和評估指標的特點，做到因地制宜，多樣統(tǒng)一。一是要定性評估和定量評估的有機結(jié)合。公眾評議實行定性評估，重點分析規(guī)律、揭示本質(zhì);工作考核以定量考核評估為主，化抽象為具體，便于操作。二是短期評估與長期評估有機結(jié)合。評估中，既立足當前，又著眼未來。有些工作當前看很有成效，但將來不一定有成效，甚至是負成效。相反，有些工作目前難以看出成效，但將來的成效會很大。把短期評估與長遠評估統(tǒng)一起來，鼓勵大家多干打基礎(chǔ)、利長遠的事。三是考、評、議相結(jié)合。績效評估由指標考核、公眾評估和內(nèi)部評議三部分組成。指標考核客觀性強，重在考，嚴格按標準評分。公眾評估主觀性強，重在評，強調(diào)參評面的廣泛性和代表性;內(nèi)部評議專業(yè)性強，重在議，強調(diào)上下左右的互評互議，對一些專業(yè)性很強的指標，還組織專家評審，作出科學結(jié)論。
4.建立獎優(yōu)罰劣的績效評估結(jié)果運用體系。政府績效管理要發(fā)揮作用，用好用活評估結(jié)果是關(guān)鍵。在結(jié)果應(yīng)用上，建議做到三個結(jié)合：一是將評估結(jié)果與加強和改進政府工作結(jié)合起來。改變重評比、輕診斷，重獎懲、輕改進的做法，年初及時向被評估單位反饋評估結(jié)果，提出改進意見，促進被評估單位持續(xù)改進工作。二是將評估結(jié)果與干部獎懲結(jié)合起來。按照獎、治庸、罰劣的原則，建立按實績論獎懲的激勵機制，把評估結(jié)果與干部的票子、面子、位子掛鉤。對績效先進單位給予表彰獎勵;對不合格單位給予通報批評;對因工作嚴重失職、瀆職造成重大損失或惡劣影響的，嚴格依法依規(guī)追究責任。三是將評估結(jié)果與財政預算結(jié)合起來。強化對公共財政支出的績效考評，并根據(jù)評估結(jié)果，建議各級政府財政及時調(diào)整和優(yōu)化重大預算項目支出的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源，增強績效預算執(zhí)行的剛性，提高財政資金的使用效益，實現(xiàn)績效最優(yōu)。
