近年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及人們對(duì)數(shù)據(jù)重要性認(rèn)識(shí)的提高，世界各國(guó)紛紛開(kāi)展了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的行動(dòng)，國(guó)家與國(guó)家之間也建立了開(kāi)放數(shù)據(jù)的聯(lián)盟。2011年，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國(guó)、美國(guó)成立了開(kāi)放政府合作伙伴聯(lián)盟( The Open Government Partnership) ，共同承諾增強(qiáng)府信息公開(kāi)度，支持公民參與，履行職業(yè)誠(chéng)信，并運(yùn)用新技術(shù)增強(qiáng)政府責(zé)任。

 

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，有利于提高政府透明度，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新。根據(jù)“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”(Open Data Barometer)和“全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”(Global Open Data Index) 兩項(xiàng)權(quán)威指標(biāo)2013-2014年的排名結(jié)果，英國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放程度位列世界首位。英國(guó)政府還積極利用數(shù)據(jù)開(kāi)放防治腐敗。2015年，歐盟委員會(huì)展開(kāi)了運(yùn)用開(kāi)放數(shù)據(jù)懲治腐敗的行動(dòng)( Towards a European Strategy to Reduce Corruption by Enhancing the Use of Open Data，TACOD) ，英國(guó)成為該項(xiàng)目的試點(diǎn)國(guó)家之一。TACOD英國(guó)團(tuán)隊(duì)將已公開(kāi)的腐敗案例進(jìn)行分類，重點(diǎn)關(guān)注腐敗行為的揭露方式，探索開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)防治腐敗的作用。

 

　　當(dāng)前，我國(guó)反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)的出現(xiàn)為科學(xué)有效地防治腐敗提供了新的思路和方向。我國(guó)政府高度重視大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展。自2014年首次將“大數(shù)據(jù)”寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》以來(lái)，我國(guó)政府頒布了一系列推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策文件，例如分別于2015年7月和9月公布的《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》和《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念、技術(shù)和資源，是提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇，是提高政府服務(wù)和監(jiān)管能力的必然要求，也是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、防治腐敗的有效手段。

 

　　英國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。本文將以英國(guó)為研究對(duì)象，梳理和分析英國(guó)TACOD 項(xiàng)目關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)防治腐敗的經(jīng)驗(yàn)，深入剖析英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)的政策法規(guī)、組織機(jī)制、開(kāi)放內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的對(duì)策建議。

 

 

　　根據(jù)全球性非盈利組織“開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)”的定義，開(kāi)放數(shù)據(jù)是指可以被任何人、為了任何目的免費(fèi)使用、修改、或分享的數(shù)據(jù)。（開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)[Open Knowledge Foundation]成立于2004年，總部位于英國(guó)劍橋市，目前其官方對(duì)外名稱是Open Knowledge International。——編注）

 

　　開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)下設(shè)項(xiàng)目“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”所召集的開(kāi)放政府工作組(Open Government Working Group) 于2007年提出，政府?dāng)?shù)據(jù)在符合以下八項(xiàng)原則時(shí)可稱為“開(kāi)放”: (1) 完整性: 除非涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或其他特別限制，所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開(kāi)放; (2) 一手: 數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是從源頭采集到的一手?jǐn)?shù)據(jù)，而不是被整合或加工過(guò)的數(shù)據(jù); (3) 及時(shí)性: 盡快開(kāi)放數(shù)據(jù)以保存數(shù)據(jù)的價(jià)值; (4) 可獲取性: 數(shù)據(jù)可以被最大范圍的用戶(為了各種不同的目的) 所獲取; (5) 可機(jī)讀: 數(shù)據(jù)是結(jié)構(gòu)化的，可被計(jì)算機(jī)自動(dòng)處理; (6) 非歧視性: 數(shù)據(jù)對(duì)所有人都開(kāi)放，無(wú)需注冊(cè); (7) 非私有: 任何實(shí)體對(duì)開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)都沒(méi)有絕對(duì)的控制權(quán); (8) 免于授權(quán): 數(shù)據(jù)不受版權(quán)、專利、商標(biāo)或貿(mào)易保密規(guī)則的約束(除非涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或其他特別限制) 。

 

　　萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)的“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”和開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)的“全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”是國(guó)際組織和各國(guó)(地區(qū))政府廣泛認(rèn)可的兩項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)。開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表主要從三個(gè)方面來(lái)衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的程度: 準(zhǔn)備度、執(zhí)行力、影響力。根據(jù)最新發(fā)布的第三版開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表全球報(bào)告，排在前十位的國(guó)家分別為: 英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、加拿大、丹麥、新西蘭、荷蘭、韓國(guó)、瑞典、澳大利亞。而全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)更關(guān)注各國(guó)(地區(qū))是否公開(kāi)了那些與政府透明、公眾生活緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)，共包括10 類: 交通時(shí)刻表、政府預(yù)算、政府支出、選舉結(jié)果、公司登記表、全國(guó)地圖、全國(guó)統(tǒng)計(jì)信息、法律、郵政編碼、污染物排放。2015 年，全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)調(diào)整了評(píng)估指標(biāo)，增加了政府采購(gòu)情況、天氣預(yù)報(bào)、定位信息和水質(zhì)四個(gè)數(shù)據(jù)集，刪除了交通時(shí)刻表。根據(jù)最新排名，排在前十位的國(guó)家和地區(qū)為: 臺(tái)灣、英國(guó)、丹麥、哥倫比亞、芬蘭、澳大利亞、烏拉圭、美國(guó)、荷蘭、挪威、法國(guó)。綜合這兩項(xiàng)指標(biāo)的排名結(jié)果，走在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)前列的以發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)為主。（萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)[World Wide Web Foundation]成立于2009年，總部位于美國(guó)首都華盛頓特區(qū)。——編注）

 

　　當(dāng)前，我國(guó)的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐處于起步階段，主要在地方政府層面展開(kāi)，而且主要集中在政府?dāng)?shù)據(jù)的供應(yīng)端。2015 年，我國(guó)在開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表中位列第55 位(共92個(gè)國(guó)家和地區(qū)) ，在全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)中居于第93位(共122個(gè)國(guó)家和地區(qū))。

 

　　荷蘭代爾夫特理工大學(xué)（TU Delft）教授馬林·詹森( Marijn Janssen) 等學(xué)者在2012年發(fā)表的一篇文章中將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的作用分為三個(gè)方面: 政治和社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、科技的。其中，在政治和社會(huì)方面，開(kāi)放數(shù)據(jù)有利于增強(qiáng)政府透明度和責(zé)任感，加強(qiáng)政府信任，改進(jìn)政策制定方式，提高服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量。美國(guó)麥肯錫全球研究院（MGI）2013年發(fā)表的一份報(bào)告認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放增強(qiáng)了政府的透明度和責(zé)任感。英國(guó)倫敦大學(xué)伯貝克學(xué)院（Birkbeck College）政治學(xué)系講師本杰明·沃西(Benjamin Worthy)2015年發(fā)表的一篇文章認(rèn)為，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)可以促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，公眾通過(guò)開(kāi)放的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)腐敗行為。

 

　　目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)反腐作用的研究文獻(xiàn)較少。合肥海關(guān)黨組紀(jì)檢組組長(zhǎng)潘楚雄在2014年發(fā)表的一篇文章中，從海關(guān)廉政能力建設(shè)的角度，提出要根據(jù)內(nèi)部用戶、綜合用戶和外部用戶不同需求逐步開(kāi)放海關(guān)數(shù)據(jù)，提升現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、打擊走私服務(wù)的能力，為海關(guān)反腐倡廉營(yíng)造良好的貿(mào)易環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。一些研究間接提到了數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)于反腐敗的重要意義。例如，中國(guó)信息協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)胡小明2015年著文指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)”， 特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開(kāi)放，這時(shí)公眾監(jiān)督的不僅是政府的行為與態(tài)度，還能夠監(jiān)督政府決策的合理性與決策依據(jù)，要求政府更徹底地透明，有利于防治腐敗。更多學(xué)者們對(duì)大數(shù)據(jù)的反腐敗作用進(jìn)行了研究，為探索政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)腐敗防治的作用打下了基礎(chǔ)。

 

 

　　本文以在全球數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)中走在最前列的英國(guó)作為研究對(duì)象，進(jìn)行案例分析。根據(jù)全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)2015 年的評(píng)估結(jié)果，英國(guó)的全國(guó)統(tǒng)計(jì)信息、政府預(yù)算、立法、全國(guó)地圖、天氣預(yù)報(bào)、公司注冊(cè)信息都已達(dá)到了100%開(kāi)放。此外，英國(guó)積極探索利用開(kāi)放數(shù)據(jù)來(lái)防治腐敗。2013 年，作為開(kāi)放政府合作伙伴聯(lián)盟的創(chuàng)始成員國(guó)，英國(guó)在《2013-2015年國(guó)家行動(dòng)方案》中做出承諾，要通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)來(lái)懲治腐敗、增強(qiáng)民主、提升政府透明度。2014年12月，英國(guó)政府發(fā)布《英國(guó)反腐敗計(jì)劃》，在歷史上第一次整合了所有的英國(guó)反腐敗行動(dòng)和機(jī)構(gòu)，而開(kāi)放數(shù)據(jù)是該計(jì)劃中的重要組成部分。

 

　　本文將從英國(guó)TACOD 項(xiàng)目關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)防治腐敗的報(bào)告入手，梳理和分析腐敗行為的類型以及有助于揭發(fā)這些腐敗行為的特定數(shù)據(jù)，進(jìn)而剖析英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)的政策法規(guī)、組織機(jī)制以及開(kāi)放內(nèi)容(如圖1所示)，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)以及運(yùn)用開(kāi)放數(shù)據(jù)防治腐敗的對(duì)策建議。

 

　　除了案例分析法之外，本文還將運(yùn)用二手資料分析以及人工觀察的方法。我們將搜索到的英國(guó)政府和相關(guān)國(guó)際組織(如開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)、萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)) 有關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放和反腐敗的文件以及報(bào)告分為四類: 開(kāi)放數(shù)據(jù)類、反腐敗類、英國(guó)類、全球類(參見(jiàn)表1)。我們將重點(diǎn)關(guān)注和分析英國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)的政策基礎(chǔ)、組織機(jī)制以及開(kāi)放數(shù)據(jù)在腐敗防治方面的潛在作用。此外，通過(guò)人工觀察英國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)data. gov. uk，本文將介紹英國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放的具體內(nèi)容、格式以及已經(jīng)開(kāi)放的有利于揭發(fā)腐敗行為的具體數(shù)據(jù)集。所有數(shù)據(jù)的采集時(shí)間截至2016年7月26日。

 

 

　　2015 年，歐盟委員會(huì)啟動(dòng)了運(yùn)用開(kāi)放數(shù)據(jù)懲治腐敗的項(xiàng)目TACOD，英國(guó)是該項(xiàng)目的試點(diǎn)國(guó)家之一。TACOD 英國(guó)團(tuán)隊(duì)將已公布的腐敗案例按照腐敗行為(賄賂行為、詐騙行為、未聲明的利益沖突與濫用公共資金、不當(dāng)游說(shuō)行為) 進(jìn)行了分類，重點(diǎn)關(guān)注腐敗行為被揭露的方式，揭示不同數(shù)據(jù)集對(duì)不同腐敗行為的作用和價(jià)值。該項(xiàng)目共運(yùn)用腐敗案例95個(gè)，包括2009到2014年透明國(guó)際英國(guó)團(tuán)隊(duì)所運(yùn)用的腐敗案例以及2012到2014年間每日腐敗新聞(Daily Corruption News Alert)中出現(xiàn)過(guò)的英國(guó)案例。（透明國(guó)際[Transparency International]是1993年創(chuàng)辦的國(guó)際性非政府監(jiān)督組織，總部位于德國(guó)首都柏林。——編注）

 

　　TACOD研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，揭露腐敗行為最多的是執(zhí)法部門(34%) ，然后依次是調(diào)查記者(25%) 、信息自由請(qǐng)求(14%)，舉報(bào)(13%)，開(kāi)放數(shù)據(jù)(7%)。通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)揭露的腐敗行為只占到7%，說(shuō)明開(kāi)放數(shù)據(jù)目前在揭露腐敗方面沒(méi)有起到主導(dǎo)作用，腐敗行為的揭露仍需要大量數(shù)據(jù)的支撐。然而，TACOD 團(tuán)隊(duì)也發(fā)現(xiàn)，如果某些關(guān)鍵數(shù)據(jù)及早公開(kāi)的話，大量腐敗行為可以更早地被發(fā)現(xiàn)和偵測(cè)，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)有潛力成為反腐敗的重要工具。

 

　　(一)賄賂行為

 

　　根據(jù)透明國(guó)際的定義，賄賂是指提供、承諾、給予、接收或索取好處以獲取更大利益的不合法、不道德的行為。根據(jù)英國(guó)2010年《反賄賂法》和1977年《刑事法》的規(guī)定，賄賂是一種違法行為。賄賂行為具體包括現(xiàn)金支付、過(guò)度的招待、恩惠等，也包括以慈善捐助、傭金、雇傭等作為掩飾的行為。

 

　　在賄賂案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)聲明是最主要的揭發(fā)手段。64%的賄賂案件是由警察局或重大欺詐調(diào)查局告知公眾。以非公開(kāi)舉報(bào)形式揭發(fā)的賄賂案件占15% ，說(shuō)明了賄賂行為的隱藏之深。此外，以記者調(diào)查的形式披露的賄賂案件占13%。通過(guò)對(duì)賄賂案件的分析，TACOD 團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，提早掌握一些相關(guān)數(shù)據(jù)會(huì)大大促進(jìn)偵破工作的進(jìn)行。例如，在三分之二的案件中，禮物與接待登記簿與被揭露的賄賂案件高度相關(guān)。如果當(dāng)初公開(kāi)了禮物與接待登記簿中的數(shù)據(jù)的話，可能會(huì)抑制賄賂行為的發(fā)生，或迫使罪犯撒謊，從而降低調(diào)查的難度。此外，游說(shuō)數(shù)據(jù)(51%的案件)與合同數(shù)據(jù)(41%的案件)的公開(kāi)也有助于賄賂行為的揭發(fā)。

 

　　2012年，兩名國(guó)防部高級(jí)官員因收受賄賂、偏袒北愛(ài)爾蘭有線電視供應(yīng)商而被判刑。在這個(gè)案件中，禮物與接待登記簿、利益登記簿以及員工工資與職責(zé)表的公開(kāi)會(huì)為本案的破獲提供更詳實(shí)的證據(jù)。游說(shuō)集會(huì)記錄、會(huì)議記錄以及完整的政府支出與績(jī)效信息也會(huì)提高決策的透明度，給未中標(biāo)的公司和公眾一個(gè)說(shuō)法。

 

　　(二)詐騙行為

 

　　透明國(guó)際指出，詐騙行為主要是指通過(guò)故意欺騙、濫用公共職權(quán)從而獲得不法利益(金錢利益、政治利益等)的行為。這類腐敗案件大多是由執(zhí)法人員或重大欺詐調(diào)查局披露。正如賄賂行為一樣，詐騙行為是違法的，而且隱藏很深，公眾或媒體很難發(fā)現(xiàn)。非公開(kāi)舉報(bào)和公開(kāi)審計(jì)在揭露詐騙行為中也起到了一定的作用。在警察局和重大欺詐調(diào)查局揭發(fā)的案件中，一些案件最初的線索是由舉報(bào)人和審計(jì)官提供的。據(jù)調(diào)查，利益登記簿是防治詐騙行為最重要的數(shù)據(jù)來(lái)源，67%的案件都與利益登記簿相關(guān)。此外，58%的案例與績(jī)效數(shù)據(jù)相關(guān)，原因在于詐騙人通常都會(huì)挪用公共服務(wù)資金。

 

　　2014年，英國(guó)4位心臟專家因詐騙國(guó)民健康服務(wù)基金而判刑2-3年。他們?cè)诤献鞯尼t(yī)院只工作了55%的約定時(shí)間，卻額外謊報(bào)了14000小時(shí)工作時(shí)間，價(jià)值約43萬(wàn)英鎊。如果當(dāng)初公開(kāi)了利益登記簿和績(jī)效記錄的話，這種欺詐行為會(huì)被更早地揭露。

 

　　(三)未聲明的利益沖突與濫用公共資金

 

　　未聲明的利益沖突是指公務(wù)人員在履行公職時(shí)涉及其個(gè)人利益(足以影響其客觀性)但并未聲明。濫用公共資金是指過(guò)度地或不正當(dāng)?shù)厥褂霉操Y金。未聲明的利益沖突在英國(guó)通常被認(rèn)為是違法了行為準(zhǔn)則，但在實(shí)際情況中，有時(shí)也會(huì)被判定為違法行為。對(duì)濫用公款來(lái)說(shuō)，由于很難界定這種行為，所以對(duì)其較少有單獨(dú)的處罰。

 

　　與賄賂行為、欺詐行為不同，未聲明利益沖突這種行為通常不構(gòu)成犯罪。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在揭發(fā)利益沖突行為方面的作用較小，而新聞?wù){(diào)查機(jī)構(gòu)在公開(kāi)利益沖突行為方面作用較大，35%的案例都是由這種方式揭發(fā)。英國(guó)素來(lái)有監(jiān)督政府官員的傳統(tǒng)，新聞媒體通常會(huì)根據(jù)社會(huì)輿論來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查，甚至包括設(shè)計(jì)圈套等調(diào)查方法。

 

　　2004年，林肯郡議會(huì)前主席吉姆·斯皮希里（Jim Speechley）被判入獄18個(gè)月，他曾經(jīng)試圖影響議會(huì)委員將一條公路的路線經(jīng)過(guò)他自己的土地，從而增加土地的市場(chǎng)價(jià)值。斯皮希里之前一直未聲明這條公路的路線與他的個(gè)人利益有關(guān)，直到警察局涉入調(diào)查此案。利益登記簿在這件案件的調(diào)查中起到了核心作用，但如果當(dāng)初公開(kāi)了林肯郡議會(huì)關(guān)于設(shè)計(jì)公路路線的會(huì)議記錄以及公眾聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容的話，也會(huì)對(duì)案件調(diào)查有促進(jìn)作用。

 

　　(四) 不當(dāng)游說(shuō)行為

 

　　目前，關(guān)于不當(dāng)?shù)挠握f(shuō)行為還未形成一個(gè)公認(rèn)的定義，它主要是指直接或間接提供、承諾、給予公務(wù)人員或他人好處，從而使公務(wù)人員或其他人運(yùn)用其(真實(shí)或假設(shè)的)影響力，為教唆者謀取利益。相應(yīng)地，濫用游說(shuō)權(quán)也包括公職人員或其他任何人直接或間接地索取或接受好處，從而濫用他們自己(真實(shí)或假設(shè)的)影響力來(lái)為他人謀取不正當(dāng)?shù)睦妗?/div>