從2014年廣州市政協(xié)常委曹志偉拉開一幅4米長的“人在證（征）途”圖紙?jiān)斒鲛k證難，到2015年李克強(qiáng)總理講述“我媽是我媽”的奇葩證明，全社會(huì)圍繞“辦證多、辦事難”展開廣泛討論，各項(xiàng)政策紛紛出臺(tái)。2015年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》（以下簡稱《通知》），要求堅(jiān)決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)[1]；2016年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)十部委聯(lián)合發(fā)布的《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《信息惠民方案》），明確提出通過“一號一窗一網(wǎng)”解決群眾辦事過程中“辦證多、辦事難”等問題。[2]

 

　　《信息惠民方案》由于極具可操作性，得到媒體及公眾的一致?lián)泶?，也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的積極響應(yīng)?！缎畔⒒菝穹桨浮返乃悸泛芮逦?，即通過“信息共享”解決辦事難——“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，促進(jìn)部門間信息共享，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容。為進(jìn)一步推動(dòng)部門間政務(wù)服務(wù)相互銜接，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，打破信息孤島，變‘群眾跑腿’為‘信息跑路’，變‘群眾來回跑’為‘部門協(xié)同辦’，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，特制定本實(shí)施方案?！闭\然，在理想狀態(tài)下，信息共享可以消除任何紙質(zhì)證明存在的空間，因而能實(shí)現(xiàn)全程“網(wǎng)上辦事”；但是必須看到，政府部門間信息共享是一個(gè)無論在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)踐中都長期難以攻克的頑疾——“由于長期形成的政府部門的條塊分割慣例，政務(wù)信息跨部門共享困難，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。我國電子政務(wù)信息共享的整體水平仍然較低，信息共享不時(shí)涌現(xiàn)出低效率甚至無效率的情形”。[3]從2002年“信息共享”第一次出現(xiàn)在政策文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中，至今已經(jīng)有14年之久，足見該思路實(shí)施的難度巨大。

 

　　那么，在公民辦事過程中，到底需要如何共享信息？為何信息共享這么難？本文對上海市個(gè)人辦事項(xiàng)目中出現(xiàn)的政府間信息共享需求進(jìn)行分類分析，揭開信息共享的面紗，進(jìn)而借助信息生態(tài)學(xué)理論，對《信息惠民方案》中的政府信息生態(tài)鏈進(jìn)行理論分析，為其順利實(shí)施提供依據(jù)。

 

 

　　本文以公民辦事中的政府部門間信息共享為研究對象，借鑒了國內(nèi)外政府信息共享的研究成果，各方面研究概述如下。

 

　?。ㄒ唬┱块T間信息共享的國內(nèi)研究概況

 

　　政府部門間信息共享是信息資源管理領(lǐng)域的一個(gè)經(jīng)典研究命題，研究成果豐富。截至2016年8月18日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，題名中含“信息（or數(shù)據(jù)）and 共享（or孤島） and 政務(wù)(or政府)”的文章共有1017篇。這些研究主要針對兩個(gè)方向：一是分析影響政府部門信息共享的因素，剖析共享障礙；二是探討共享系統(tǒng)及機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)，力圖改進(jìn)信息共享的質(zhì)量。其中，第一個(gè)研究方向是本命題的核心，也是最大的難點(diǎn)，因此學(xué)者們運(yùn)用多學(xué)科的方法進(jìn)行突破，較有代表性的研究包括：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，提出共享障礙的根本原因在于存在信息租金，解決這個(gè)問題需要在政府信息機(jī)構(gòu)的體制改革中適度引入市場機(jī)制并建立相應(yīng)的法律保障[4]；用博弈模型對信息共享時(shí)存在的“囚徒困境”進(jìn)行分析，給出解決策略[5]。在第二個(gè)研究方向上，較有代表性的研究包括：采用問卷廣泛調(diào)查與專家重點(diǎn)調(diào)查，提出了一整套跨部門共享機(jī)制改進(jìn)的方案與對策[6]；應(yīng)用關(guān)聯(lián)度分析法，結(jié)合具體城市政務(wù)實(shí)踐，構(gòu)建城市政府的業(yè)務(wù)參考模型和信息資源共享模型[7]。此外，最新的研究成果顯示，將云計(jì)算作為信息共享的技術(shù)基礎(chǔ)已逐漸成為各級政府的實(shí)踐形式，學(xué)者分析了利用云計(jì)算在海量數(shù)據(jù)處理和共享方面的優(yōu)勢，解決“數(shù)字福建”建設(shè)過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)異構(gòu)、信息共享困難的問題[8]；同時(shí)，政務(wù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出從“共享”走向“開放”的趨勢，上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放內(nèi)容已基本覆蓋各部門主要業(yè)務(wù)范圍，涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會(huì)發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)等11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域[9]。

 

　?。ǘ┱块T間信息共享國外研究概況

 

　　由于各國國情差異大，我國的戶籍管理制度、身份證信息管理制度及其相應(yīng)的辦事流程，都和國外大相徑庭，如文章《美國公民身份信息的多維度管理》介紹道：“無論搬到了哪里，美國人的住所流動(dòng)情況、工作變動(dòng)情況、收入變化情況和繳稅繳費(fèi)情況等都一清二楚地隨時(shí)記錄在社會(huì)保障卡里面?！盵10]因此，美國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基于公民辦事的信息共享，所以本研究針對的公民辦事中的政府信息共享問題，在某種程度上屬于“中國特色”問題，對于國外學(xué)者而言，可能不具備學(xué)術(shù)討論的意義。此外，承諾制是一種具有中國特色的機(jī)制創(chuàng)新，國外研究稀少，因此，本研究主要參考“政府信息共享”這個(gè)核心問題的外文研究成果。

 

　　按照檢索式“標(biāo)題=((information or data) shar* government)，數(shù)據(jù)庫=Web ofScience 核心合集”進(jìn)行檢索，截至2016年8月18日，共檢索到論文31篇。文章數(shù)量少從側(cè)面印證了發(fā)達(dá)國家政府信息共享程度高的現(xiàn)實(shí)情況。這些研究成果主要涉及三個(gè)方面：信息共享的需求、信息共享的影響因素和信息共享的改進(jìn)。其中影響因素較為復(fù)雜，研究結(jié)果集中，美國、英國、中國等多國學(xué)者試圖通過多種視角來挖掘各種因子，如管理和文化的障礙[11]，上層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力、相容性、成本、安全、預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)等[12]，技術(shù)、機(jī)構(gòu)、環(huán)境、業(yè)務(wù)流程等[13-14]。從研究方法看，實(shí)證研究是最主流的方式，有學(xué)者從臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐出發(fā)，分析了政府部門間跨邊界信息共享的框架、影響因素、效率、方式等[15]，研究較為全面深入。有學(xué)者用成本效益分析法，研究一個(gè)在英國的通過信息共享減少暴力傷害的案例，顯著地揭示了在衛(wèi)生、警察、地方政府間實(shí)現(xiàn)信息共享的效益[16]。同時(shí)，在信息流動(dòng)過程中的隱私保護(hù)問題也受到學(xué)者關(guān)注，在對加利福尼亞稅務(wù)局通過數(shù)據(jù)挖掘查找報(bào)低收入或不申報(bào)納稅的人的案例研究中，學(xué)者認(rèn)為關(guān)注相關(guān)者利益、程序公平、注重解釋和反饋，可以減少公民由于擔(dān)心隱私泄露而對信息共享項(xiàng)目的抵制[17]。

 

　?。ㄈ┱畔⑸鷳B(tài)理論研究概況

 

　　截至2016年8月18日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，題名中含“信息（or數(shù)據(jù)） and 生態(tài) and 政務(wù)(or政府)”的文章共有54篇。這些文章以信息生態(tài)系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，將政務(wù)信息系統(tǒng)升級到政務(wù)信息生態(tài)系統(tǒng)的理論框架上。研究主要包括理論構(gòu)建和實(shí)踐應(yīng)用兩方面，前者以政務(wù)信息生態(tài)系統(tǒng)的理論研究為主，以趙云合的博士學(xué)位論文為代表，對政府信息系統(tǒng)中政務(wù)信息人、生態(tài)因子、生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能、生態(tài)位、生態(tài)鏈、生態(tài)系統(tǒng)平衡等概念進(jìn)行建構(gòu)[18]；后者致力于將信息生態(tài)理論用于分析政府信息系統(tǒng)實(shí)踐，如謝佳立足重慶市南岸區(qū)的電子政務(wù)實(shí)踐，提出基于信息生態(tài)理論的管理策略[19]。覃正等人的研究兼顧上述兩個(gè)方面，在建構(gòu)理論框架的基礎(chǔ)上，用理論解釋現(xiàn)實(shí)，還提出了前瞻性的分析，為政府部門間信息共享指明了方向：①激勵(lì)機(jī)制主要是通過行政權(quán)威的干預(yù)實(shí)現(xiàn)的，方法單一，從長期的發(fā)展來看，需要考慮市場化的替代方法，豐富激勵(lì)手段；②在參與信息共享的政府部門數(shù)量增大到一定程度的情況下，現(xiàn)有的管理模式將難以勝任，需要建立基于第三方信任的共享模式；③如果在更大范圍和更高層次上實(shí)施府際信息共享，就不能不考慮可能帶來結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及與信息環(huán)境的共同進(jìn)化關(guān)系。[20]

 

　　（四）本文研究的技術(shù)路線及其合理性分析

 

　　本文的技術(shù)路線為：①對政府部門間信息共享分類，并以上海市個(gè)人辦事項(xiàng)目集合為例，通過逐條梳理，明確在辦事項(xiàng)目中各類共享出現(xiàn)的情況，進(jìn)而結(jié)合實(shí)例對難度最大的共享類型做全面剖析；②依據(jù)信息生態(tài)位理論，對比分析現(xiàn)實(shí)政府信息生態(tài)鏈和《信息惠民方案》規(guī)劃中的政府信息生態(tài)鏈。

 

　　采用這種技術(shù)路線的理由如下：

 

　　第一，在公民辦事過程中，涉及到政府部門間信息共享的多種情況，通過全面梳理市民辦事項(xiàng)目中的共享類型，可以更清楚地定位共享難點(diǎn)。第二，信息生態(tài)鏈理論研究“存在于特定的信息生態(tài)中的、由多種要素構(gòu)成的信息共享系統(tǒng)”，公民辦事的G2C電子政務(wù)系統(tǒng)正好在研究范圍中。第三，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)政策措施，需要理論支撐，而信息生態(tài)鏈理論能較好地解釋各類現(xiàn)象。

 

 

　　在政府部門間信息共享的障礙中，“條塊分割，部門利益”被提及最多，并沒有出現(xiàn)公認(rèn)有效的對策。研究表明，政府間信息共享需要跨越垂直和水平的部門邊界。根據(jù)我國政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置特點(diǎn)，信息共享需要跨越的邊界有三類：地域、部門、層級。將三種要素排列組合，共可以出現(xiàn)8種情況。此外，在辦事項(xiàng)目中也常見需要企事業(yè)單位向政府部門提供材料的情況，根據(jù)單位所處的地域，分為本地單位和外地單位兩類共享情況。常見的企事業(yè)單位，除辦事人所在的單位外，還有醫(yī)院、銀行、公證機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等。由圖1可見，在全國5級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置下，存在復(fù)雜的信息共享結(jié)構(gòu)，圖中實(shí)線表示因上下級關(guān)系而容易實(shí)現(xiàn)的共享。

 

　　（一）信息共享需求分類

 

　　下面以上海市市民辦事項(xiàng)目為樣本，分別從適用范圍、共享結(jié)構(gòu)、共享難度、事項(xiàng)舉例四方面，對10類信息共享進(jìn)行說明（參見表1）。

 

 

　　(二)上海市民辦事項(xiàng)目中的10類信息共享統(tǒng)計(jì)分析

 

　　從2015年8月1日－10日，登錄“中國上?！闭T戶網(wǎng)站，將“網(wǎng)上政務(wù)大廳”[21]全部個(gè)人辦事項(xiàng)目采集下來（網(wǎng)址：http://zwdt.sh.gov.cn/zwdtSW/index.do），共有子欄目26個(gè)，包括生育收養(yǎng)、教育科研、社會(huì)保障等類型，辦事項(xiàng)目共465項(xiàng)。從2016年6月15日至2016年7月8日，對每個(gè)辦事項(xiàng)目所需材料進(jìn)行逐條分析，依據(jù)表1判別共享類型。

 

　　材料分析原則是：以需要在政府部門之間傳遞的材料為準(zhǔn)，對于已經(jīng)獲得的資質(zhì)類文件，因其可以直接由辦事人提供給辦事機(jī)構(gòu)，故不納入材料分析范疇。

 

　　如辦理“戶口動(dòng)態(tài)項(xiàng)目的更改”，需要“申請人持戶口薄及申請人的學(xué)歷證書、結(jié)婚證、工作證，或工作單位勞動(dòng)、人事部門等出具的有關(guān)證明，到常住戶口所在地派出所辦理更改手續(xù)?！痹谶@些材料中，戶口簿、學(xué)歷證書、結(jié)婚證，可以由居民直接提供，因此這些材料都不需要分析?！肮ぷ鲉挝粍趧?dòng)、人事部門等出具的有關(guān)證明”需要分析，由于需要本地企事業(yè)單位向政府機(jī)構(gòu)提供證明，共享類型為I。

 

　　特別說明：由于“中國上?！本W(wǎng)站在2015年11月2日改版，有的項(xiàng)目辦事說明不再顯示在“網(wǎng)上政務(wù)大廳”里，而是在特定職能部門的網(wǎng)站上。

 

　?、笔马?xiàng)統(tǒng)計(jì)

 

　　由于網(wǎng)站對于辦事項(xiàng)目的分類存在冗余，統(tǒng)計(jì)分析中發(fā)現(xiàn)了重復(fù)的辦事項(xiàng)目，經(jīng)查驗(yàn)后不屬于辦事項(xiàng)目的內(nèi)容；此外，還存在一些辦事項(xiàng)目屬于“企業(yè)辦事”而非個(gè)人辦事的情況。這兩種不符合研究要求的辦事項(xiàng)目共計(jì)45項(xiàng)，因此最終進(jìn)入共享類型分析的個(gè)人辦事項(xiàng)目為420項(xiàng)。

 

　?、彩欠裥枰畔⒐蚕淼氖马?xiàng)數(shù)統(tǒng)計(jì)

 

　　統(tǒng)計(jì)表明，有142個(gè)辦事項(xiàng)目無需在政府部門間傳遞材料，只需辦事者直接提供自有材料即可；有278個(gè)項(xiàng)目需要在政府部門間傳遞材料。由此可見，有約三分之二的辦事項(xiàng)目，在沒有信息共享機(jī)制的情況下，需要公民跑腿辦事。

 

　?、侈k事項(xiàng)目中共享類型出現(xiàn)種類數(shù)量統(tǒng)計(jì)

 

　　統(tǒng)計(jì)表明，在126個(gè)事項(xiàng)中，僅出現(xiàn)一種共享類型；在100個(gè)事項(xiàng)中，出現(xiàn)2種共享類型；在32個(gè)事項(xiàng)中，出現(xiàn)3種共享類型；在15個(gè)事項(xiàng)中，出現(xiàn)4種共享類型；在4個(gè)事項(xiàng)中，出現(xiàn)了5種共享類型；在1個(gè)事項(xiàng)中，出現(xiàn)了6種共享類型；各種情況占總數(shù)的比例如圖2所示。因此，達(dá)成2種類型的共享就可以完成的辦事項(xiàng)目達(dá)到總數(shù)的81.29%，需要3類及以上共享的僅占辦事項(xiàng)目的18.71%。

 

　?、崔k事項(xiàng)目中各類共享出現(xiàn)頻率統(tǒng)計(jì)

 

　　統(tǒng)計(jì)表明，各類共享出現(xiàn)的頻率有顯著差異，如圖3所示，從出現(xiàn)頻率最高到最低的分別是：I類共享出現(xiàn)在211個(gè)事項(xiàng)中，占總數(shù)的75.90%；E類共享出現(xiàn)在27.34%的辦事項(xiàng)目中；隨后依次是G類（23.02%），F(xiàn)類（22.26%），A類（12.59%）H類（7.55%），D類（6.83%）J類（4.32%），B類（2.52%）和C類（0.72%）。值得注意的是，出現(xiàn)最多的I類共享意味著公民辦證過程中需要得到政府部門以外的企事業(yè)單位的證明，這是在以往的政府信息共享研究框架中未曾出現(xiàn)的。
 

 

　?、祷诠蚕眍愋偷霓k事難易度統(tǒng)計(jì)

 

　　從辦事難易度來看，A、B、C、D、J五類共享都有“跨地域”特征，公民辦事需要付出較高的交通成本；E、F、G、H、I五類共享在本地完成，公民跑腿成本較低。因此，根據(jù)辦事難易度對共享類型進(jìn)行集群統(tǒng)計(jì)，以是否“跨地域”為集群標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果是：有67個(gè)事項(xiàng)存在跨地域共享，占全部事項(xiàng)的24.10%；其余75.90%的事項(xiàng)僅需要本地共享。因此，從共享效率看，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)本地各級各類政府部門間信息共享，可以解決大部分辦事項(xiàng)目的“跑腿”問題。

 

　?。ㄈ┬畔⒐蚕黼y點(diǎn)——A類共享實(shí)例分析

 

　　通過對全部10類信息共享情況進(jìn)行簡要分析，可以發(fā)現(xiàn)A類共享難度最大，需要跨越三種政府邊界。而對于流動(dòng)人口和戶口遷移人群而言，存在嚴(yán)重的辦證難。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，我國流動(dòng)人口在2014年年末達(dá)到2.53億人[22]；戶籍遷移情況也廣泛存在，據(jù)《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，該省2014年遷入遷出人口總數(shù)為161.78萬人[23]。下面以著名的奇葩證明“我媽是我媽”為例，從事例解析、共享結(jié)構(gòu)、共享難度對A類共享進(jìn)行分析。

 

　?、笔吕馕?/div>

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